伍博超

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

中國的燃煤電站是世界碳排放的主要來源之一。據(jù)統(tǒng)計，中國超過40%的二氧化碳(CO2)排放來自煤電，同時中國煤電的CO2排放量達全球煤電CO2排放量的近50%，因此，推動電力行業(yè)脫煤發(fā)展對于我國實現(xiàn)2030年碳達峰、2060年碳中和目標(biāo)意義重大。

中國的煤電總體呈現(xiàn)“存量大、機組新、效率高”的特征。2020年，中國現(xiàn)役燃煤發(fā)電機組裝機容量為1043GW，占全球煤電產(chǎn)能的50.6%(Global Energy Monitor等，2021)[1]。大部分燃煤機組的投產(chǎn)時間為2005—2015年(科學(xué)技術(shù)部社會發(fā)展科技司和中國21世紀(jì)議程管理中心，2019)[2]，平均服役年限僅有12年，僅為全球煤電機組平均運行年限的一半。同時，百萬千瓦級燃煤電站裝機容量占全國總裝機容量的44.7%，6000千瓦及以上煤電機組平均供電煤耗為306.4克/千瓦時(中國電力企業(yè)聯(lián)合會，2020)[3]，煤電效率保持世界先進。

在碳達峰、碳中和目標(biāo)約束下，中國大規(guī)模且年輕的煤電機群帶來巨大的碳排放壓力，同時也帶來鎖定碳排放路徑的風(fēng)險。但現(xiàn)實情況決定了煤電不可能短時期內(nèi)離場，必須通過大力發(fā)展減排和碳中和的相關(guān)技術(shù)及產(chǎn)業(yè)，以逐步讓位于新能源電力。碳捕集、利用和封存(CCUS)被公認(rèn)為推進碳中和的關(guān)鍵技術(shù)，將煤電與CCUS技術(shù)結(jié)合(“煤電+CCUS”)能夠?qū)崿F(xiàn)深度電力脫碳。目前該項技術(shù)尚處于初級階段，技術(shù)運用成本仍然很高，必須把握時間窗口，盡快實現(xiàn)技術(shù)突破，完成CCUS技術(shù)對現(xiàn)役燃煤電站改造及后續(xù)集成建造，資金供需矛盾十分突出。從各國經(jīng)驗來看，政策性金融是一種被廣泛運用于支持一國實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府信用，其依托銀行的杠桿化運作，將有限的政府資金予以放大，投向政府需要支持的特定領(lǐng)域，以解決政府投資總量不足、時間錯配等問題(解學(xué)智，2015)[4]。因此，科學(xué)運用政策性金融是加速構(gòu)建電力碳中和相關(guān)產(chǎn)業(yè)和實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)的重要資金保證。

二、“煤電+CCUS”的產(chǎn)業(yè)信號

(一)電力能源轉(zhuǎn)型面臨的主要矛盾

我國電力能源尚處于向新能源轉(zhuǎn)型的初級階段，短時間內(nèi)無法壓縮現(xiàn)有煤電產(chǎn)業(yè)規(guī)模，并且仍需要依靠一定的煤電新增建設(shè)進行過渡。因此，必須加快發(fā)展煤電碳中和產(chǎn)業(yè)，使煤電逐步、平穩(wěn)讓位于新能源電力。這主要是因為在電力能源轉(zhuǎn)型過程中存在三大矛盾。

(1)低碳轉(zhuǎn)型與煤電依賴之間的矛盾。煤電是我國的主力電源，根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)，我國煤電約占總發(fā)電量的62.2%，現(xiàn)役煤電發(fā)電裝機容量占全國總裝機容量的51.8%，同時根據(jù)Global Energy Monitor等(2021)[1]數(shù)據(jù)，我國還有158.7GW的預(yù)備開工和88.1GW的在建燃煤電站。由于我國煤電機組服役年限尚短，而全球煤電機組的平均壽命在40年左右，如果繼續(xù)新建煤電則很有可能強化甚至鎖定對煤電的路徑依賴，且煤電裝機規(guī)模越大，退出難度越大。新建煤電與煤電脫碳發(fā)展邏輯顯然是相悖的，但能源轉(zhuǎn)型路徑不能脫離國家自然稟賦和發(fā)展階段，我國“富煤、貧油、少氣”的能源稟賦決定了煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位，同時為維持經(jīng)濟中高速增長，預(yù)計煤電還將繼續(xù)發(fā)揮主力電源和靈活調(diào)峰的作用。歐美等主要發(fā)達國家已接近能源消費峰值，同時電力消費也進入低增速、低增量波動階段，其能源轉(zhuǎn)型可通過增加效率更高、更為清潔的氣電規(guī)模，從而實現(xiàn)在煤電有序退出的情形下支撐可再生能源的規(guī)模化發(fā)展和對化石能源的替代。

(2)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源供給保障之間的矛盾。我國目前已建立了較為完備、具有自主知識產(chǎn)權(quán)的可再生能源產(chǎn)業(yè)體系，風(fēng)電、光伏等連續(xù)多年新增發(fā)電裝機容量占比超過一半，已成為新增發(fā)電裝機主力。受近年來經(jīng)濟下行影響，全國主要電網(wǎng)最高用電負荷年均增長率由“十一五”期間的12%下降至“十二五”期間的5.7%和“十三五”期間的5.8%。但隨著新能源發(fā)電規(guī)模和占比持續(xù)擴大，預(yù)計電力供應(yīng)的波動性更為顯著。從需求側(cè)看，如按“十四五”期間全國新增5億～6億千瓦的新能源發(fā)電裝機，風(fēng)電、光電占比上漲超過10個百分點計算，屆時需要相應(yīng)新增上億千瓦級的備用能源。供需兩側(cè)波動性的疊加，使得未來電力系統(tǒng)對于儲能和調(diào)峰的要求越來越高。就目前而言，我國儲能和調(diào)峰基本依賴于煤電及抽水蓄能、水電等傳統(tǒng)方式。氣電和其他新型靈活性調(diào)節(jié)手段還存在技術(shù)、經(jīng)濟等多重障礙，調(diào)節(jié)能力不能滿足實際需求。

(3)煤電產(chǎn)能過剩與最高用電負荷電力不足之間的矛盾。過去十年，我國煤電裝機規(guī)模持續(xù)擴大，但煤電利用小時數(shù)卻整體下降近700小時至2020年的4300小時左右，遠低于5000小時的行業(yè)經(jīng)濟合理利用水平，導(dǎo)致煤電企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。同時，在煤電角色定位由基荷為主變?yōu)榛膳c調(diào)峰并重的背景下，由于用電高峰負荷持續(xù)增長、峰谷差不斷拉大，我國部分地區(qū)還存在“全年富電量、短時缺電力”的供需矛盾，煤電利用小時數(shù)偏低與最高用電負荷電力不足現(xiàn)象并存。例如2020年冬天，湖南、江西等地區(qū)在極寒天氣下出現(xiàn)近400萬千瓦的電力缺口。因此僅僅依靠提高現(xiàn)有煤電機組的利用小時數(shù)無法解決區(qū)域性、時段性的電力短缺問題，還需適當(dāng)補充建設(shè)中小型燃煤電站，發(fā)揮其靈活調(diào)峰優(yōu)勢。

(二)“煤電+CCUS”的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成

“煤電+CCUS”是指將燃煤電站排放的CO2分離后直接加以利用或封存，從而實現(xiàn)CO2減排的過程，包括捕集、輸送、利用及封存多個環(huán)節(jié)。捕集是指將電力等行業(yè)在化石能源利用過程中產(chǎn)生的CO2進行分離和收集的過程，主要捕集方式有燃燒前捕集、燃燒后捕集和富氧燃燒。捕集是CCUS技術(shù)的最前端，也是CCUS系統(tǒng)耗能和成本產(chǎn)生的主要環(huán)節(jié)。輸送是指將捕集的CO2運送到利用或封存地的過程。利用是指通過工程技術(shù)手段將捕集的CO2輸送至下游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)資源的工業(yè)化利用，以此抵消部分捕集成本的過程，包括化學(xué)和生物利用技術(shù)、地質(zhì)利用技術(shù)與封存技術(shù)。目前主要的經(jīng)濟性來自地質(zhì)利用中的CO2強化采油(“CO2—EOR”)，即將CO2注入油藏，補充油藏能量，同時利用CO2與原油的相互作用實現(xiàn)作業(yè)油井原油采收率提高并封存CO2的工業(yè)工程。其他的利用手段還包括用于提高煤層氣采收率的CO2驅(qū)煤層氣技術(shù)(“CO2—ECBM”)以及提高天然氣采收率的CO2驅(qū)天然氣技術(shù)(“CO2—EGR”)，等等。封存是指通過工程技術(shù)手段將捕集的CO2儲存于地質(zhì)構(gòu)造中，實現(xiàn)其與大氣長期隔絕的過程。據(jù)國際能源署(IEA)估計，如切實履行《巴黎協(xié)定》的相關(guān)減排要求，2060年全世界電力部門通過CCUS實現(xiàn)的CO2累計減排量可達560億噸(IEA，2019)[5]。另據(jù)全球燃煤電站追蹤系統(tǒng)(Global Coal Plant Tracker，GCPT)的估計，中國現(xiàn)役燃煤電站剩余預(yù)期壽命期內(nèi)的總CO2排放預(yù)計為1334.73億噸(GCPT，2020)[6]，而我國CO2封存潛力約為2.4萬億噸(GCCSI，2018)[7]，足以滿足我國電力部門碳封存需求，這為CCUS技術(shù)和產(chǎn)業(yè)在我國廣泛推廣提供了前提和基礎(chǔ)。

“煤電+CCUS”的技術(shù)運用主要包括對現(xiàn)役燃煤電站的改造升級和新建燃煤電站的集成建造。IEA(2017)[8]指出，在能源行業(yè)到2060年達到碳中和及到2100年的溫度上升限制在1.75℃(Beyond 2 ℃ Scenario, B2DS)的背景下，中國需在2045年前全部關(guān)閉未升級的燃煤電站(如未進行CCUS改造)。從現(xiàn)實需求來看，為實現(xiàn)溫控2 ℃目標(biāo)，中國至少需要對164個燃煤電站進行CCUS改造，這些電站分布在長三角、環(huán)渤海、東北地區(qū)以及新、晉、陜、蒙等省份，總裝機容量為175GW。預(yù)計在這些現(xiàn)役燃煤電站的剩余壽命期內(nèi)可通過CCUS技術(shù)累積減排174.2億噸CO2(Wang等，2020)[9]。在“煤電+CCUS”涉及的產(chǎn)業(yè)鏈中， “CO2—EOR”是“煤電+ CCUS”產(chǎn)業(yè)最大的經(jīng)濟性來源，據(jù)估計，“CO2—EOR”累計注入量超過150萬噸，累計原油產(chǎn)量超過50萬噸，總產(chǎn)值可達12.5億元(GCCSI，2019)[10]。

由于技術(shù)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建造成本高昂，預(yù)計在燃煤電站中引入碳捕集與封存技術(shù)，將使電站的基本建設(shè)成本增加25%～90%、運營支出增加5%～12%。整合煤電和CCUS產(chǎn)業(yè)內(nèi)各行業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群需要較為龐大的資金支持，一般來說，單個項目的建設(shè)成本在5億美元至10億美元之間，具體的數(shù)值隨著電站規(guī)模的不同而有所差異(亞洲開發(fā)銀行，2015)[11]。長期以來，受制于外部性明顯、經(jīng)濟回報過低的產(chǎn)業(yè)特征，且全球政府對于改善全球氣候惡化缺乏堅定的統(tǒng)一行動，因而始終缺乏對CCUS產(chǎn)業(yè)投資的激勵。由于缺乏經(jīng)濟性，國內(nèi)大多數(shù)CCUS項目的前期投資都是通過企業(yè)自有資金以及高比例的補貼資金實現(xiàn)，幾乎沒有債務(wù)融資(蔡博峰等，2019)[12]。

“煤電+CCUS”商業(yè)化后可分為主產(chǎn)業(yè)和次產(chǎn)業(yè)兩部分。主產(chǎn)業(yè)主要涉及項目業(yè)主方，除作為燃煤電站業(yè)主的電力公司外，還有CO2利用端的煤炭公司、石油/天然氣公司等。次產(chǎn)業(yè)是主產(chǎn)業(yè)順利運行的保障，參與者包括技術(shù)、設(shè)備和服務(wù)供應(yīng)商，以及資金支持方。從世界范圍來看，目前已成型的“煤電+CCUS”商業(yè)模式大致有2種，一種是電力企業(yè)垂直一體化經(jīng)營，即由電力企業(yè)(一般是國有企業(yè))承擔(dān)CCUS相關(guān)技術(shù)研發(fā)成本。這種模式的好處在于，可以將捕集、輸送、利用或封存有機結(jié)合，風(fēng)險和利潤能夠較為靈活地在企業(yè)內(nèi)部進行分?jǐn)?，交易成本較低。但缺點在于資金投入量往往過大，且風(fēng)險集中于集團層面。另一種是中間商經(jīng)營，即由CCUS運營商參與進來，所涉及的參與方分別有電力企業(yè)、CCUS運營商和油氣、煤炭或其他CO2利用企業(yè)。改造或新建“煤電+CCUS”電站后，將排放的CO2銷售給CCUS運營商，由CCUS運營商負責(zé)捕集、處理、運輸，最終銷售給油氣企業(yè)等使用。這種模式的缺點在于推高了燃煤電站和CO2利用企業(yè)的運營和生產(chǎn)成本，同時由于產(chǎn)業(yè)鏈對集成性要求高，導(dǎo)致資金關(guān)聯(lián)度高、融資關(guān)系復(fù)雜，項目各方各個階段的互相協(xié)調(diào)也會帶來較大的投資風(fēng)險。運營商也可以僅負責(zé)CO2的運輸相關(guān)工作參與產(chǎn)業(yè)鏈(見圖1)。

圖1 “煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)體系

三、政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論分析

(一)政策性金融的理論機制

政策性金融具有國家目標(biāo)、政府信用、市場運作的基本特征(李揚，2006)[13]。從功能角度看，政策性金融是我國資源配置和金融運營體系的重要組成部分，是對財政分配和商業(yè)性金融的必要補充(賈康和孟艷，2013)[14]，其主要功能在于以經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為業(yè)務(wù)重點，促進金融資源合理高效公平配置(周小川，2017)[15]，以解決市場缺位、市場不足和市場缺陷的問題(胡曉煉，2019)[16]?？傮w來說，政策性金融可通過扶持和增信兩種機制為“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。

一是扶持機制。政策性金融具有金融最基本的資源配置職能，充當(dāng)信用中介為資金需求方實現(xiàn)資金融通。政策性信貸的扶持機制是指政策性信貸能夠為企業(yè)生產(chǎn)活動提供流動性支持，以幫助企業(yè)實現(xiàn)既定的經(jīng)營和出口目標(biāo)。在這個過程中，同時具有流動性效應(yīng)和開發(fā)效應(yīng)。具體包括：

(1)流動性效應(yīng)。政策性金融支持能夠緩解企業(yè)或項目的流動性約束。流動資金貸款和固定資產(chǎn)貸款是信貸最為常見的兩種形式。流動資金貸款是用于補充企業(yè)日常經(jīng)營過程中因購買原材料、支付勞務(wù)費用、管理費用等所發(fā)生的成本支出所需資金，屬于針對可變成本的流動性補充。固定資產(chǎn)貸款是用于支持企業(yè)購置房屋、大型設(shè)備、土地等擴大再生產(chǎn)活動所發(fā)生的投資性支出，屬于針對固定成本的流動性補充。

(2)開發(fā)效應(yīng)。政策性金融還廣泛針對企業(yè)的研究和開發(fā)活動進行的、期限周期一般較長的研發(fā)貸款，主要投向于產(chǎn)能擴建、轉(zhuǎn)型升級和生產(chǎn)研發(fā)等生產(chǎn)性投資環(huán)節(jié)，信貸資金用途上較商業(yè)性信貸具有更強的專用性。這些領(lǐng)域的投資金額更大、期限更長，天然具有較強的融資約束，政策性金融的投入能夠有效緩解企業(yè)生產(chǎn)、研發(fā)等專項性支出的資金短缺問題。由于研發(fā)創(chuàng)新活動具有內(nèi)在高風(fēng)險和收益的不確定性，銀行缺乏專業(yè)知識而無法準(zhǔn)確評估技術(shù)創(chuàng)新前景，難以避免逆向選擇及財務(wù)危機問題，因此依靠利潤補充，或是吸納股權(quán)投資等內(nèi)源融資是企業(yè)對研發(fā)活動進行融資的首選。政策性金融通過與政府共同搭建的信用體系，能夠降低逆向選擇的發(fā)生概率和影響程度。政策性金融的早期介入，對于產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展和技術(shù)進步具有開發(fā)效應(yīng)。

二是增信機制。學(xué)界普遍認(rèn)為政策性金融具有引導(dǎo)功能和擴散功能(白欽先和王偉，2013)[17]，前者是指政策性金融能夠引致其他商業(yè)性資金的同向流入(杜莉等，2013)[18]，后者是指政策性金融與商業(yè)性金融形成合力后能夠?qū)崿F(xiàn)更顯著的扶持效果。事實上，無論是引導(dǎo)功能還是擴散功能，其本質(zhì)是對企業(yè)或項目的一種增信，發(fā)揮杠桿作用擴大效果，前者強調(diào)實現(xiàn)方式，后者則是目的和結(jié)果。政策性金融的增信機制主要通過4種效應(yīng)發(fā)揮作用。具體包括：

(1)成本效應(yīng)。政策性金融在經(jīng)營運作滿足安全性、流動性和盈利性的“三性”基本要求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮國家信用優(yōu)惠、長期、大額、集中的投融資優(yōu)勢，打通融資瓶頸，降低企業(yè)投資建設(shè)的平均成本，拓寬資金預(yù)算、提升市場業(yè)績，進而實現(xiàn)外部效益內(nèi)部化。特別是在產(chǎn)業(yè)初期由于技術(shù)成本過高而無法推廣時，政策性金融的參與有助于開發(fā)、拓展和完善市場，彌補產(chǎn)業(yè)的“信用缺口”。

(2)信息效應(yīng)。政策性金融具有政府信用，其流向有助于向市場傳遞兩方面信息。一方面，政府在進行公共項目的投資上具有顯著的信息優(yōu)勢，政府的介入可以部分彌補收集市場信息產(chǎn)生的各類固定或沉淀成本，通過主動構(gòu)筑風(fēng)險分擔(dān)機制，激勵潛在投資者進行產(chǎn)業(yè)投資和商業(yè)性金融的進入。另一方面，也反映出該行業(yè)屬于政府產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，具有較好的發(fā)展前景，吸引商業(yè)性金融的后續(xù)進入。

(3)指令效應(yīng)。對企業(yè)和項目的增信還具有政府行政指令的被動發(fā)生機制。中國的商業(yè)銀行大多由國有資本控股，管理層人事也實質(zhì)上由政府任命。在國家縱向權(quán)力關(guān)系上，商業(yè)銀行在重大問題上仍接受中央和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。這種特殊關(guān)系決定了上級政府可通過行政權(quán)威指令推動特定政策的執(zhí)行，例如配合政策性銀行扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但需要指出的是，在商業(yè)銀行市場化改革以來，政府已從微觀經(jīng)營領(lǐng)域撤出干預(yù)，當(dāng)?shù)卣菩姓咧鲝埜鄠?cè)重于對協(xié)商協(xié)調(diào)過程的介入。

(4)生產(chǎn)率替代效應(yīng)。生產(chǎn)率的高低決定了企業(yè)的利潤創(chuàng)造能力，同時也是企業(yè)進行外部融資的前提條件。企業(yè)建設(shè)資金來源于企業(yè)或項目本身內(nèi)部融資和外部融資之和，較低的融資成本意味著在相同建設(shè)規(guī)模和外部融資數(shù)量的情況下，企業(yè)所需內(nèi)部融資資金數(shù)量更少。當(dāng)政策性金融參與外部融資時，對生產(chǎn)率的要求則發(fā)生下降，形成對于生產(chǎn)率的替代效應(yīng)。從另一角度來說，政策性金融容易流向生產(chǎn)率較低的部門。

(二)“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟特征及與政策性金融的耦合

煤電與CCUS的集成目前仍未釋放出商業(yè)價值，主要是因為：一是技術(shù)沒有形成顯著突破，導(dǎo)致捕集成本過高；二是產(chǎn)業(yè)集成對自然條件要求嚴(yán)格，尚未打通利用環(huán)節(jié)。對于此類“強位弱勢”產(chǎn)業(yè)，政策性金融不應(yīng)缺位。

(1)正外部性與政策性金融公共性的耦合。在能源發(fā)展的目前階段來看，煤電項目具備上馬快、見效快、技術(shù)成熟等特點，難以依靠市場力量實現(xiàn)自動出清。但“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要組成部分，具有顯著的外部效應(yīng)，需要政府的有效介入。特別是對于處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展前期的、大額投資項目，政府及政策性資金支持是項目順利啟動的決定因素。公共性是政策性金融的本質(zhì)特征，不僅在于貫徹執(zhí)行政府目標(biāo)，其在經(jīng)營活動領(lǐng)域集中于公共范疇，運作機制上也體現(xiàn)了非排他性和國家強制性的制度安排(白欽先和張坤，2015)[19]。因此政策性金融有能力在推進電力碳中和領(lǐng)域中扮演重要角色，也將是對財政資金的有力補充。

(2)高技術(shù)風(fēng)險與政策性金融長期性的耦合?！懊弘?CCUS”包括碳捕集、輸送、利用和封存四部分，主要問題在于最為關(guān)鍵的碳捕集及封存技術(shù)尚未突破，CO2輸送基礎(chǔ)設(shè)施還不健全，導(dǎo)致成本仍然高昂，同時技術(shù)呈復(fù)雜的鏈?zhǔn)綐?gòu)成，涉及多個技術(shù)環(huán)節(jié)，阻礙了其大規(guī)模推廣。公司研發(fā)活動需要大量的資金長期持續(xù)性投入，如果資金供應(yīng)不足則很有可能導(dǎo)致研發(fā)活動的中止，因此從理論上說，長期貸款對創(chuàng)新活動具有顯著的促進效應(yīng)。由于信息不對稱性，研發(fā)活動的資金主要來源于以利潤為主的內(nèi)源融資，但這往往存在較大的資金缺口。企業(yè)如果有穩(wěn)定的外部融資渠道，研發(fā)概率和研發(fā)強度均能得到顯著提高，而且全要素生產(chǎn)率增長也更快(馬光榮等，2014)[20]。正因如此，政策性金融的長期貸款和政策性投資業(yè)務(wù)能夠較好地匹配企業(yè)相關(guān)研發(fā)活動資金需求。

(3)高成本投入與政策性金融優(yōu)惠性的耦合?！懊弘?CCUS”產(chǎn)業(yè)中，捕集、輸送和封存環(huán)節(jié)都不產(chǎn)生任何經(jīng)濟利益，成本構(gòu)成主要體現(xiàn)在：一是碳捕集技術(shù)尚處于第一代技術(shù)，具有高成本投入特征；二是捕集設(shè)施的建造成本，除設(shè)施本身的建造成本外，現(xiàn)有燃煤電站的技術(shù)改造受制于電站年齡、廠址空間、裝機規(guī)模以及當(dāng)?shù)卣叩?，均大幅提高了相關(guān)成本；三是氣體壓縮成本；四是輸送與封存成本。按照GCCSI(2017)[21]的計算，在產(chǎn)出量不變的前提下，傳統(tǒng)燃煤電站進行CCUS改造前后為減少CO2所付出的成本為60～121美元/噸。前面環(huán)節(jié)成本過高也使得在利用環(huán)節(jié)的商業(yè)價值降低，同時也受制于油價波動等問題，不論化學(xué)和生物利用還是地質(zhì)利用均未形成成熟完整的產(chǎn)業(yè)，尚難以通過商業(yè)渠道為投資者帶來收益。政策性金融的優(yōu)惠性一方面體現(xiàn)在降低項目投資綜合成本，另一方面，增信機制促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較好的社會經(jīng)濟效益，同時能夠產(chǎn)生減排以外的推動力(見圖2)。

圖2 政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理論機制

(4)產(chǎn)業(yè)發(fā)展窗口與政策性金融介入時機的耦合。“煤電+CCUS”改造對于燃煤電站剩余壽命有一定要求，以保證在壽命期內(nèi)實現(xiàn)投資回收和盈利。按照Fan等(2018)[22]的估計，假定機組更新高峰集中在2035—2045年間，CCUS技術(shù)在2030—2035年實現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用，CCUS改造投資回收期為15年的情況下，屆時我國燃煤電站的改造潛力為144～431 GW；若回收期縮短至10年，改造潛力則提升至431～500 GW。2035年是捕集技術(shù)實現(xiàn)代際升級的關(guān)鍵期，關(guān)系到碳中和目標(biāo)能否順利實現(xiàn)，政策性金融必須把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展窗口期及早介入，助推產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢快速形成。

四、政策性金融發(fā)揮作用的前提和主要問題

(一)政策性金融發(fā)揮作用的前提

政策性金融要發(fā)揮好促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，一是需要為該產(chǎn)業(yè)資金需求配置相應(yīng)的資金規(guī)模；二是必須遵循市場化一般原則，注重引導(dǎo)市場而非替代市場，最大程度減小道德風(fēng)險以及對產(chǎn)業(yè)資源配置的扭曲。要達到以上兩個目的，需要滿足兩個前提。

首先，政策性金融的有效性以宏觀經(jīng)濟政策空間為前提。一是財政政策空間。政策性金融與財政政策緊密相連，國家的財政狀況不僅體現(xiàn)了國家的經(jīng)濟發(fā)展以及政府與社會的關(guān)系，也是政策性銀行的償債能力的重要來源。政策性銀行資本金的財政和其他財政背景的資金來源，以及政策性銀行債背靠的中央政府信用，是政策性信貸與財政政策的兩大契合點。政策性銀行債屬于廣義政府債務(wù)，當(dāng)政府債務(wù)率過高，政府債務(wù)風(fēng)險則上升，政策性銀行債評級相應(yīng)下降，因此導(dǎo)致籌資成本上升，政策性信貸的價格和數(shù)量均受到影響。同時，過高的債務(wù)率可能降低市場主體對于政府與政策性銀行協(xié)調(diào)配合以及向政策性銀行持續(xù)注入資本金的預(yù)期。二是貨幣政策空間，由于政策性銀行資金來源和業(yè)務(wù)形式較為單一，負債端政策性銀行債利率較存款利率高且更為剛性，利率持續(xù)下降導(dǎo)致政策性銀行利差收窄，當(dāng)利差收窄為0，甚至利率倒掛時，則限制了優(yōu)惠性手段的使用，甚至對可持續(xù)經(jīng)營造成不利影響。此外，當(dāng)市場流動性過剩時，政策性金融也將失去其政策作用。

其次，政策性金融介入的方式必須以引導(dǎo)和合作為前提。近20年興起的新治理理論在強調(diào)政府機構(gòu)運作的前提下，將政策工具置于網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟社會關(guān)系的復(fù)雜結(jié)構(gòu)中考察，經(jīng)濟活動的各個參與方由競爭變?yōu)楹献鳌Ｗ鳛檎叩膶嵤┲黧w，政策性銀行為貫徹國家戰(zhàn)略而制定的實施方案應(yīng)當(dāng)是一個以自上而下為主、以自下而上為輔、對客觀世界反復(fù)認(rèn)識的過程(陳元，2019)[23]。同時，政府、政策性銀行與企業(yè)的良性合作應(yīng)當(dāng)建立在非強制性和績效競爭的基礎(chǔ)上，即政策性金融支持應(yīng)當(dāng)支持符合CCUS改造要求且運營良好、具有經(jīng)濟性的燃煤電站項目，而非強制進行改造，否則極易發(fā)生資源錯配，形成不良資產(chǎn)。而政府與政策性金融通過信息共享等形式的合作，將有利于項目風(fēng)險控制與分?jǐn)偂４送?，績效競爭機制的成功取決于充分的獎勵、明確和被嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)則，以及有能力和公平的裁判。因此，對于政策性銀行的內(nèi)部治理來說，需要具備獨立的業(yè)務(wù)受理和評審體系、專業(yè)化的職員體系和高質(zhì)量的貸后監(jiān)控，用以確保政策性資金按照市場化運作方式進行分配。

(二)政策性金融發(fā)揮作用存在的主要問題

從實踐看，政策性銀行在支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮有效性存在的關(guān)鍵問題在于財政政策及與政策性金融的協(xié)調(diào)，這同時也影響了政策性金融的作用大小和作用方向。

首先，經(jīng)濟下行和政府債務(wù)高制約了財政政策空間，影響政策性金融的作用大小。國家財政能力是政策性銀行有效運行的前提。政策性金融背靠中央政府信用，資金主要來源于政策性銀行債，不屬于財政預(yù)算“四本賬”。但根據(jù)陳彥斌等(2019)[24]的研究，可以通過政府支持機構(gòu)債券、政策性銀行債和城投債的凈融資額，以及政府和社會資本合作項目(public private partnership，PPP)的投資額，判斷準(zhǔn)財政政策的力度大小。因此，政策性金融可以歸類為中央政府隱性債務(wù)和中央政府準(zhǔn)財政支出，政府預(yù)算內(nèi)支出的擴大將壓縮政策性金融的作用空間和大小。近年來，在擴大財政支出和減稅降費的雙重作用下，財政赤字率不斷增加。2019年一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算之和的赤字率已達6.5%，已處于歷史相對高位，2020年受新冠肺炎疫情影響，兩項赤字率更是高達11%。同時，據(jù)IMF(2019)[25]計算，中國政府債務(wù)絕大部分集中于地方政府，2018年中央和地方債務(wù)率分別為17.2%和55.5%，地方顯性債務(wù)與隱性債務(wù)之和達49.3萬億元，約占總債務(wù)的76.4%。而在積極的財政政策要大力“提質(zhì)增效”的大趨勢下，未來中國的政府債務(wù)率預(yù)計還將繼續(xù)顯著升高。相對應(yīng)的，在債務(wù)總量和債務(wù)率控制的前提下，政策性金融的作用大小將有所限制。

其次，財政政策與政策性金融溝通機制的不暢，影響政策性金融的作用方向。政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)長期并存是政策性銀行近30年經(jīng)營實踐的一個基本事實。對兩類業(yè)務(wù)進行劃分始于2015年國務(wù)院政策性銀行改革方案的下發(fā)，盡管方案中明確了政策性銀行以政策性業(yè)務(wù)為主，但對于政策性業(yè)務(wù)與財政的溝通機制尚未建立。這種情況下，政策性銀行出于自身持續(xù)經(jīng)營的要求，往往傾向于擴大自營性業(yè)務(wù)比重，或是借政策之名行自營之實。政策性銀行依靠發(fā)行政策性銀行債作為主要資金來源，其購買者主要為商業(yè)銀行，因此政策性銀行籌資成本顯著高于商業(yè)銀行。隨著市場利率長期下行，政策性銀行利差不斷收窄，如沒有財政資金的補充機制，政策性金融作用的方向和精準(zhǔn)性將受到影響。

五、政策建議

“十四五”期間，應(yīng)按照推動綠色低碳發(fā)展的總體要求，加快制定推出碳達峰、碳中和行動方案，著眼于構(gòu)建政策性金融支持“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制機制。

(一)抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇期，加快相關(guān)業(yè)務(wù)布局。目前國內(nèi)三大政策性銀行普遍建立了綠色信貸相關(guān)制度和業(yè)務(wù)品種，但尚未進入“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇期，政策性銀行一是應(yīng)盡早、盡快做好行內(nèi)業(yè)務(wù)規(guī)劃，開發(fā)相應(yīng)業(yè)務(wù)品種，為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展做好制度保障。二是調(diào)整業(yè)務(wù)布局。調(diào)整關(guān)于煤電“上大壓小”的一刀切思路，對于新增煤電項目應(yīng)有保有壓，并增加相應(yīng)碳中和條件。三是積極爭取國家財政及相關(guān)配套政策支持。財稅政策與政策性金融資金協(xié)調(diào)配合，拓寬政策性銀行低成本資金來源渠道，通過稅收減免，綜合運用信貸、投資、證券、租賃、信托、債券和擔(dān)保等多樣化的政策性金融工具，推進市場建設(shè)和規(guī)劃，將外部經(jīng)濟性成果轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益，提高項目經(jīng)濟性，加速低能耗捕集技術(shù)等相關(guān)重點領(lǐng)域的技術(shù)突破，為未來大規(guī)模開展CCUS部署做好準(zhǔn)備。同時，將“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)納入特殊考核，形成對政策性銀行的正向激勵。

(二)把握產(chǎn)業(yè)調(diào)整窗口期，科學(xué)調(diào)配信貸資源。2035年是技術(shù)升級和應(yīng)用的關(guān)鍵窗口期，在此之前，隨著一代捕集技術(shù)成本的逐步下降，2030年至2035年是燃煤電站的最佳改造時期(科學(xué)技術(shù)部社會發(fā)展科技司和中國21世紀(jì)議程管理中心，2019)[2]。對此，一是要針對研發(fā)活動加強信貸資金支持，加快實現(xiàn)技術(shù)突破，延長項目的商業(yè)回報時間。二是加大對“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的新建或改造項目的支持力度，特別是集中精力支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群示范項目，以示范帶動推廣，發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用。三是積極利用前期在煤電業(yè)務(wù)中積累的經(jīng)營經(jīng)驗，結(jié)合“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展窗口期，科學(xué)匹配貸款期限和金額。四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期注重發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，以支持大型煤電新建和改造為主，降低綜合成本；在技術(shù)成熟后有序退出并與商業(yè)性金融銜接，及時向適當(dāng)支持布局新建中小型“煤電+CCUS”項目轉(zhuǎn)變，作為新能源電力大規(guī)模替代后的儲備電站，以滿足調(diào)峰需求。

(三)銜接產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵節(jié)點，精準(zhǔn)把控業(yè)務(wù)風(fēng)險。要使“煤電+CCUS”產(chǎn)業(yè)良性健康發(fā)展，政策性金融必須加強與政府合作、形成合力。一是政府信息供應(yīng)與強化貸前檢查并重，降低由于地質(zhì)條件不符合CO2存儲要求而造成項目成本過高，甚至導(dǎo)致失敗的風(fēng)險。二是股權(quán)與債權(quán)并重，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展早期，政策性金融以一定比例對應(yīng)財政資金共同投入項目資本金，一方面發(fā)揮杠桿作用，擴大財政資金效果，另一方面有利于將早期投資風(fēng)險鎖定在公共領(lǐng)域。三是規(guī)劃先行與平臺建設(shè)并重，政策性銀行可通過參與對產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃，地方政府可采取擔(dān)保增信方式強化與政策性銀行合作，共建信用平臺，實現(xiàn)資金有序進入和風(fēng)險控制前移，從而吸引其他市場參與者共同推動，形成支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力。