蘇杰德

“戶籍制度改革應(yīng)該是‘十四五，乃至未來(lái)15年，中國(guó)最為重要的改革之一?！?上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院特聘教授陸銘表示。

在他看來(lái)，我國(guó)的勞動(dòng)年齡人口已經(jīng)開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，人口老齡化和少子化趨勢(shì)疊加，很快會(huì)帶來(lái)人口總量負(fù)增長(zhǎng)。戶籍制度改革能夠創(chuàng)造制度條件讓人口流動(dòng)，勞動(dòng)力得到更為充分的利用，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，緩解城市老齡化難題，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力。

城市人口增長(zhǎng)不是規(guī)劃可以限制住的

“十三五”期間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有約45%，有人稱之為“半城市化”或“偽城市化”現(xiàn)象。如果不能將這些人市民化，會(huì)帶來(lái)什么問題？

陸銘：已經(jīng)遷移的人口，難以在居住工作的城市扎根，哪怕已經(jīng)在城市長(zhǎng)期居住的人，也不能平等獲得公共服務(wù)和社會(huì)保障，這種現(xiàn)象被稱為“半城市化”或者“偽城市化”。在我國(guó)城市中，有大約30%的常住人口是外來(lái)人口，有待市民化。在個(gè)別超大城市，非本地戶籍外來(lái)人口的一半已經(jīng)居住超過(guò)5年，約20%居住超過(guò)10年。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家內(nèi)部跨地區(qū)的人口流動(dòng)，只要能夠合法就業(yè)，能夠加入到社會(huì)保障體系中，人們享受的公共服務(wù)應(yīng)該均等化。

這種現(xiàn)象首先造成的問題就是不均等。公共服務(wù)應(yīng)該起到均等化的功能，減少人和人之間的生活質(zhì)量差距。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，城市公共服務(wù)跟戶籍制度掛鉤，沒有本地戶籍的人口不能平等享受公共服務(wù)和社會(huì)保障?，F(xiàn)行戶籍制度加大了城市內(nèi)部人和人之間的福利差距。

其次，它還影響中國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。大量移民不能在城市安居樂業(yè)，總想著回到老家，掙的錢總是用來(lái)儲(chǔ)蓄。如果移民能在城市安居樂業(yè)，對(duì)未來(lái)預(yù)期變得更加樂觀，收入也不會(huì)隨著年齡增長(zhǎng)出現(xiàn)明顯下降，消費(fèi)就可以釋放出來(lái)，既能夠提高生活質(zhì)量，也能夠改善整個(gè)國(guó)家消費(fèi)不足的局面。

第三，它會(huì)進(jìn)一步制約城市化進(jìn)程。就連長(zhǎng)期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住的人都不能平等獲得公共服務(wù)和社會(huì)保障，這給還沒有移民的群體釋放了城市生活成本高、制度性不平等信號(hào)，他們就缺乏了移民動(dòng)力。反過(guò)來(lái)，這會(huì)使得城市長(zhǎng)期勞動(dòng)力供給不足。目前，勞動(dòng)力短缺比較嚴(yán)重的特大、超大城市，勞動(dòng)力供給不足已經(jīng)帶來(lái)生產(chǎn)成本上升和服務(wù)業(yè)價(jià)格上升。

此外，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的留守兒童和流動(dòng)兒童是中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勞動(dòng)力。如果進(jìn)城務(wù)工這代人的教育問題不能夠通過(guò)市民化和融入城市得到改善，實(shí)際上不利于下一代教育水平提升和人力資源素質(zhì)提高，不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

很多城市以水資源不足、環(huán)境惡化等原因來(lái)控制人口規(guī)模，這種做法是否有問題？

陸銘：以水資源不足或者環(huán)境惡化為由控制人口規(guī)模的做法，在理論研究和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上都站不住腳。我用數(shù)據(jù)證明過(guò)城市人口規(guī)模跟污染、擁堵只有非常微弱的關(guān)系，這種關(guān)系微弱到幾乎不可能通過(guò)控制人口規(guī)模來(lái)緩解。像上海，在污染治理、城市發(fā)展方面管理得非常好，這些其實(shí)不是問題。

實(shí)際上，水資源是否不足主要取決于一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我前幾年研究北京缺水問題發(fā)現(xiàn)，從2000年到2015年期間，北京人口增長(zhǎng)了大概60%，經(jīng)濟(jì)總量翻了將近7倍，但是用水量幾乎沒有變化，甚至有微弱下降，主要原因是什么？北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值所占的比重大幅度下降，服務(wù)業(yè)比重提高，水的使用量并沒有大幅度上升，反而出現(xiàn)下降。與此同時(shí)，北京通過(guò)再生水利用和南水北調(diào)解決了城市的供水問題，地下水水位也已經(jīng)恢復(fù)。

如果北京都不存在這樣的問題，其他城市怎么會(huì)存在？所以，水資源不足問題不構(gòu)成城市發(fā)展阻礙，至少在中國(guó)東部地區(qū)的大城市，不能讓水資源問題成為限制人口增長(zhǎng)的理由。

至于污染，那更不應(yīng)該是問題。這兩年，全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，空氣質(zhì)量大幅度提高，還沒有哪一座城市是通過(guò)控制人口規(guī)模實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量的。

過(guò)去，地方政策制定者在制定地方人口規(guī)模的規(guī)劃時(shí)，目標(biāo)往往遠(yuǎn)低于城市實(shí)際人口的增長(zhǎng)速度，這種滯后性會(huì)帶來(lái)什么問題？

陸銘：城市規(guī)劃滯后于人口實(shí)際增長(zhǎng)，充分說(shuō)明一個(gè)城市的人口增長(zhǎng)不是規(guī)劃可以限制住的。人口向大城市及周邊大都市圈集中有其客觀規(guī)律，它反映了城市的集聚效應(yīng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)創(chuàng)造的活力。哪怕城市存在各種問題，人還要往這里跑，說(shuō)明了人們對(duì)美好生活的向往。

如果不客觀地認(rèn)識(shí)到這種人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，就會(huì)在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施方面出現(xiàn)滯后，引起公共服務(wù)短缺，比如學(xué)校學(xué)位緊張、醫(yī)院病床數(shù)不夠、道路規(guī)劃不足導(dǎo)致?lián)矶隆⒌叵鹿芫€布局也不夠，從而導(dǎo)致城市排污、用電等各種各樣的短板。

當(dāng)短板出現(xiàn)的時(shí)候，如果我們?nèi)狈硇运伎?，沒有從供給不足、規(guī)劃不足角度去思考問題，而是把它歸結(jié)為人太多了，采取措施限制人口規(guī)模，制定緊縮性的城市規(guī)劃，最后會(huì)使得城市發(fā)展陷入一種惡性循環(huán)。

城市群內(nèi)部的勞動(dòng)力自由

流動(dòng)將率先實(shí)現(xiàn)

“十四五”規(guī)劃《建議》中，對(duì)于上述城鎮(zhèn)化和外來(lái)人口落戶難題，提出了哪些新思路和方向？

陸銘：有一個(gè)非常重要的變革，國(guó)家已經(jīng)提出進(jìn)一步促進(jìn)城市群內(nèi)部積分落戶互認(rèn)等政策。這就意味著至少在城市群內(nèi)部，落戶相對(duì)來(lái)說(shuō)比較自由。城市群內(nèi)部的勞動(dòng)力自由流動(dòng)將率先實(shí)現(xiàn)，跨城市的市民化將變得更加容易。

在戶籍制度改革中，超大城市和特大城市的步伐相對(duì)較慢，是否有必要加快節(jié)奏？

陸銘：當(dāng)前，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以下的城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了比較自由的落戶。城區(qū)常住人口在500萬(wàn)以上的城市數(shù)量雖然不多，大概19個(gè)，但這部分特大和超大城市的流動(dòng)人口占全國(guó)跨地區(qū)和城鄉(xiāng)間移民的一半。所以，接下來(lái)戶籍制度改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)，就是在特大城市和超大城市。

特大城市和超大城市經(jīng)濟(jì)比較活躍，發(fā)展水平較高，公共服務(wù)質(zhì)量較好，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)潛力比較大。未來(lái)，這些城市應(yīng)該在推進(jìn)城市化和吸納進(jìn)城務(wù)工方面，承擔(dān)更大的責(zé)任，甚至可以說(shuō)是決定性的責(zé)任。

至于時(shí)間表，要取決于我們改革的決心。一些特大城市和超大城市按照40%外來(lái)人口來(lái)算，每年降一個(gè)百分點(diǎn)，完成戶籍制度改革就需要花費(fèi)40年。40年是一個(gè)過(guò)長(zhǎng)的歷史周期，有可能使得一代進(jìn)城人承擔(dān)戶籍制度改革的代價(jià)，這個(gè)代價(jià)太大了。

人口不增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的

地方不要盲目擴(kuò)張

在區(qū)域發(fā)展不平衡的情況下，為了讓一些人口流出的欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)縮小差距，出現(xiàn)了工業(yè)園區(qū)、新城的超量建設(shè)，你怎么看這些現(xiàn)象？

陸銘：這個(gè)問題在中國(guó)的確普遍存在。2003年以后，人口仍然在向東部地區(qū)集中，但是大量的新增建設(shè)用地指標(biāo)卻給了中西部，而且中西部所占的比重越來(lái)越高，這些用地去干什么了呢？第一是建工業(yè)園，第二是做新城建設(shè)。把建設(shè)用地指標(biāo)引導(dǎo)到了中西部的人口流出地區(qū)，導(dǎo)致有需求的地方?jīng)]有供給、有供給的地方?jīng)]有需求。

客觀地講，中國(guó)有大量的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地理位置條件不夠好，特別是一些中西部既遠(yuǎn)離大港口、也遠(yuǎn)離大城市的地方。由于我們傳統(tǒng)上注重經(jīng)濟(jì)總量，每個(gè)地方都希望通過(guò)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，建設(shè)了大量工業(yè)園。但是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律告訴我們，在一些地理?xiàng)l件差的欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加工業(yè)投資，不僅沒有產(chǎn)生有效的招商引資結(jié)果，反而給地方政府背上了沉重的債務(wù)包袱。

更加遺憾的是，有些地方自然風(fēng)光很好，很適合發(fā)展旅游業(yè)。但由于片面強(qiáng)調(diào)工業(yè)發(fā)展，招商引資了污染型產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致污染加劇，對(duì)于城市的發(fā)展也是因小失大。教訓(xùn)已經(jīng)非常深刻了，希望在下一階段的地方發(fā)展，可以糾正這些問題。

“十四五”規(guī)劃《建議》提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。今年中央一號(hào)文件提出，有條件的地區(qū)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)縣城?？h域經(jīng)濟(jì)應(yīng)該如何突圍？

陸銘：總體來(lái)講，縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模不夠大，財(cái)力不夠雄厚?？h域經(jīng)濟(jì)的局限，其實(shí)就是在于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間。分區(qū)域來(lái)看，沿海地區(qū)，特別是大城市周圍的一些縣城，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間巨大，不用太擔(dān)心。一些遠(yuǎn)離大城市、遠(yuǎn)離沿海地區(qū)的縣域，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間會(huì)受到局限，人口可能還會(huì)進(jìn)一步流出，甚至?xí)霈F(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。這就需要把大城市的經(jīng)濟(jì)資源和稅收，以轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)提高縣城公共服務(wù)水平，最終降低不同城市間的公共服務(wù)水平差距。

在制定規(guī)劃和進(jìn)行投資的時(shí)候，要客觀認(rèn)識(shí)這種由經(jīng)濟(jì)規(guī)律所驅(qū)動(dòng)的人口流入流出，人口不增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的地方不要盲目擴(kuò)張。我反復(fù)提醒，如果一個(gè)地方的趨勢(shì)是人口負(fù)增長(zhǎng)，那么盲目加大投資會(huì)使得情況更壞。最后導(dǎo)致投資下去了，但是沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)和人口增長(zhǎng)，地方政府負(fù)債增加，可以說(shuō)是操之過(guò)急，得不償失。