杜磊

長(zhǎng)期以來，中國(guó)在卷煙產(chǎn)量以及銷量方面都處于世界首位，煙草產(chǎn)業(yè)也為我國(guó)貢獻(xiàn)了大量的稅收。近些年來，我國(guó)政府及民眾越來越多的意識(shí)到煙草對(duì)于公共健康產(chǎn)生的負(fù)面影響，因此基于世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》積極推進(jìn)煙草產(chǎn)業(yè)改革。本文主要探討的是我國(guó)地方政府財(cái)政對(duì)煙草稅收的依賴性及其對(duì)改革造成的阻力，進(jìn)而針對(duì)性的提出幾點(diǎn)改革建議。

煙草產(chǎn)業(yè)稅收是我國(guó)地方財(cái)政稅收的重要來源之一，尤其是上世紀(jì)八十年代實(shí)施的專賣制度對(duì)于國(guó)家財(cái)政收入的提高起到了明顯的作用。但與此同時(shí)，煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展也引發(fā)了嚴(yán)重的公共健康問題。在地方財(cái)政徹底擺脫對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)稅收的依賴性之前，我國(guó)煙草改革應(yīng)該在保持煙草產(chǎn)業(yè)稅收收入增長(zhǎng)的同時(shí)，發(fā)揮稅收控制煙草消費(fèi)的作用，這對(duì)我國(guó)地方政府來講是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

一、我國(guó)地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的依賴性及其經(jīng)濟(jì)問題分析

（一）以云南省為例分析地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的依賴性

煙草稅是我國(guó)地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，尤其是一些煙草稅收占據(jù)地方財(cái)政收入較大比例的省份，煙草改革將會(huì)對(duì)其產(chǎn)生顯著的影響。整體上來看，云南省煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展處于我國(guó)首位，無論是產(chǎn)量還是銷量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他省份，因此其煙草稅收在財(cái)政收入中所占的比例也比其他省份更高。雖然自新世紀(jì)以來，云南省煙草稅收在財(cái)政總收入中所占比例呈現(xiàn)出逐漸下降的趨勢(shì)，更是在2012年跌破50%，降到48%，但近些年來其所占比重依舊維持在45%左右，這說明云南稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)仍舊存在較大的依賴性。通常來講，一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了其稅收總量。反之，稅收也影響著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。而結(jié)合云南省煙草產(chǎn)業(yè)稅收與其各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況來看，煙草產(chǎn)業(yè)的興衰對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)展現(xiàn)出明顯的牽制作用。自我國(guó)實(shí)施煙葉稅以來，云南省的煙草稅出現(xiàn)大幅度上漲的趨勢(shì)，但地區(qū)生產(chǎn)總值卻未出現(xiàn)明顯變動(dòng)，這表明煙草行業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用正在減弱。

（二）地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)過度依賴所帶來的經(jīng)濟(jì)問題

結(jié)合云南省煙草稅收與財(cái)政收入的相關(guān)情況來看，地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的過度依賴會(huì)引發(fā)三個(gè)方面的問題：

首先，地方財(cái)政收入會(huì)呈現(xiàn)出明顯的不確定性。地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的過度依賴會(huì)在客觀上造成地區(qū)產(chǎn)業(yè)極化發(fā)展，即地區(qū)經(jīng)濟(jì)主要由某一個(gè)或幾個(gè)少數(shù)行業(yè)的發(fā)展支撐，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展將會(huì)受到極大的抑制，形成畸形的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如此一來地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)受到這些主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的前置，表現(xiàn)出明顯的不穩(wěn)定性。云南省稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期依賴導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步弱化，這樣造成的惡劣后果就是政府財(cái)政收入被煙草稅收“綁架”。一旦煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入停滯或是遭遇危機(jī)，地方財(cái)政收入也將受到嚴(yán)重的影響。

其次，形成了對(duì)非煙草產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)。擠出效應(yīng)是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)概念，它是指政府財(cái)政支出增加使得貨幣總需求增加，若維持貨幣供給總量不變，利率必然會(huì)出現(xiàn)一定的上升，對(duì)私人投資起到抑制作用。從“擠出效應(yīng)”來看云南省煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)的財(cái)政偏重對(duì)非煙草產(chǎn)業(yè)形成了擠出影響，針對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼、建設(shè)生產(chǎn)基地、開展科學(xué)研發(fā)都需要巨大的資金投入，而政府的行為則會(huì)對(duì)市場(chǎng)資本形成引導(dǎo)作用，使得更多的資源涌入到煙草產(chǎn)業(yè)，如此一來其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的資源必然會(huì)出現(xiàn)減少，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度就會(huì)降低，導(dǎo)致政府的財(cái)稅政策進(jìn)一步偏向煙草產(chǎn)業(yè)，形成惡性循環(huán)。

再次，政府控?zé)熍c煙草產(chǎn)業(yè)的持續(xù)擴(kuò)張形成矛盾?？紤]到煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)公共健康帶來的威脅，近些年我國(guó)非政府以及政府組織都在積極倡導(dǎo)和推進(jìn)及控?zé)?，但?duì)于云南這類財(cái)政收入過度以來煙草稅收的省份而言，控?zé)熣叩耐七M(jìn)則遇到了極大的助力，因?yàn)槠渲猩婕暗搅苏煵萜髽I(yè)、煙農(nóng)以及煙民等多方面的利益糾纏，存在多重博弈，若是盲目推進(jìn)必然會(huì)造成市場(chǎng)失序。首先，政府與煙農(nóng)存在博弈，農(nóng)民為了獲取高收益，更傾向于種植煙草，這與政府禁言政策存在沖突。其次，政府和煙草企業(yè)存在博弈，政府一方面實(shí)施煙草產(chǎn)業(yè)扶持政策，一方面增加煙草稅抑制煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自相矛盾。最后，煙草企業(yè)和煙民之間也存在博弈，隨著煙草稅負(fù)的增加，煙草企業(yè)為了保障自身利潤(rùn)，會(huì)將這部分稅負(fù)通過漲價(jià)的方式轉(zhuǎn)嫁道煙民頭上。除此之外，煙草稅負(fù)的提升還可能引發(fā)一些違法違規(guī)行為，如制販假煙、煙草走私、黑市交易等。

二、從降低地方稅收對(duì)煙草產(chǎn)業(yè)依賴性的角度探討我國(guó)煙草改革

（一）我國(guó)煙草改革現(xiàn)狀分析

就目前來看，我國(guó)煙草稅收體系主要由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的煙葉稅、加工生產(chǎn)和商業(yè)流通環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅、增值稅、城建稅、教育費(fèi)附加、以及煙草企業(yè)的所得稅、個(gè)人所得稅等構(gòu)成。其中與地方財(cái)政收入密切相關(guān)的是煙葉稅和消費(fèi)稅。其中煙葉稅的納稅人為收購(gòu)煙葉的單位，以收購(gòu)價(jià)格為計(jì)稅基礎(chǔ)，稅率為20%。消費(fèi)稅則采用從價(jià)計(jì)征的方式，稅收收入與物價(jià)變動(dòng)掛鉤。除此之外，煙草產(chǎn)業(yè)所涉及到的比較主要的稅收還包括增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅等。其中增值稅是在商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)對(duì)增值額征收，稅率與其他商品一致，為17%。城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加的納稅人為繳納增值稅、營(yíng)業(yè)稅以及消費(fèi)稅的單位和個(gè)人，一般是在繳納這三個(gè)稅種的同時(shí)進(jìn)行城建稅的繳納。企業(yè)所得稅則以內(nèi)資企業(yè)以及煙草經(jīng)營(yíng)單位作為征收對(duì)象，稅率為25%。

現(xiàn)今我國(guó)煙草稅收的問題主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是稅負(fù)水平問題。為了有效控?zé)?，我?guó)近些年來雖然小幅度的提升了煙草稅負(fù)，但與世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)仍舊存在一定的距離。即使如此，在改革的過程中仍舊遭遇了極大的阻力，煙草企業(yè)以及一些地方政府代表，均對(duì)改革持反對(duì)意見，以煙草企業(yè)為代表的觀點(diǎn)宣稱，提高煙草制品的稅負(fù)會(huì)增加企業(yè)的成本，削弱企業(yè)的研發(fā)能力。而地方政府則認(rèn)為提高煙草產(chǎn)業(yè)稅負(fù)會(huì)影響煙草行業(yè)的良性發(fā)展，導(dǎo)致地方財(cái)政減收。二是稅收歸屬和稅收返還方面的問題。一方面稅收歸屬導(dǎo)致煙草稅收在地方財(cái)政收入中占據(jù)極高的比重。其中表現(xiàn)最突出的就是云南省。另一方面轉(zhuǎn)移支付造成了地方政府的兩稅之爭(zhēng)。煙草增值稅和消費(fèi)稅是地方向中央爭(zhēng)取返還的主要稅源，即使近些年返回比例出現(xiàn)了下降，地方政府對(duì)此依然保持著高度重視。這樣造成的結(jié)果就是煙草凈流入省份以及凈流出省份都在不斷擴(kuò)大地區(qū)煙草制品的生產(chǎn)和銷售規(guī)模。三是煙草行業(yè)體制和定價(jià)制度的問題。一方面我國(guó)煙草行業(yè)長(zhǎng)期存在政企不分的問題，煙草專賣局同時(shí)承擔(dān)著煙草行業(yè)發(fā)展、監(jiān)管銷售以及控?zé)煹穆氊?zé)，存在嚴(yán)重的自我矛盾。另一方面煙草定價(jià)制度存在缺陷，導(dǎo)致煙草行業(yè)內(nèi)部通過利潤(rùn)完成了對(duì)消費(fèi)稅改革的消化。

（二）針對(duì)我國(guó)煙草稅改革提出的幾點(diǎn)意見

首先，對(duì)煙草稅中進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)。我國(guó)現(xiàn)行的煙草稅體系雖然為地方財(cái)政做出了巨大的經(jīng)濟(jì)，但也極大的阻礙了我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其作為地方固定稅源的煙葉稅，一方面促進(jìn)了政府財(cái)政增收，另一方面也造成了地區(qū)間煙草交易的封鎖，加劇了資源配置不合理的問題，使得各地方政府都積極鼓勵(lì)煙草種植和產(chǎn)品制造，反而起到了保護(hù)煙草企業(yè)和行業(yè)的效果，因此可以考慮取消煙草稅。同時(shí)，應(yīng)對(duì)煙草替代品進(jìn)行征稅，以替代產(chǎn)品逐步削弱吸煙者對(duì)傳統(tǒng)煙草的依賴性。此外，地方政府應(yīng)積極開辟綠色稅源，逐步降低財(cái)政收入對(duì)煙草稅收的依賴性。如生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色旅游、新型能源等均能夠?yàn)榈胤秸峁┛沙掷m(xù)的綠色稅源，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)這些領(lǐng)域的鼓勵(lì)扶持。

其次，推動(dòng)煙草稅負(fù)的合理化。一方面適當(dāng)?shù)奶岣呔C合稅負(fù)，以提稅推動(dòng)漲價(jià)，通過價(jià)稅聯(lián)動(dòng)將煙草稅負(fù)的增長(zhǎng)調(diào)整到煙草零售價(jià)格中，以高價(jià)煙抑制煙草消費(fèi)規(guī)模，促進(jìn)公共健康的發(fā)展。另一方面則可以引入從量定額的原則，逐步將消費(fèi)稅的稅收負(fù)擔(dān)提高到50%以上，以此達(dá)到控?zé)煹男ЧＴ诰唧w實(shí)施過程中，應(yīng)將甲類煙的適用稅率調(diào)整到61%，乙類煙的適用稅率調(diào)整到51%。

再次，針對(duì)煙草稅改革推出相應(yīng)的財(cái)稅配套政策。一是加大稅款對(duì)醫(yī)療和控?zé)煹耐顿Y。將煙草行業(yè)的稅收更多的投入到醫(yī)療和控?zé)燁I(lǐng)域，以此表明政府對(duì)煙草行業(yè)稅收的態(tài)度，使煙草稅改革以及控?zé)熁顒?dòng)獲得更多民眾的支持，同時(shí)做好宣傳教育工作，使公眾意識(shí)到吸煙的害處。二是對(duì)稅收返還比例進(jìn)行合理的設(shè)置。雖然近些年來我國(guó)一直在降低煙草稅的返還比例，但地方政府依然可以通過提高增值稅和消費(fèi)稅的方式保持高額的稅收返還。對(duì)此，政府應(yīng)進(jìn)一步大幅度降低煙草產(chǎn)業(yè)稅收的返還力度，最終取消返還，以此降低地方財(cái)政對(duì)煙草稅收的依賴性，為控?zé)煉叱系K。三是通過稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)低危害煙草產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)。地方政府應(yīng)制定煙草稅收優(yōu)惠政策鼓勵(lì)引導(dǎo)廣大煙草企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)，降低煙草產(chǎn)品的危害性。同時(shí)為無害煙草替代品提供稅收優(yōu)惠和稅收減免，逐步形成市場(chǎng)導(dǎo)向，引導(dǎo)社會(huì)資本涌向煙草替代品領(lǐng)域。

再次，對(duì)煙草行業(yè)管理體制進(jìn)行改革。煙草行業(yè)體制缺陷是阻礙我國(guó)煙草稅改革以及控?zé)熁顒?dòng)有效開展的重要因素。雖然中共第十七屆中央委員會(huì)第二次會(huì)議上指出要深化行政管理體制改革，但煙草行業(yè)政企不分的現(xiàn)象依然長(zhǎng)期存在?；谀壳拔覈?guó)煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，應(yīng)適當(dāng)?shù)姆艑挓煵輰Ｙu，打破壟斷局面，配合經(jīng)濟(jì)、立法、宣傳教育等方面的手段逐步縮小煙草消費(fèi)的規(guī)。

最后，以法律法規(guī)推動(dòng)控?zé)熁顒?dòng)。通過立法推動(dòng)控?zé)熓且粭l可行路徑，對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)借鑒西方國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善青少年禁煙的相關(guān)法律并通過嚴(yán)厲的監(jiān)督和懲處措施保障法律的落實(shí)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)煙草走私的監(jiān)管，安對(duì)煙草制品供應(yīng)鏈進(jìn)行全面監(jiān)控，從源頭打擊煙草走私以及制販假煙的行為，保障煙草行業(yè)市場(chǎng)有序運(yùn)行。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，針對(duì)長(zhǎng)期以來地方政府稅收嚴(yán)重依賴煙草產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)加快推動(dòng)煙草稅收改革，完善相關(guān)法律法規(guī)以及煙草行業(yè)管理體制，為改革措施的落實(shí)以及控?zé)熁顒?dòng)的推進(jìn)提供有效支撐，同時(shí)也扭轉(zhuǎn)地方政府財(cái)政的不良走向，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（作者單位：南昌市煙草公司）