包 瑨，薛 凝

［上海市政工程設(shè)計(jì)研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市200092］

1 背景

長期以來，我國的地下空間開發(fā)利用存在著重視硬件建設(shè)、輕視軟件管理的問題。由于開發(fā)與運(yùn)營管理方式的不科學(xué)、不合理，部分已建地下空間項(xiàng)目運(yùn)營難以為繼，給社會(huì)造成了巨大的浪費(fèi)，也給城市大規(guī)模開發(fā)利用地下空間資源帶來了負(fù)面影響。造成這一現(xiàn)象的部分原因在于規(guī)劃階段缺少提前籌劃，以往國內(nèi)城市的地下空間規(guī)劃編制普遍側(cè)重于規(guī)劃方案本身，在規(guī)劃實(shí)施和后期運(yùn)營方面考慮較少。而發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，相比地上空間，地下空間的維護(hù)運(yùn)營往往更加艱難、成本更高，維護(hù)運(yùn)營不佳帶來的負(fù)面后果也更加嚴(yán)重。地下空間開發(fā)和運(yùn)營管理模式合適與否往往決定了地下空間項(xiàng)目能否落地實(shí)施和持續(xù)有效地運(yùn)營，恰恰應(yīng)是規(guī)劃階段需要特別重視的。因此，在開展地下空間規(guī)劃時(shí)需轉(zhuǎn)變理念，走出片面追求終極規(guī)劃方案的誤區(qū)，重視對規(guī)劃實(shí)施和后期運(yùn)營的研究，確保地下空間規(guī)劃不與實(shí)際脫軌，能切實(shí)指導(dǎo)實(shí)際建設(shè)。下文將以杭州市大城北地下空間開發(fā)項(xiàng)目為例，為國內(nèi)復(fù)雜地下空間項(xiàng)目探究一種可行的開發(fā)與運(yùn)營管理模式。

2 國內(nèi)外案例借鑒

2.1 地下空間開發(fā)管理案例

（1）國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

加拿大蒙特利爾地下空間建設(shè)政策建立在“政府—開發(fā)商互利”的基礎(chǔ)上。政府的主要角色是規(guī)范進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的各方，并為他們提供必要的支持。日本地下空間的開發(fā)一般由政府和與地下街開發(fā)有著利益關(guān)系的民間團(tuán)體聯(lián)合成立的第三方事業(yè)團(tuán)體來實(shí)施推進(jìn)。日本地下空間的開發(fā)建設(shè)和管理模式的最大特點(diǎn)是充分調(diào)動(dòng)了民間資本對地下空間的開發(fā)。法國拉德方斯的地下綜合交通空間實(shí)現(xiàn)了“政府開發(fā)團(tuán)體先期基礎(chǔ)開發(fā)，地塊開發(fā)商完成土地開發(fā)”的開發(fā)機(jī)制[1]。

（2）國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

上海虹橋商務(wù)區(qū)采用了“統(tǒng)一編制規(guī)劃，地上地下統(tǒng)一出讓，地塊整體開發(fā)”的建設(shè)模式。政府利用控制性詳細(xì)規(guī)劃提出了地下空間開發(fā)的控制指標(biāo)與要求，嚴(yán)格規(guī)范了建設(shè)單位的開發(fā)建設(shè)，保證核心區(qū)地上地下空間利用和整合的實(shí)效性[2]。

上海西岸傳媒港項(xiàng)目按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”的“四統(tǒng)一”整體開發(fā)原則，土地統(tǒng)一出讓后，通過土地出讓合同將地下空間統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)權(quán)收回，委托西岸集團(tuán)統(tǒng)一實(shí)施開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了多元投資、多屬產(chǎn)權(quán)、超大規(guī)模的商務(wù)街區(qū)的集約化開發(fā)，是目前國內(nèi)地下空間建設(shè)的創(chuàng)新模式[3]。

2.2 地下空間運(yùn)營管理案例

根據(jù)運(yùn)營主體的不同，地下空間在運(yùn)營階段大體可以分為市場化運(yùn)營模式、委托運(yùn)營模式和自持運(yùn)營模式[4]。

（1）市場化運(yùn)營模式

加拿大蒙特利爾和上海虹橋商務(wù)區(qū)屬于典型的市場化運(yùn)營模式，即政府或其授權(quán)委托的土地一級開發(fā)企業(yè)（以下簡稱“一級開發(fā)商”）主要對地下空間開發(fā)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范和管控，并為地塊開發(fā)商提供必要的支持。對政府而言，這種方式的好處是前期投入少，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度低，承擔(dān)的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)??；缺點(diǎn)是政府收益低，地下空間資源的共享部分所導(dǎo)致的權(quán)益糾紛難以處理。

（2）委托運(yùn)營模式

日本地下街的運(yùn)營屬于政企合作的委托運(yùn)營模式，即由第三方和政府共同進(jìn)行建設(shè)，并由政府控股的第三方事業(yè)團(tuán)體進(jìn)行運(yùn)營管理。該方式的優(yōu)勢在于，充分調(diào)動(dòng)了民間資本對地下空間的開發(fā)，并且地下空間的運(yùn)營由各方利益單位聯(lián)合管理，使得關(guān)系便于協(xié)調(diào)，管理方便。該方案的缺點(diǎn)在于，第三方事業(yè)團(tuán)體的籌建周期較長，且由于利益相關(guān)方較多，前期協(xié)調(diào)機(jī)制搭建較復(fù)雜，易影響項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度。

（3）自持運(yùn)營模式

上海西岸傳媒港項(xiàng)目屬于政府授權(quán)一級開發(fā)商的自持運(yùn)營模式。由政府授權(quán)的一級開發(fā)商通過建立總控運(yùn)營公司，持有和運(yùn)營地下公共車庫、地下市政設(shè)施和局部的集中塊狀商業(yè)配套設(shè)施。由于政府在其中的主導(dǎo)性較強(qiáng)，該方式能夠較好推動(dòng)涉及多個(gè)地塊的地下空間復(fù)雜連通方案，對落實(shí)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)和功能定位、保障開發(fā)進(jìn)度具有優(yōu)勢。該方案的缺點(diǎn)是政府需要大量鋪墊資金，同時(shí)地下地上建設(shè)主體不一致也對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了更高要求。

3 大城北地下空間開發(fā)與運(yùn)營管理模式建議

3.1 大城北地下空間開發(fā)概況

杭州大城北示范區(qū)是杭州北部發(fā)展的戰(zhàn)略重心，未來將打造成為老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)、綠色生態(tài)宜居地、社會(huì)數(shù)字治理系統(tǒng)解決方案先行地、大運(yùn)河文化帶建設(shè)全國樣本，更將成為全國城市有機(jī)更新成果的重要窗口。為強(qiáng)化大城北示范區(qū)內(nèi)土地的集約和高效利用，并確保大城北示范區(qū)規(guī)劃理念和功能定位的落實(shí)，需科學(xué)謀劃示范區(qū)和重點(diǎn)區(qū)塊地下空間的綜合開發(fā)利用體系，將大城北示范區(qū)地下空間綜合開發(fā)與運(yùn)營管理模式打造為杭州乃至全國的樣板（見圖1）。

圖1 大城北地區(qū)范圍示意圖

3.2 開發(fā)管理模式建議

3.2.1 地下空間開發(fā)管理體系

（1）建立地下空間開發(fā)管理辦公室設(shè)立“杭州市大城北地下空間管理辦公室”，研究制定地下空間開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)規(guī)劃、實(shí)施計(jì)劃和政策措施，督查法律法規(guī)政策的正確執(zhí)行，審查與評估地下空間建設(shè)項(xiàng)目，收集科技情報(bào)資料，推廣地下空間新技術(shù)等。此外，還應(yīng)引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、研究咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等非政府組織的建設(shè)，使之既能為企業(yè)提供信息、法律、政策、行業(yè)發(fā)展方面的中介咨詢，又能接受政府委托，協(xié)助政府辦理某些具體事務(wù)，溝通政府與企業(yè)間的聯(lián)系，起到政府功能的放大效應(yīng)，使政府宏觀管理措施在微觀的實(shí)施層面得以貫徹。

（2）制定《杭州市大城北示范區(qū)地下空間綜合利用管理辦法》

研究制定《杭州市大城北示范區(qū)地下空間綜合利用管理辦法》，解決地下空間利用效率低、權(quán)屬不清、多頭管理與無人管理等問題，分別從土地出讓、規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)登記、綜合利用、建設(shè)管理等方面對地下空間的利用進(jìn)行規(guī)范，細(xì)化《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》的規(guī)定（見圖2）。

圖2 大城北地下空間“1+X”管理體制

3.2.2 地下空間開發(fā)建設(shè)管理

考慮到大城北示范區(qū)地下空間的規(guī)劃定位、開發(fā)要求和用地布局，建議大城北示范區(qū)結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)和規(guī)劃方案靈活采用多種開發(fā)模式。

（1）重點(diǎn)集中開發(fā)區(qū)

杭鋼站綜合體、拱康路站綜合體、運(yùn)河灣片區(qū)，可借鑒上海西岸傳媒港的“四統(tǒng)一”開發(fā)模式，由整體開發(fā)的建設(shè)單位統(tǒng)一辦理地下空間項(xiàng)目立項(xiàng)，整體設(shè)計(jì)，統(tǒng)一建設(shè)，建成的地下空間可以單獨(dú)出讓，也可以與地上建設(shè)用地使用權(quán)一并出讓。需先行建設(shè)的上蓋物業(yè)的地下工程，可由運(yùn)河集團(tuán)的工程建設(shè)單位實(shí)施建設(shè)。建成后，在上蓋物業(yè)用地出讓時(shí)，該地下工程以帶規(guī)劃條件的方式一并出讓，并在土地出讓合同中明確。

（2）分散開發(fā)區(qū)域

大運(yùn)河藝術(shù)住區(qū)、煉油廠遺址公園片區(qū)、杭鋼工業(yè)遺址公園等，可以參考虹橋商務(wù)區(qū)采用“統(tǒng)一規(guī)劃、整體出讓、整體開發(fā)”的模式進(jìn)行開發(fā)。杭州運(yùn)河集團(tuán)可將地下空間控規(guī)指標(biāo)和圖則同地面控規(guī)一并納入各地塊的出讓合同中。運(yùn)河集團(tuán)負(fù)責(zé)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)出讓地塊的開發(fā)商按照規(guī)劃完成各自地塊地上與地下空間的整體建設(shè)，以及與公共用地地下空間的連通工程，順利推進(jìn)地下空間的整體開發(fā)。

3.3 運(yùn)營管理模式建議

（1）運(yùn)營管理模式

在杭州大城北示范區(qū)，對于地下空間開發(fā)強(qiáng)度較高、地下交通設(shè)施方案復(fù)雜、需統(tǒng)籌整體開發(fā)的區(qū)域，如杭鋼站地鐵綜合體片區(qū)、運(yùn)河灣片區(qū)等適合采用自持運(yùn)營模式，地下空間開發(fā)總體規(guī)模80.4萬m2，主要開發(fā)功能為公共服務(wù)，占比約60%。由運(yùn)河集團(tuán)對該地區(qū)地下空間統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)各方需求，統(tǒng)籌工作機(jī)制，滿足核心開發(fā)區(qū)的地下空間對商業(yè)、市政和交通等功能的集約需求，達(dá)到在地下空間和設(shè)施利用方面的高度共享。

在杭州大城北示范區(qū)，涉及利益相關(guān)方較少的公共地塊的地下商業(yè)開發(fā)，適宜采用委托運(yùn)營模式。比如煉油廠遺址公園片區(qū)、杭鋼工業(yè)遺址公園和大運(yùn)河藝術(shù)島片區(qū)，地下空間開發(fā)總體規(guī)模145萬m2，主要開發(fā)功能為地下交通，占比約68%。這些片區(qū)地面開發(fā)以政府出資為主導(dǎo)，同時(shí)對地下的商業(yè)開發(fā)也存在一定需求。通過政企合作運(yùn)營，可以減少政府的前期墊資。同時(shí)，由于地下商業(yè)所具有的經(jīng)濟(jì)利益，引入民間資本積極參與建設(shè)和運(yùn)營可以提升地下空間商業(yè)開發(fā)的產(chǎn)品競爭力，有利于實(shí)現(xiàn)地下空間物業(yè)的可持續(xù)管理。

在杭州大城北示范區(qū)，地下連通技術(shù)要求不高、地塊集聚性不強(qiáng)、出讓方較為零散且居住用地占比較多的地區(qū)，相對適合采用市場化運(yùn)營模式。比如地鐵拱康路站東西兩側(cè)用地、大運(yùn)河藝術(shù)住區(qū)等，地下空間開發(fā)總體規(guī)模59.8萬m2，主要開發(fā)功能為地下交通，占比約79%。政府或運(yùn)河集團(tuán)的重點(diǎn)工作在于加強(qiáng)這些地段地下空間的建設(shè)管理，積極推進(jìn)民間資本參與城市地下空間開發(fā)建設(shè)。在周邊地塊規(guī)劃前置條件中，明確其與周邊地下空間相連、地面出入口相鄰權(quán)，明確地下空間通風(fēng)設(shè)備外機(jī)設(shè)置要求。政府通過建設(shè)周邊多種單項(xiàng)公益性設(shè)施（地下車庫、地下道路、綜合管溝、地下變配電站等）推進(jìn)保障區(qū)域地下空間的完整開發(fā)和有序運(yùn)營。

大城北地下空間運(yùn)營模式方案，具體內(nèi)容見圖3。

圖3 大城北地下空間運(yùn)營模式方案

（2）運(yùn)營主體

依據(jù)《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)”的原則，地下空間建（構(gòu)）筑物和設(shè)施的所有權(quán)人為地下空間的使用和維護(hù)管理責(zé)任人[5]。人防工程、地下市政設(shè)施由政府相關(guān)部門管理；地鐵由杭州地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)運(yùn)營；地下商業(yè)街和地下廣場由運(yùn)河集團(tuán)或開發(fā)商運(yùn)營；地下室、地下停車場由建筑物所有者運(yùn)營管理。地下空間連通通道涉及兩個(gè)以上建設(shè)單位的，在土地出讓合同、土地劃撥決定書或者相關(guān)建設(shè)單位的協(xié)議中明確連通通道的使用方式和維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任（見表1）。

表1 杭州大城北示范區(qū)地下空間工程項(xiàng)目運(yùn)營主體一覽

4 結(jié)語

為了實(shí)現(xiàn)對地下空間的有序開發(fā)和持續(xù)利用，必須注重地下空間的開發(fā)和運(yùn)營管理環(huán)節(jié)。通過借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的城市地下空間開發(fā)建設(shè)模式，根據(jù)大城北示范區(qū)地下空間項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)，建議在政府調(diào)控下遵循“分合有度、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)對等、高效有序”的原則，根據(jù)實(shí)際開發(fā)情況靈活運(yùn)用市場化運(yùn)營模式、委托運(yùn)營模式、自持運(yùn)營模式。大城北示范區(qū)地下空間由運(yùn)河集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)和規(guī)劃方案，分區(qū)域、分功能、分模式進(jìn)行管理，在不同的功能區(qū)域內(nèi)引進(jìn)適宜的行業(yè)、經(jīng)營者和主力租戶，并由運(yùn)河集團(tuán)統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行各建筑物的使用規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)建筑物使用標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)地下空間項(xiàng)目的整體日常經(jīng)營、管理和維護(hù)工作。但管理需求個(gè)性化的區(qū)域和內(nèi)容分別由各業(yè)主自行委托運(yùn)營管理，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體管理運(yùn)營的高效和高品質(zhì)訴求。