文 省人大常委會預(yù)算工作委員會

廣東省人大以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認真貫徹落實黨中央關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的要求以及黨中央和省委關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點拓展改革的決策部署，按照新預(yù)算法關(guān)于“講求績效”原則的要求，自2014年起探索開展預(yù)算績效監(jiān)督并引入第三方機構(gòu)開展績效評價。八年來，廣東省人大每年堅持開展這項監(jiān)督工作，積極探索、開拓創(chuàng)新、健全制度、強化結(jié)果運用，預(yù)算績效監(jiān)督及第三方評價工作已成為人大預(yù)算審查監(jiān)督的一項重要抓手，并取得顯著成效。

開展預(yù)算績效監(jiān)督及第三方評價的主要做法

（一）堅持問題導(dǎo)向，選好監(jiān)督項目

每年省級財政專項資金數(shù)百億元，選擇什么樣的項目開展績效監(jiān)督直接影響監(jiān)督的效果。省人大堅持問題導(dǎo)向，注重發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，近年來結(jié)合專項提前介入預(yù)算編制監(jiān)督項目、代表建議重點督辦項目、審計查出突出問題及省級預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)查詢發(fā)現(xiàn)存在的重大問題等，在廣泛征求省人大代表及社會各界意見基礎(chǔ)上，研究提出開展預(yù)算支出績效監(jiān)督及開展第三方評價項目，列入省人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，經(jīng)省人大常委會主任會議同意后實施。先后選取了“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”“促進珠江西岸先進裝備制造業(yè)發(fā)展專項資金”“基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)資金”“大灣區(qū)生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目資金”等12項專項資金開展績效監(jiān)督。通過實施這些監(jiān)督項目，有效支持了預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展。

（二）專業(yè)助力，當(dāng)好裁判員

廣東省人大積極探索推進由人大主導(dǎo)的財政專項資金支出績效評價，這相對于由政府財政部門或資金主管部門組織的預(yù)算績效評價模式，解決了政府及其部門既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”，自己分錢、自己花錢、自己評價使用效果，評價結(jié)果難以令人信服的尷尬局面。同時，第三方評價機構(gòu)成立由公共政策、財政、財務(wù)、管理、會計、審計領(lǐng)域以及與評價項目相關(guān)的專業(yè)技術(shù)方面的專家組成評價工作組，通過對項目進行資料采集與審核分析、現(xiàn)場核查、綜合評價等方法，并引入專家和公眾滿意度調(diào)查，提高了第三方績效評價的權(quán)威性和公正性。

（三）多管齊下，打好組合拳

一是開展專題調(diào)研。省人大常委會成立專題調(diào)研組，通過聽取省直相關(guān)單位的情況匯報和專家學(xué)者的意見建議，找準“面”上的問題；通過組織省人大代表進行實地走訪、問卷調(diào)查、查閱資料臺賬等方式，多渠道聽取政府有關(guān)部門和資金使用單位的意見建議，找實“點”上的問題，并就第三方機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的共性問題和突出問題進行深入分析研究提出調(diào)研報告。例如，在開展粵港澳大灣區(qū)（九市）生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目省級財政資金支出績效情況調(diào)研過程中，省人大專題調(diào)研組發(fā)現(xiàn)部分試點項目如秸稈等生物質(zhì)原料綜合利用示范、重型柴油車OBD遠程在線監(jiān)控示范等資金安排的必要性、可行性及經(jīng)濟性論證仍有待加強，存在實際應(yīng)用效益有限、政策執(zhí)行與績效結(jié)果關(guān)聯(lián)性較弱等問題；部分地市申請資金、組織項目的積極性不高，存在“不想要、不敢要”的現(xiàn)象；項目庫建設(shè)過程中存在項目儲備質(zhì)量不高、項目論證欠充分、結(jié)構(gòu)欠平衡、項目實施條件不完善、一些項目實施不成熟等問題，導(dǎo)致部分資金撥付和使用效率較低，制約了簡政放權(quán)改革對財政資金支出績效的促進作用。為此，建議省政府要建立專項資金動態(tài)調(diào)整機制，切實提高政策執(zhí)行與績效結(jié)果的關(guān)聯(lián)性；要加強政策任務(wù)事前調(diào)研論證和專業(yè)評估，及時發(fā)現(xiàn)項目實施過程中存在的問題，及時調(diào)整資金使用方向和分配方式，避免資金過度沉淀或形成支出困難，影響資金使用效益。

二是組織第三方評價。督促第三方評價機構(gòu)成立由相關(guān)方面的專家組成的評價工作組，名單由省人大財政經(jīng)濟委、常委會預(yù)算工委審定。第三方評價報告形成后，省人大財政經(jīng)濟委、常委會預(yù)算工委組織專家評審驗收會對評價報告進行評審驗收。專家評審會由具有相關(guān)專業(yè)背景的專家參加，在聽取主管部門及部分用款單位匯報的基礎(chǔ)上，就評價發(fā)現(xiàn)的問題展開詢問；針對評價指出的存在問題，由第三方評價機構(gòu)進一步向省級主管部門進行補充咨詢。鑒于預(yù)算支出績效評價的目標(biāo)是倒逼提高預(yù)算管理的公信力，即公眾對財政支出的滿意度，因此第三方評價報告最終通過新聞發(fā)布會公布，以此增強社會監(jiān)督效果，倒逼相關(guān)部門進行整改。例如，在開展堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)省級財政專項資金支出績效第三方評價時，針對專項資金項目庫建設(shè)重要性和滯后的現(xiàn)狀，為提升財政資金使用績效，華南理工大學(xué)提出各省級主管部門應(yīng)協(xié)同財政部門采用更加有效、有力的措施，推動引導(dǎo)各級各類項目庫建設(shè)的建議。包括根據(jù)政府階段性工作重點以及部門職能和任務(wù)，重視部門戰(zhàn)略規(guī)劃，著眼建立3-5年中長期項目庫，助力解決財政預(yù)算和政策任務(wù)“短視”問題；按輕重緩急對項目系統(tǒng)梳理，確定項目優(yōu)先順序；省級財政加大對項目前期論證、立項、入庫評審等項目庫建設(shè)經(jīng)費的支持力度，把項目庫建設(shè)前期資金納入專項資金安排，用于項目可行性報告編制、績效目標(biāo)設(shè)定、專家論證，有助于地市主管部門提前謀劃和項目擇優(yōu)等可行性建議。

三是聽取和審議政府專項工作報告。在開展專題調(diào)研和組織第三方評價的基礎(chǔ)上，于每年11月份召開的常委會會議聽取和審議政府預(yù)算支出績效情況專項工作報告。專題調(diào)研報告、第三方評價報告及開展第三方評價工作情況的報告印發(fā)常委會會議，供常委會會議審議政府專項工作報告時參考。

四是用好第三方評價報告。第三方評價報告印發(fā)省人大常委會主任會議和省人大常委會會議，并采取新聞發(fā)布會方式向社會公布。會后，綜合整理常委會組成人員的審議意見，經(jīng)省人大常委會主任會議同意后，連同調(diào)研報告、第三方評價報告一并印送省政府研究處理。督促省財政廳將第三方評價報告作為有關(guān)資金撤銷、壓減或調(diào)整的重要參考依據(jù)，要求其在次年的預(yù)算草案中就第三方評價報告的應(yīng)用情況作專門說明。為增強監(jiān)督的連續(xù)性和剛性，2015年省人大常委會還聽取和審議了省政府整改落實情況的工作報告。

（四）建章立制，加強制度建設(shè)

2014年，廣東省人大常委會辦公廳制定了監(jiān)督工作領(lǐng)域開展第三方評價的暫行規(guī)定，為人大監(jiān)督引入第三方評價進行了規(guī)范。2016年，印發(fā)了《廣東省人大常委會開展預(yù)算資金支出績效第三方評價實施辦法》，對第三方評價的范圍、內(nèi)容、指標(biāo)、評價機構(gòu)、工作程序、評價結(jié)果運用等作了進一步明確規(guī)定，進一步規(guī)范預(yù)算支出績效第三方評價工作，推進建設(shè)科學(xué)、有效的人大預(yù)算績效監(jiān)督體系。

科學(xué)設(shè)置第三方評價指標(biāo)體系

為提高第三方評價的公正性、客觀性和公眾信任度，省人大常委會不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，注重吸收常委會財經(jīng)咨詢專家和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娊ㄗh，建立和完善科學(xué)的第三方評價指標(biāo)體系，目前建立的指標(biāo)體系具有以下特點：

指標(biāo)結(jié)構(gòu)更完整。由于專項資金績效涉及多個層次不同主體，每一主體的責(zé)任有別。對應(yīng)于此，人大主導(dǎo)的第三方評價指標(biāo)體系分為宏觀、中觀和微觀三個層次，分別對應(yīng)于資金管理績效、監(jiān)督績效和使用績效。其中宏觀層面關(guān)注專項資金立項決策及管理辦法設(shè)定目標(biāo)的科學(xué)性與可行性，中觀層面關(guān)注地方主管部門對資金監(jiān)管的有效性，微觀層面關(guān)注資金基層用款單位使用資金的合規(guī)性。各層次評價重點有別，形成完整體系。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價一般關(guān)注微觀層面的資金使用績效，其指標(biāo)結(jié)構(gòu)相對單一。

指標(biāo)內(nèi)容更民主。人大財政專項資金支出績效評價的指標(biāo)內(nèi)容為民主的范疇，既指向公共財政“應(yīng)該干什么”也關(guān)注“正在干什么”，既關(guān)注財政政策的執(zhí)行力也強化其公信力。由人大主導(dǎo)的第三方評價指標(biāo)體系強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向也關(guān)注過程控制，并體現(xiàn)公眾滿意度，比如在具體指標(biāo)內(nèi)容與評分標(biāo)準上不僅僅評價“是否完成”，而是深入涉及某項工作“是否應(yīng)當(dāng)”及“質(zhì)量如何”，在宏觀評價中引入專家滿意度，主要評價資金立項決策的科學(xué)性與管理辦法可行性等內(nèi)容，在微觀評價中引入公眾滿意度，評價資金實施的社會經(jīng)濟效益等。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價在指標(biāo)上更加凸顯過程控制，著重對工作“是否完成”或管理制度“有沒有”的評價。

評分方法更科學(xué)。人大主導(dǎo)的財政資金支出績效第三方評價在評分方法上采取多個角度多種評價方式相結(jié)合的方式，具體包括高質(zhì)量組織自評工作，由第三方組織專家組開展書面評審與現(xiàn)場核查評價資金使用績效，資金管理績效和監(jiān)督績效由另一組專家在聽取匯報的基礎(chǔ)上獨立評價，同時導(dǎo)入多個類別受訪者的公眾滿意度調(diào)查以及主管部門書面質(zhì)詢等程序。這不僅有助于獲取全面的績效信息保證評價結(jié)果科學(xué)性，同時有助于增強評價本身的民主功能。相對來講，由財政部門組織的資金績效評價一般采用自評、書面審核與現(xiàn)場核查等方式，信息來源渠道較為單一。

高速公路的建設(shè)，大大提高了地區(qū)之間的貿(mào)易往來（資料圖片）

取得的主要成效

順應(yīng)了預(yù)算制度改革的新要求。廣東人大開展預(yù)算績效監(jiān)督起步早、推進快，順應(yīng)了人大財政預(yù)算監(jiān)督的發(fā)展方向和預(yù)算制度改革的新要求。黨的十九大報告中提出要“全面實施績效管理”，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，預(yù)算法將預(yù)算績效管理貫穿公共財政預(yù)算管理和監(jiān)督的全過程，預(yù)算法實施條例提出了進一步深化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益的新要求。廣東人大開展預(yù)算績效監(jiān)督，重點關(guān)注財政資金貫徹落實中央決策部署以及省委工作安排、與年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)及宏觀調(diào)控要求的一致性、可持續(xù)性以及實現(xiàn)支出績效和政策目標(biāo)的效果等情況，既關(guān)注預(yù)算安排是否合法合規(guī)，又對財政資金支出的效率、效益及效果進行監(jiān)督，推動了人大預(yù)算審查監(jiān)督從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

探索了預(yù)算績效監(jiān)督的新模式。廣東人大通過聽取和審議政府專項工作報告、專題調(diào)研并組織第三方進行績效評價的方式，既充分發(fā)揮人大的主體作用，又通過“由我主導(dǎo)、為我所用”的形式借助社會專業(yè)力量，倒逼政府提高財政資金管理的科學(xué)性和有效性，逐漸形成了預(yù)算績效監(jiān)督工作的新模式，推動監(jiān)督政府落實“錢隨事走、錢事結(jié)合、以事評錢、以事定錢”的績效管理模式。同時，在連續(xù)八年組織第三方開展預(yù)算績效評價實踐中，不斷完善了“人大主導(dǎo)、政府協(xié)同、第三方實施”的績效評價機制。由人大負責(zé)挑選被評資金、協(xié)調(diào)財政部門與主管部門關(guān)系、委托和組織第三方評價，有效地解決以往財政部門主導(dǎo)評價的角色沖突，不僅有助于吸引、動員和組織社會各界專業(yè)人士參與對政府預(yù)算績效評價，擴展了評價主體的代表性，而且增強了評價結(jié)果的科學(xué)性和公信力。省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度肯定這項監(jiān)督工作，并多次作出批示。

促進提升了全省預(yù)算管理水平。一是推動進一步完善相關(guān)財政政策。省政府及其相關(guān)部門根據(jù)省人大常委會的監(jiān)督結(jié)果，及時修訂完善省級專項資金管理辦法，進一步明確資金適用范圍、管理流程、撥付時限、職責(zé)分工，確保專項資金管理有章可循，有據(jù)可依。二是推動進一步規(guī)范財政資金監(jiān)管。針對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金支出績效監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的騙取財政資金、違規(guī)使用資金等行為，省財政廳會同相關(guān)部門進行了整改，加強了監(jiān)督檢查，并清算收回財政資金共14 763萬元，對未實施的股權(quán)投資項目資金400萬元，按規(guī)定要求受托管理機構(gòu)繳回省財政。三是推動進一步完善財政扶持方式。在對產(chǎn)業(yè)園擴能增效專項資金以及企業(yè)技術(shù)改造專項資金績效監(jiān)督中，省財政為進一步強化財政政策對省產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制增效的引導(dǎo)和扶持作用，在安排210億元支持珠三角與粵東西北產(chǎn)業(yè)共建的財政資金中，采納了有關(guān)審議意見，對省內(nèi)產(chǎn)業(yè)共建企業(yè)及項目給予普惠性獎補和疊加性獎補，調(diào)動了珠三角企業(yè)轉(zhuǎn)移到粵東西北地區(qū)的積極性。