王 玥

（河南開放大學 河南干部網(wǎng)絡學院，河南 鄭州 450008）

教育政策的執(zhí)行情況不僅關系到國家政策文件的實施程度，也在一定程度上既檢驗著教育政策的科學性與可行性，也是對教育政策文本的現(xiàn)實反饋。地方教育行政部門在教育政策執(zhí)行中，不僅要考慮深入領會中央及上層教育主管部門政策文件的精神，更需要考慮的因素就是地方教育行政部門在本地區(qū)域內，政策實施環(huán)境中政策執(zhí)行力的差別。本研究將視角鎖定于政策傳達“最后一公里”的市縣級教育行政部門，主動尋求市縣級教育行政部門在政策執(zhí)行過程中的本真狀態(tài)，為地方層次的教育政策執(zhí)行提供新的分析視角。

一、研究思路以及框架設計

基于河南省28個市縣在具體執(zhí)行中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0的“場景”中審視市縣教育行政部門及人員在理解、傳達、執(zhí)行政策中具體行為與實踐效果，深入考察具體的政策內容是如何轉變?yōu)榫唧w的政策執(zhí)行實踐的。［1]筆者擬以河南省為例，描述和分析各市縣級教育行政部門在教育信息化政策執(zhí)行中的“展開”過程，對市縣政策執(zhí)行中存在的執(zhí)行問題進行詳盡論述與剖析，以地方政策執(zhí)行者為突破口，集中闡釋不同市、縣級教育行政部門在教育政策執(zhí)行中的共識度、契合度、可操作性以及執(zhí)行的速度、高度、創(chuàng)新度六個維度的達成情況，實際勾勒出地方傳達者執(zhí)行及教育政策的基本狀態(tài)、現(xiàn)實困境及其治理對策。

二、河南省28市縣中小學教師信息技術應用能力提升工程教育政策的實際考察

（一）能力提升工程教育政策執(zhí)行的背景及意義

2019年教育部出臺了《關于實施全國中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0的意見》（教師〔2019〕1號文件）［2]，河南省教育廳頒布了《關于印發(fā)河南省中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0實施方案的通知》（教師〔2019〕869號文件）［3]。為進一步明確和掌握我省各地中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0（以下簡稱提升工程2.0）的工作規(guī)劃、思路，河南省中小學教師信息技術應用能力提升工程執(zhí)行辦公室發(fā)布了《關于報送河南省中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0規(guī)劃方案的通知》，要求18個省轄市和10個省直管縣報送提升工程2.0的市縣規(guī)劃書，報送培訓團隊建設、教師培訓開展、經(jīng)費安排、校本應用考核等工作，豐富工作實施路徑，制定工作時間表、路線圖，形成規(guī)劃方案。

同時，為了解各地提升工程2.0的推進情況，以及各地在工程推進過程中積累的經(jīng)驗、存在的問題和困惑，為后續(xù)工作開展提供依據(jù)，河南省中小學教師信息技術應用能力提升工程執(zhí)行辦公室于2020年11月面向各市縣級教育行政機構開展了調查。調查涉及工程試點工作的開展情況、市縣級實施文件及附屬文件的制定與頒發(fā)情況，以及全域推進工作情況，重點調查了河南省各市縣的特色做法和存在的困難問題以及需要省級層面給予的支持。

（二）市縣教育行政部門執(zhí)行能力提升工程教育政策的執(zhí)行力維度分析

1.政策文件的重視程度高，但政策執(zhí)行的共識度存在偏差

河南省教育廳將提升工程2.0實施方案的教育政策下發(fā)到市縣級教育行政部門時，首先對市縣級教育行政部門的一個拷問就是是否準備好了執(zhí)行能力提升工程2.0一系列教育政策。這即是說要使市縣級教育行政部門達成對教育政策的共識，取決于市縣級教育行政部門及其教師教育培訓人員對能力提升工程2.0等教育政策本身的共識度，而不僅僅是重視程度。［4]

從28市縣規(guī)劃書呈現(xiàn)的領導小組人員構成來看，他們全部將教育行政部門的主管領導和教師培訓業(yè)務主要負責人作為領導小組成員。然而中小學教師的信息技術應用能力培訓不僅僅是以上主要業(yè)務部門完全能夠協(xié)調統(tǒng)籌的事情，教師培訓勢必涉及經(jīng)費支持、職稱晉升、人員流動等多個方面，如果市縣級財政、人事等部門不曾參與能力提升工程2.0的市縣統(tǒng)籌工作，那么基于培訓的經(jīng)費撥付、學時認定考核與職稱評定轉化等相關保障、激勵政策在執(zhí)行和推進過程中的困難將不可預料且不能得到及時解決。同時，市縣培訓指導團隊結構不盡合理，省級教育政策文件要求培訓指導團隊為高校專家、專職培訓者、教研員、電教技術員、一線信息技術應用能力突出的學科骨干教師及校長；而在市縣團隊以信息技術（計算機）教師為主，一線教師中學科、學段分布不夠合理，高校專家、專職培訓者、教研員、校長基本缺失。如此同時，市縣教育行政部門對政策的認同度較低，導致培訓團隊專家的專業(yè)背景趨同，大量計算機等技術學科背景專家參與培訓在一定程度上可能導致能力提升工程2.0政策執(zhí)行的偏差。

2.文件本位思想禁錮，政策執(zhí)行與本地情況的契合度偏低

市縣級教育行政部門及其工作人員對能力提升工程2.0教育政策的理解度高低體現(xiàn)在執(zhí)行教育政策前對相關政策理解、解讀是否正確與契合，它可以說是教育政策不失真、不走樣的前提和條件。［4]首先，市縣級教育行政部門需要“吃透”能力提升工程2.0教育政策制定的精神，領悟好解決中小學教師信息技術應用能力問題的緊迫性和制定能力提升工程2.0政策的必要性。對于能力提升工程2.0教育政策執(zhí)行而言，由于河南省內各市縣區(qū)的具體發(fā)展情況不同，市縣級教育行政部門需要制定出適合本地域特點的能力提升工程2.0教育政策實施細則，這不僅關系到市縣級教育行政部門能否制定出符合政策原有精神，同時又需要符合本地實情的教育政策實施方案。因此，各市縣教育行政部門要以轄區(qū)教育行政部門、學校、教師為調研對象，以區(qū)域（學校）信息化發(fā)展規(guī)劃、學校信息化教學環(huán)境、培訓團隊指導能力、教師信息教學能力等現(xiàn)狀及存在問題為調研內容，最終梳理出問題清單，提出解決思路。然而在各市縣實際執(zhí)行的過程，出現(xiàn)了調研對象覆蓋不全，調研內容泛化，解決思路針對性不強等問題。

3.政策執(zhí)行的堅決度，一定程度上體現(xiàn)了政策執(zhí)行的可操作性

市縣級教育行政部門在能力提升工程2.0教育政策的執(zhí)行堅決度，指的是市縣級教育行政部門在執(zhí)行教育政策過程中所運用的均衡措施、績效評估等方法、手段的有效程度，以及以五年為周期的能力提升工程2.0結束后帶來的社會效益。

能力提升工程2.0教育政策當中涉及有關績效評估的內容，這主要是針對市縣級教育行政部門執(zhí)行教育過程中所采取的措施，所運用的政策激勵工具、政策保障體系等是否有效的考評。同時，部分市縣績效考核也未能清晰圍繞能力提升工程“三提升一全面”的總體目標，制定本區(qū)域能力提升實施工程的目標。比如：培訓多少人的市級、縣級、校級培訓指導團隊；打造幾個示范區(qū)，打造多少示范校；提升校長信息化領導力，提升教師的信息化教學能力，物化多少優(yōu)秀研修成果，生成多少優(yōu)秀成長案例；強弱學校“結對幫扶”目標等。市縣級教育行政部門雖然按照規(guī)劃書要求的預設目標，但是在考評其執(zhí)行政策所運用措施時，往往帶有一些強制性、政治性色彩，這些都不是較強政策執(zhí)行力的體現(xiàn)。［5]

4.各政策執(zhí)行主體的因素，制約了教育政策的執(zhí)行速度

市縣級教育行政部門教育政策的執(zhí)行速度，指的是縣級政府在執(zhí)行教育政策時所表現(xiàn)出來的輕重緩急程度，以及完成任務的時效度，也可稱之為執(zhí)行時效度。能力提升工程2.0作為教育政策其時效性雖然不可與社會治安、疫情防控、公共衛(wèi)生等公共政策相比，但也具有較強的時效性。例如，新冠肺炎暴發(fā)后，及時發(fā)布的延期開學、停課不停學等教育政策其時效性就是要地方各級教育行政部門及時執(zhí)行，如果市縣級教育行政部門錯失政策執(zhí)行的最佳時機，不僅造成政策資源的浪費，也會造成政策執(zhí)行效率矛盾的激化，導致后果不堪設想。能力提升工程2.0一系列政策在各地推進的情況，也直接反映了這一教育政策的執(zhí)行速度。

從推進情況的百分比來看，在2019年年底國家級和省級能力提升工程2.0相關的教育政策頒布之后的一年內，河南省28地市僅有不到50%的地市頒布了區(qū)域的能力提升工程2.0的實施文件，這也是所有政策執(zhí)行中完成百分比最高的工作，而更為具體、詳細的學分認定方法、校本應用考核方案完成度更低，至于需要整合區(qū)域內財政等部門的培訓招標工作僅有4地市完成。具體如圖1所示。

圖1 各市縣教育行政部門能力提升工程推進情況統(tǒng)計

5.政策執(zhí)行客體的環(huán)境，影響教育政策的執(zhí)行高度

市縣級教育行政部門教育政策的執(zhí)行高度指的是一種比較之后的結果，執(zhí)行標準與政策文本界定的水平相比而產(chǎn)生的。高標準實行就是市縣級教育行政部門以高于原定教育政策標準的要求來執(zhí)行教育政策；低標準執(zhí)行就是市縣級教育行政部門按照低于原定教育政策標準的要求來執(zhí)行教育政策。［5]

各市縣級教育行政部門對工程推進中存在的困難進行了調查，從調查的情況來看，50%以上的市縣認為校本應用考核平臺的建設、教師信息化教學能力測評的實施、校本應用考核方案的制定與實施、培訓課程資源的建設與質量監(jiān)控、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展、引領未來教育方面在推進過程中存在困難，因此相關工作無法推進，導致相關工作并未按照預期理想標準執(zhí)行。就客觀因素而言，中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0相關教育政策執(zhí)行環(huán)境復雜，與之配套的政策資源部分還在研制與修改完善階段，即使已經(jīng)出臺的政策也在部分地區(qū)推廣，同時部分市縣級教育行政部門自身政策執(zhí)行能力不足，難以按照原有政策標準和要求來執(zhí)行教育政策，但是又迫于上級教育行政部門的壓力，以及下級政策出臺的實踐需求，又必須要執(zhí)行政策，出于無奈情況之下，只好降低標準執(zhí)行教育政策內容，選擇性執(zhí)行自身可以實現(xiàn)的政策內容。

6.各地市不斷探索政策執(zhí)行模式，提高教育政策執(zhí)行創(chuàng)新度

如何在省級統(tǒng)籌的教育政策前提下，因地制宜做好本地規(guī)劃，一直是市縣級教育行政部門面臨的重要問題。部分市縣通過政策執(zhí)行的模式探索，提高了教育政策執(zhí)行的創(chuàng)新度。例如，商丘探索開展“訂單式培訓”的模式。商丘根據(jù)學校制定的培訓方案，匯總、統(tǒng)計一線老師在信息技術方面需要提升的能力點，將能力點轉化為培訓的“菜單”，由培訓團隊或外聘專家有針對性地進行“訂單式培訓”。周口市打造縣級示范校。扶溝縣結合學校實際進行信息化2.0培訓，扶溝縣實驗小學進行小規(guī)模、短時間、定專題式的精準互動培訓，都深受教師喜愛，整校推進扎實有效。

三、地方政府貫徹執(zhí)行國家教育政策制度的困局

（一）從政策文本到政策執(zhí)行，忽視了執(zhí)行主體的認知偏差

通過市縣規(guī)劃書的反饋及問卷調查的情況分析來看，部分市縣級教育行政部門及工作人員對能力提升工程2.0的政策文本認識不夠深入，教育行政部門對教育政策的理解與吸收，是政策更精準執(zhí)行的重要前提。無論是國家層面還是省級區(qū)域層面相關教育信息化政策的解讀，市縣級教育行政部門作為政策執(zhí)行主體不能只是停留在表面文字的理解，需要更強的認知領悟。即它要求教育政策執(zhí)行人員對教育政策的精神實質有深入的剖析，涉及教育政策的指導思想、行動準則、目標規(guī)劃等方面要有清晰的認識，能夠正確把握教育政策的內涵與外延，這就要求教育政策執(zhí)行人員要有較強的領悟能力，能準確抓入教育政策的根本，繼而使教育政策執(zhí)行沿著正確的方向邁進。［6]然而，無論是政策的文本解讀還是培訓式的政策宣講，都無法立即、全面、徹底地使市縣級政策執(zhí)行主體消除認知偏差，因此這也是市縣級教育行政部門執(zhí)行、落實國家、省級教育政策的一大難點。

（二）形而上的象征性執(zhí)行，極大削弱了政策執(zhí)行的實效性

能力提升工程2.0教育政策在落實到市縣級教育行政部門具體實施之前，要求其具體可操作的績效考核指標，然而市縣級教育行政部門在規(guī)劃階段就沒有制定可依據(jù)的具體標準和措施，部分市縣級教育行政部門在執(zhí)行過程中僅僅根據(jù)國家大政方針或政策框架進行，而沒有與本地區(qū)具體情況以及各個學校的發(fā)展狀況切實地結合起來制定細化的、可操作的標準，造成市縣級教育行政部門走形式、隨大流、形而上地象征性執(zhí)行有關的信息化教育政策。這不僅無益于本區(qū)域的中小學教師信息技術應用能力培訓的整體推進工作，也給上級管理部門推進全域性整體工作造成較大負面影響。

（三）政策執(zhí)行的行政命令形式，弱化了政策執(zhí)行的融會貫通

市縣級教育行政部門在執(zhí)行能力提升工程2.0相關教育政策時，由于行政體制影響，市縣級教育行政部門更多執(zhí)行的是一種行政命令，使得教育政策執(zhí)行的機械性。也就是說，在中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0推進執(zhí)行的過程中，部分市縣級教育行政部門作為教育政策執(zhí)行主體由于多種原因在制定本區(qū)域內的實施文件等相關政策時，過度參考、照搬國家級或省級相關教育政策內容和標準，不顧轄區(qū)教育行政部門、學校和教師的實際需求，未結合地區(qū)發(fā)展提出具體的工作措施，不考慮將區(qū)域內信息化發(fā)展規(guī)劃、學校信息化教學環(huán)境、培訓團隊指導能力、教師信息教學能力等現(xiàn)狀問題列為調研內容，沒有積極發(fā)揮自己的主觀能動性，一味遵循所謂的政策文本，而喪失了應有的靈活性與針對性，不能很好地與本市縣的發(fā)展實際有機結合。

（四）政策執(zhí)行成效的單向評價，隱蔽了政策執(zhí)行的實踐反饋

市縣級教育行政部門作為基層教育政策的執(zhí)行者，擔負著將政策文本轉變?yōu)檎邔嵤┑闹匾姑?，正是國家教育政策推進過程中的“最后一公里”。長此以往，市縣級教育行政部門被動地執(zhí)行著上級分派下來的任務，在給定范圍內以盡可能圓滿的方式完成相關工作，以期在全局評價工作中得到較為優(yōu)秀的成績。然而，市縣級教育行政部門作為直接接觸教育政策執(zhí)行的效果反饋的一線觀察者，應將教育政策執(zhí)行的效果、問題、阻力一并反饋給政策的制定者。同時，政策在制定過程中不可能預知并囊括所有情況，也不可能避免所有阻力與困難，因此執(zhí)行過程中的協(xié)調完善也沒有及時向上級單位反饋，這在很大程度上影響了政策執(zhí)行的整體效度。

（五）脫離教育政策執(zhí)行生態(tài)，割裂了政策執(zhí)行的協(xié)同鏈條

中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0看似僅僅是教師教育的相關政策，但執(zhí)行過程中涉及學校教師管理、財政經(jīng)費支持、人事制度等多方協(xié)同，因此市縣教育行政部門在執(zhí)行教育政策需考慮組織協(xié)同的問題，即教育政策執(zhí)行主體所形成的組織架構，包括人員配置、權限的設定等，能夠推動教育政策目標順利實現(xiàn)的重要支柱，同時還需考慮不同教育政策執(zhí)行主體之間的協(xié)同情況與教育政策主體與目標群體的協(xié)同。前者包括了教育政策執(zhí)行主體的向心力，包括了政策執(zhí)行需要的信息資源在執(zhí)行系統(tǒng)內傳遞的及時準確性，不同溝通層次的有效性。在信息傳遞的過程中，應該盡量減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)，保障信息傳遞的暢通無阻，提高信息傳遞的效率，改善信息傳遞的渠道，信息傳遞的過程也是溝通過程，溝通的有效進一步促進協(xié)同，進而形成向上的合力。［6]

（六）拘泥教育政策框架體系，限制了政策執(zhí)行的特色創(chuàng)新

以河南省各市縣推動中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0的政策執(zhí)行情況來看，大多數(shù)地市根據(jù)市縣規(guī)劃的內容，進行相關政策的推進，在調研中也發(fā)現(xiàn)在問到是否開展其他推進活動中，并沒有什么特別突出的特色，以至于在評選典型工作案例和特色創(chuàng)新案例中沒有過多突出表現(xiàn)。因此，在政策制定的過程中，為使執(zhí)行者了解預期目標，政策制定者會提供相應標準、考核方案等內容作為工作依據(jù)。而這樣一來，雖然降低了地方政策執(zhí)行的時間成本，但也易于使教育政策執(zhí)行陷于標準框架的泥淖，使政策執(zhí)行的固定化、模式化，缺乏因時、因地、因事、因人的針對性處理。

四、地方政府貫徹執(zhí)行國家教育政策制度的治理措施

（一）政策制定考慮執(zhí)行過程協(xié)同問題，提高政策執(zhí)行的共識度

雖然文件提及的完成相應培訓學時、提交高質量的信息化教學資源等情況可以在職稱評定、評優(yōu)評先等方面獲得相應優(yōu)勢，然而，實際操作過程中市縣級教育行政部門在執(zhí)行過程中難以同其他部門協(xié)同，使得文件條文僅僅是“紙上談兵”。因此，可在省級政策規(guī)劃時，邀請地方基層教育行政部門人員參與論證，將基層教育行政部門執(zhí)行過程中需要多部門協(xié)調的問題，在省級層面予以解決。

同時，各市縣級教育行政部門在制定本區(qū)域內的教育信息化發(fā)展規(guī)劃時，邀請了部分高校教育信息化專家及中小學不同學科教師共同參與本地區(qū)培訓方案的研制工作，針對本地區(qū)的教育信息化理論研究（區(qū)域性教育信息化的資源共建共享機制、財政政策、教師專業(yè)發(fā)展、評價模型等）能夠為區(qū)域性教育信息化的制定提供借鑒。

（二）協(xié)同高校智庫、教學研究等團隊，提高政策執(zhí)行的科學性

目前，基于本地區(qū)大量教育信息化的調研結果（教師信息技術能力的問卷調查、教師繼續(xù)教育情況的分析、基于“國培計劃”能力提升工程調查與訪談等）能夠反映教師信息技術應用能力水平及教學需求等，一定程度上體現(xiàn)了教育信息化發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)實需要的資料，專家、教師并沒有在實質發(fā)揮專業(yè)指導作用，僅僅作為門面裝點出現(xiàn)在區(qū)域的規(guī)劃書上。

市縣級教育行政部門作為基層教育政策的執(zhí)行者，將上級政策轉化為可落地執(zhí)行的方案時應結合區(qū)域內各所屬學校的信息化發(fā)展規(guī)劃、學校信息化教學環(huán)境、培訓團隊指導能力、教師信息教學能力等現(xiàn)狀及存在的問題，根據(jù)國家級、省級相關文件精神，科學制定政策實施時間表、路線圖，以保證中小學教師信息技術應用能力提升工程的順利進行。以中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0為抓手的教育信息化政策的推進需要全面把握國家教育信息化發(fā)展的趨勢，同時市縣級教育行政部門也需要理解學校管理者、參訓教師等社會利益相關者的管理、教學與培訓需求，同時充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺教師研修的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢與主動解決以往教師培訓的現(xiàn)實需要，使各方優(yōu)勢得到充分發(fā)揮即市縣級教育行政管理部門發(fā)揮組織管理優(yōu)勢、教育信息化專家發(fā)揮學術研究優(yōu)勢、中小學教師發(fā)揮學科教學優(yōu)勢等，保證多方政策執(zhí)行主體和受益主體進行充分有效地交流，以此保證以中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0為代表的教育信息化發(fā)展規(guī)劃的質量。［7]

（三）改變政策傳播方式擴大受眾范圍，提高政策執(zhí)行的接受度

我國國家級、省級中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0相關政策文件的制定工作多由教育部、教育廳等教育行政管理部門組織教育信息化專家、學科專家、學者和相關人員來研討、編制，然后通過政策文本形式頒布，再通過行政力量自上而下地推行。以河南省為例，在國家頒布實施意見后，教育廳出臺省內實施方案，同時以此為綱領要求省內18個省轄市、10個省直管縣在規(guī)定時間內報送市縣區(qū)域的規(guī)劃書，這種方式雖然使得市縣級教育行政部門能夠較為快速響應上級教育政策并及時轉化為可落地執(zhí)行的方案，但也制約了市縣級教育行政部門在制定本區(qū)域內規(guī)劃過程的開放程度，影響多種設計理念、多元主體建言的相互交流，以及區(qū)域規(guī)劃在不同群體中的可讀性和認可度。

從表述方式來看，國家級、省級中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0相關政策文件規(guī)劃多采用文本語言的形式，習慣采用特定的政策性、綱領性和學術性語句（如“三個課堂”“專遞課堂”等）。因此，我國國家級、省級中小學教師信息技術應用能力提升工程2.0相關政策文件對受眾的理論知識和學科背景有一定要求，主要預設為市縣級教育行政部門工作政府人員、教育信息化政策研究者、一線教育者和學校管理者為受眾，受眾面相對較窄。此種情況導致中小學教師信息技術應用能力提升以及教育信息化發(fā)展難以充分發(fā)揮社會資源作用，難以讓教育信息化充分從社會領域獲得所需的理解、幫助與支持。這不僅需要政策文件的頒布與相應的政策解讀、說明培訓加以配套，更需要改變過窄的政策受眾范圍以及相應的政策推廣方式。