房萍

土地儲(chǔ)備融資在城市建設(shè)中的主要作用在于輔助完成土地規(guī)劃工作，并且為居民的住房用地、其他保障性設(shè)施建設(shè)用地儲(chǔ)備一定的資源。從政府職能的角度來說，土地儲(chǔ)備融資工作還包括一部分土地征用、拆遷安置等方面的功能。因此，土地儲(chǔ)備融資與地方債務(wù)之間存在非常密切的關(guān)系，為了最大化利用有限的土地資源，并對地方債務(wù)問題的處理起到促進(jìn)作用，本文對融資工作以及債務(wù)處理工作之間的關(guān)系進(jìn)行分析探討。

土地儲(chǔ)備融資以及地方債務(wù)現(xiàn)狀分析

從應(yīng)用范圍來講，在城市用地的規(guī)劃中，為了提升土地資源利用的針對性和合理性，應(yīng)對資源開發(fā)工作提高重視，并從落實(shí)的角度入手加大控制力度，下文分別針對土地融資問題和債務(wù)問題的狀態(tài)和現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

土地儲(chǔ)備融資狀態(tài)

土地儲(chǔ)備融資由于整體的資金需求量較大，需要從各個(gè)方面獲取資金。具體來說，來源渠道有四個(gè)方面：（1）來源于已供應(yīng)儲(chǔ)備土地所產(chǎn)生的出讓收入中給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及土地開發(fā)費(fèi)用等；（2）來源于國有土地收益基金；（3）通過發(fā)行債券籌備資金；（4）其他資金來源。不同來源的資金額度和具體的調(diào)配要求也有所不同，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)可知，現(xiàn)階段土地儲(chǔ)備資金的來源渠道逐漸增加，這意味著會(huì)提高土地開發(fā)中債務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性，因此，相關(guān)工作人員應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備融資的額度需求和現(xiàn)實(shí)融資條件選擇合理的融資渠道，確保土地儲(chǔ)備資金的合理獲取和有效應(yīng)用。其次，在資金獲取渠道多樣化的背景下，融資的落實(shí)雖然在靈活性和便捷性上有所提升，但可能會(huì)造成對債務(wù)關(guān)系主體的針對性和明確性下降。對于地方財(cái)政工作開展而言，不同類型的資金在到位周期和應(yīng)用審批手續(xù)方面存在較大的差異，會(huì)影響資金在實(shí)際應(yīng)用中的狀態(tài)。另外，資金儲(chǔ)備與供應(yīng)的持續(xù)性可能與實(shí)際需求存在差異。最后，融資工作開展存在融資儲(chǔ)備平衡性不足的問題，這種不平衡的產(chǎn)生，主要是由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和進(jìn)步狀態(tài)不同。另外，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)和土地資源需求也是影響這一工作開展的重要因素。

地方債務(wù)現(xiàn)狀分析

土地儲(chǔ)備工作的開展會(huì)積累大量的優(yōu)質(zhì)土地資源，而進(jìn)行合理的開發(fā)是土地資源能夠得到充分利用的前提條件。合理開發(fā)和利用土地資源，地方政府才能獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收益，而這部分經(jīng)濟(jì)收益在初級階段主要用于償還債務(wù)。對于債務(wù)處理工作而言，由于土地資源的利用和項(xiàng)目開發(fā)工作需要較高的時(shí)間成本，且在項(xiàng)目運(yùn)行過程中可能會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題，這就導(dǎo)致土地資源項(xiàng)目開發(fā)中的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益在回收周期上相對較長，回收額度也相對有限，極大地增加了債務(wù)償還環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。從目前地方債務(wù)償還工作的狀態(tài)入手觀察，可知債務(wù)管理的重點(diǎn)在于加強(qiáng)融資管理，需要對融資的整體規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，避免融資規(guī)模過大給后期的償債工作帶來困難。另外，針對土地開發(fā)和利用的工作，可以通過政策支持和項(xiàng)目推進(jìn)的方式加快項(xiàng)目建設(shè)的整體進(jìn)度，達(dá)到提升政府償債能力的目的。

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目建設(shè)的形勢分析

融資資金數(shù)量需求變化

根據(jù)不同的項(xiàng)目建設(shè)需求狀態(tài)，土地資源融資量也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，融資需求隨著不同項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需求也呈現(xiàn)出不斷變化的狀態(tài)，這種變化會(huì)在一定程度上對融資工作和償債工作的開展造成一定的阻力。儲(chǔ)備項(xiàng)目資金的預(yù)期數(shù)額與實(shí)際應(yīng)用的需求之間必然會(huì)存在一定的差異，這種差異是土地儲(chǔ)備項(xiàng)目開發(fā)利用的過程中面臨的主要問題。從政府的宏觀政策角度分析，由于儲(chǔ)備融資的來源中除了固定的基金費(fèi)用，其他融資獲得的資金無法保證可以通過一次性撥付的方式為項(xiàng)目建設(shè)提供充足的資金支持，且這部分資金本身會(huì)受到土地征用規(guī)模和債券發(fā)售等多方面因素的影響。

資金支持力度不足

隨著項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模和功能性要求逐步提升，相關(guān)項(xiàng)目的開發(fā)與建設(shè)工作中，存在資金支持力度不足的問題。例如，在政府承建的市政工程項(xiàng)目的建設(shè)中，僅僅依靠政府所提供的資金支持，不足以滿足具體的項(xiàng)目建設(shè)與開發(fā)需求，這時(shí)就需要通過市場化因素的干預(yù)吸引更多的投資，開發(fā)多種儲(chǔ)備土地資源利用形式。

土地儲(chǔ)備融資與地方債務(wù)的關(guān)系分析

融資一方面是為了支持項(xiàng)目的建設(shè)，還有一方面是輔助償還地方債務(wù)。債務(wù)的償還不僅是減輕政府負(fù)擔(dān)的有效手段，更是提升土地資源利用有效性的必要措施。關(guān)于兩者之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

儲(chǔ)備平臺(tái)與融資平臺(tái)的統(tǒng)一

從目前的情況來看，大部分的土地儲(chǔ)備融資項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè)有不同類型的來源渠道，這意味著債務(wù)關(guān)系的復(fù)雜程度會(huì)進(jìn)一步提升。不同的儲(chǔ)備資金的來源本身就代表著不同債務(wù)關(guān)系的建立。從總體占比額度來講，政府撥款以及拆遷補(bǔ)償款是儲(chǔ)備資金總體來源項(xiàng)目中占比較大的兩種類型。這意味著土地資源的儲(chǔ)備單位在一定程度上已經(jīng)成為地方政府開發(fā)和建設(shè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的融資渠道，兩者之間的合作開發(fā)與相互影響有著非常高的緊密度。

融資與債務(wù)的正相關(guān)關(guān)系

這一點(diǎn)主要是指在我國土地融資和地方債務(wù)的形成比例具有正相關(guān)的關(guān)系。從宏觀上來講，這意味著地方的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)的儲(chǔ)備融資額度和規(guī)模，從而進(jìn)一步影響到地方債務(wù)的變動(dòng)情況。例如，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度整體上較快的情況，政府會(huì)將債務(wù)資金的投入方向逐漸轉(zhuǎn)變到土地儲(chǔ)備項(xiàng)目上，主要是由于這部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)整體水平已經(jīng)達(dá)到了一定的層次，其對于土地資源的整體需求量和需求持續(xù)時(shí)間都是相對較長的，對土地資源的開發(fā)利用力度也會(huì)較大。這樣一方面是為了滿足城市建設(shè)的需求，另一方面也是為了盡快最大化地利用土地資源。對于政府來說，這種情況也會(huì)促進(jìn)政府財(cái)政收入的提升。從債務(wù)償還的角度來分析，可知政府通過土地出讓的形式將土地資源作為資金償還的方式?？傮w來講，當(dāng)土地儲(chǔ)備融資項(xiàng)目的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，意味著地方債務(wù)的償還額度也會(huì)相應(yīng)上升。

提升土地儲(chǔ)備融資與地方債務(wù)之間的平衡措施

建立合理的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系

財(cái)務(wù)監(jiān)管工作的開展是有效處理融資活動(dòng)和債務(wù)關(guān)系的重要條件，為了取得更好的融資成效，并且導(dǎo)正債務(wù)關(guān)系處理的方向，監(jiān)督工作的開展需要從制度層面發(fā)揮作用，還需要提升監(jiān)督和管理工作的成效和規(guī)范性，建立專業(yè)的財(cái)務(wù)監(jiān)管預(yù)算體系。這樣可以有效保證土地儲(chǔ)備融資的過程不會(huì)讓政府負(fù)債過多而影響城市的發(fā)展。財(cái)務(wù)預(yù)算體系主要是針對整個(gè)土地的回收以及整合過程中需要投入的資金數(shù)量進(jìn)行計(jì)算，保證整個(gè)過程的資金投入數(shù)量在當(dāng)?shù)卣梢猿惺艿姆秶鷥?nèi)，避免政府在進(jìn)行土地儲(chǔ)備過程中出現(xiàn)資金不足的情況。這樣可以有效地將整個(gè)土地儲(chǔ)備融資過程中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低，實(shí)現(xiàn)高效的城市發(fā)展。財(cái)務(wù)監(jiān)管體系是在土地儲(chǔ)備的過程進(jìn)行的，其主要作用是針對整個(gè)過程中的資金流動(dòng)、收購方案等進(jìn)行監(jiān)督，在最大程度上保證整個(gè)土地儲(chǔ)備融資的過程可以按照規(guī)劃進(jìn)行，避免由于意外情況導(dǎo)致投入資金的數(shù)量劇增。

以融資促發(fā)展，以發(fā)展還債務(wù)

發(fā)展是融資儲(chǔ)備資金應(yīng)用的主要目標(biāo)，只有在宏觀上取得良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，才能確保資源和資金都得到充分利用。在土地儲(chǔ)備融資的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持“發(fā)展就是硬道理”的理念，積極進(jìn)行土地資源合理規(guī)劃，使土地資源能夠?qū)崿F(xiàn)效益最大化，盡可能將融資之后的收益過渡期縮短。具體可以與社會(huì)上的商業(yè)力量合作，進(jìn)一步擴(kuò)大融資規(guī)模，以此全面促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在不斷發(fā)展下，使土地資源獲得的經(jīng)濟(jì)效益最大程度上降低政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與融資需求之間的相互作用下達(dá)到平衡的目的，彼此之間更加和諧。

讓市場化經(jīng)濟(jì)更好地融入

讓市場化經(jīng)濟(jì)體制有效地融入土地融資的過程中，可以有效提升土地融資過程的活力。自改革開放以來，社會(huì)主義市場化經(jīng)濟(jì)體制讓我國一躍成為世界強(qiáng)國，這一事實(shí)也證明了市場化經(jīng)濟(jì)體制的魅力。因而將市場化經(jīng)濟(jì)體制融入土地融資的環(huán)節(jié)中，可以有效提高土地融資的質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體則需在保持基本用地類型的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬限制，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類企業(yè)參與到土地融資的過程中，以此實(shí)現(xiàn)更好的土地融資。對于政府來說，可以通過拓寬投資渠道，激發(fā)和鼓勵(lì)多個(gè)投資主體參與的方式，達(dá)到將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散的目的。

結(jié) 語

在我國土地資源相對有限的背景下，對土地資源進(jìn)行開發(fā)和利用會(huì)直接影響到地方政府的債務(wù)償還能力。為了取得更好的土地資源利用效果，并完成城市建設(shè)和土地資源開發(fā)的任務(wù)，需要政府部門從融資規(guī)模、項(xiàng)目建設(shè)要求等多方面進(jìn)行控制和優(yōu)化，處理好融資工作與債務(wù)償還工作的關(guān)系。

（江蘇省南京市江寧區(qū)土地儲(chǔ)備中心）

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