呂德文

近年來，基層干部流動大，干部隊伍不穩(wěn)定已經(jīng)成為一個普遍存在的問題。一些基層單位因缺人，嚴(yán)重影響基層治理能力的提升。穩(wěn)定基層干部隊伍，讓農(nóng)村青年干部有序流動，既是穩(wěn)定基層秩序、穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要，也是淬煉青年干部、有效激勵基層干部的內(nèi)在要求。

跨縣流動難，卻依然“留不住人”

基層干部流動，歷來是吏治的一個重要話題。中國歷史上存在“官吏分途”現(xiàn)象，即縣和縣以上的官員，是“流官”，具有較強的流動性。但縣以下地方政府的工作人員，幾乎都固守于地方，他們長期在本地工作，甚至有世襲特征，保持了極大的穩(wěn)定性。

新中國成立以后的干部流動特征，呈現(xiàn)出鮮明的“層級流動”現(xiàn)象。在每一個行政層級中，大部分干部只在該行政區(qū)域內(nèi)部流動，只有職位最高的極少數(shù)官員有機會向外地或上一層級流動。

因此，長期以來，基層吏治的一個重要問題是基層干部流動不暢。尤其是農(nóng)村青年干部，他們不僅難以跨行政區(qū)域流動，也很難獲得提拔的機會。這不僅影響干部的工作積極性，還容易導(dǎo)致地方權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的固化，影響治理績效。

近年來，隨著公務(wù)員法以及組織選調(diào)等干部選拔任用制度的完善，基層干部流動性大大加強，由此形成了相互矛盾的干部流動現(xiàn)象。

一方面，大多數(shù)通過考試、招干、大中專生分配等傳統(tǒng)方式進入基層政府工作的中老年干部，長期在一個基層單位工作，缺乏流動性。另一方面，通過組織選調(diào)、人才引進和公務(wù)員考試等方式進入基層單位工作的年輕干部，則具有極大的流動性，影響了基層干部隊伍穩(wěn)定。尤其是對于農(nóng)村青年干部而言，其流動方式多元，流動頻率較高，基層“留不住人”已經(jīng)是一個普遍現(xiàn)象。

筆者在中部某大城市市郊農(nóng)村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)近10年來，前后有8名年輕干部來到鎮(zhèn)政府工作，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均工作時間僅約1年。其中，最長的一位是兩年半，最短的一位一天都沒待——來鎮(zhèn)政府報到之后，第二天就被縣委組織部借調(diào)了。因此，在廣大中西部地區(qū)，年輕干部還是各個基層單位的香餑餑。

過去一些年，各地的組織部門傾向于通過公開考選的方式選拔干部，這極大激勵了農(nóng)村青年干部向上流動的熱情。中央和省市等各級機關(guān)也加大了向基層遴選干部的力度。上級部門向基層遴選公務(wù)員，有利于優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，拓寬選人視野和用人渠道。但在實踐中，遴選政策的最大影響或許是增大了農(nóng)村青年干部的流動性。

干部選拔任用中規(guī)定的調(diào)離、晉升、掛職等屬于正常的流動。從層級選拔和空間流動的規(guī)律上看，農(nóng)村青年干部如果沒有一定的級別，幾乎不可能跨縣流動，也很難實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的流動。

因此，盡管農(nóng)村青年干部的流動意愿較強，也有合理的制度渠道，但從結(jié)果上看，農(nóng)村青年干部的正常流動量不可能過大，也不至于影響基層干部隊伍的穩(wěn)定。關(guān)鍵的問題在于，存在相當(dāng)部分的非正常流動。

基層干部的非正常流動值得重視

現(xiàn)實中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的青年干部非正常流動現(xiàn)象極為普遍，且數(shù)量龐大。廣為人知的一種流動方式是借調(diào)。

隨著編制管理的加強以及公務(wù)員法的執(zhí)行，借調(diào)的現(xiàn)實考量逐漸壓過了人才培養(yǎng)的需要。簡而言之，上級單位和主管部門借調(diào)人員，主要不是為了更好地培養(yǎng)人才，加強政策制定的合理性，而僅是為了完成某項臨時性工作，一些上級部門和主管單位甚至?xí)L期依賴借調(diào)人員來完成一般性工作。

借調(diào)之所以會成為農(nóng)村青年干部非正常流動的主要方式，在于各方主體形成了緊密的“權(quán)力—利益”網(wǎng)。對上級部門和主管單位來說，從下級單位借調(diào)人員，無疑是獲得了“免費勞動力”。在某些上級部門和主管單位，臨時借調(diào)人員甚至比正式工作人員還多。

對于被借調(diào)的基層單位而言，派人去上級部門和主管單位工作，也有或明或暗的好處。作為交換，在同等條件下，上級部門和主管單位通常會照顧這些派出了借調(diào)人員的基層單位。

對于被借調(diào)的農(nóng)村青年干部而言，在上級單位和主管部門工作，不僅有利于拓寬視野、提升工作能力，也有利于和單位領(lǐng)導(dǎo)建立緊密聯(lián)系。在最低限度上，一旦借調(diào)結(jié)束，多數(shù)農(nóng)村青年干部回到原單位會得到一定程度的提拔或重用。而如果時機合適，獲得了上級的認(rèn)可，也許還可以借此離開原單位，到上級部門和主管部門工作。

盡管相關(guān)部門在不斷地清理違規(guī)借調(diào)人員，借調(diào)現(xiàn)象卻仍然普遍存在。

相較于借調(diào)而言，臨時抽調(diào)這一非正常的流動形式更具普遍性。一般而言，一級黨委政府或某個系統(tǒng)，在一段時間內(nèi)總會有重點工作，這些工作往往很難依靠常規(guī)的工作力量來完成。比如，近幾年，各地都在開展“三大攻堅戰(zhàn)”以及掃黑除惡專項斗爭，每一項工作開展都要耗費大量的人力物力。

事實上，臨時從各單位抽調(diào)工作人員從事某一個專項工作，是各級黨委政府推進工作的常規(guī)化做法，如征地拆遷、突發(fā)事件處置、重大項目落地、招商引資、專項督查檢查、教育活動等。甚至一些地方的組織部門，還專門出臺了相關(guān)規(guī)定，讓新錄用的公務(wù)員先在維穩(wěn)、征地拆遷、招商引資等一線工作鍛煉一年，再根據(jù)工作的表現(xiàn)入職相關(guān)單位。

客觀上，重點工作往往都具有時間緊、任務(wù)重的特點。農(nóng)村青年干部參加這些工作，可以在短期內(nèi)鍛煉自己的綜合素養(yǎng)。但是，由于重點工作時時有，這就使得基層單位長期會有年輕干部被抽調(diào)去參加這些工作。并且，相較于借調(diào)而言，臨時性的、運動式的抽調(diào)行為，并沒有規(guī)范的制度約束，有極大的隨意性。很多情況下，基層單位和農(nóng)村青年干部不一定有很強的意愿，參與其中有被“抓差”的感覺，工作績效也不見得好。

除了借調(diào)和臨時抽調(diào)，也存在相當(dāng)部分年輕干部為了逃離基層而辭職跳槽的現(xiàn)象。

建立干部合理流動常態(tài)化機制

基層青年干部的合理流動，既關(guān)系到干部的培養(yǎng)成才，也關(guān)系到基層的穩(wěn)定。暢通正常流動機制，規(guī)范和約束非正常流動，是保證青年干部合理流動的關(guān)鍵。

要完善晉升機制。越是在基層，干部面臨的“天花板”現(xiàn)象就越是明顯。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，絕大多數(shù)基層干部的晉升“天花板”是副科級。在職級并行制度推行后，部分解決了基層的“天花板”問題，也切實解決了基層干部的待遇問題。但在實踐中，職級并行制度更像是解決有一定資歷的基層干部的福利保障，并未充分發(fā)揮其激勵年輕干部有所作為的作用。

因此，基層干部的晉升機制，一方面要倡導(dǎo)面向基層、重實績的導(dǎo)向，另一方面也要增強基層選人用人的靈活性和規(guī)范性，讓職級并行等制度發(fā)揮積極作用。

要打破空間流動的結(jié)構(gòu)限制。越是普通干部，越難跨區(qū)域流動。如果以縣作為一個基本的空間尺度，則相當(dāng)比例的基層干部是異地任職的。一旦農(nóng)村青年干部結(jié)婚生子，就會面臨兩地分居、子女教育、住房保障等各類現(xiàn)實問題。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)想盡辦法參加各種遴選考試、哪怕是辭職也要流動的青年干部，最核心的動力就是解決婚姻家庭問題。因此，各地應(yīng)該探索基層干部跨區(qū)域流動的機制，要為農(nóng)村青年干部的異地交流提供方便。

要規(guī)范和約束非正常流動。上級部門和主管單位不能任意向基層借調(diào)人員，而應(yīng)該有一定的數(shù)量限制。需要建立一個原則：非必要，不借調(diào)。

上下級之間的人員交流，宜建立制度化的干部交流制度，尤其需要嚴(yán)格限制干部臨時抽調(diào)行為。其基本底線是，臨時抽調(diào)人員不能影響原單位的常規(guī)工作。當(dāng)然，對于那些確有個人想法需要辭職的干部，組織上應(yīng)予以支持和理解，這本身也是干部能出能進的表現(xiàn)。（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員）