董康娜，王 敬

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，050061，河北石家莊)

1 問(wèn)題的提出

2019 年中央“一號(hào)文件”提出“抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)”，“全面推開(kāi)以農(nóng)村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點(diǎn)的農(nóng)村人居環(huán)境整治”。在2020 年中央“一號(hào)文件”中又再次強(qiáng)調(diào)了“扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治”，“全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理，開(kāi)展就地分類(lèi)、源頭減量試點(diǎn)”。不難看出，連續(xù)兩年中央發(fā)布的文件中都提到了人居環(huán)境和垃圾治理這兩個(gè)關(guān)鍵詞，這足以說(shuō)明中央對(duì)農(nóng)村環(huán)境的重視?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在積極實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村環(huán)境整治更是其中的重要一環(huán)。但是，遍布于鄉(xiāng)間田野的垃圾成為了農(nóng)村環(huán)境向好的絆腳石，成為了農(nóng)村環(huán)境整治的重點(diǎn)。

因此，筆者以河北省A 縣S 村為例，試圖探討并研究經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)農(nóng)村的垃圾治理問(wèn)題。S 村處于平原地區(qū)，全村共有3 700 人，村民的收入來(lái)源主要是土地產(chǎn)出以及外出務(wù)工，人均純收入在3 500 元左右（據(jù)對(duì)S 村支書(shū)訪(fǎng)談?dòng)涗?，?018 年數(shù)據(jù)）。S 村沒(méi)有工廠(chǎng)，大部分村民只能依附土地生存，僅維持溫飽。為此，S 村大多數(shù)的中青年紛紛走向城市打工。S 村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，村民收入來(lái)源單一，缺少經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源，這也是我國(guó)目前部分農(nóng)村的縮影。筆者于2019 年12 月在河北省A 縣S 村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)S 村干部和村民進(jìn)行了深入訪(fǎng)談，訪(fǎng)談涉及S 村垃圾處理現(xiàn)實(shí)困境、農(nóng)民垃圾處理意識(shí)與行為等內(nèi)容。

2 S 村垃圾治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境

S 村屬于典型的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)上的落后帶來(lái)了環(huán)境整治上的遲緩。體現(xiàn)在垃圾治理上的是基礎(chǔ)設(shè)施和供給服務(wù)不足、處理模式落后、村民參與度低及政府與村委會(huì)職責(zé)缺位等問(wèn)題，這些問(wèn)題在短時(shí)間內(nèi)難以解決，需要長(zhǎng)期的關(guān)注和行動(dòng)。

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施短缺及服務(wù)供給不足

S 村有3 700 人，但是垃圾桶只有40 多個(gè)，這些垃圾桶是A 縣在2018 年配置的。垃圾桶的擺放位置由村干部開(kāi)會(huì)一致決定，考慮到村民的居住情況以及道路交通狀況，垃圾桶多分布在公路附近，便于垃圾車(chē)的運(yùn)輸和清理。有限的垃圾桶數(shù)量使得絕大多數(shù)村民仍然延續(xù)著隨地傾倒垃圾的陋習(xí)。同時(shí)，A 縣只為S 村配備了六名環(huán)衛(wèi)工，這支環(huán)衛(wèi)工隊(duì)伍由原來(lái)的退伍老兵組成，平均年齡偏大、精力有限且缺乏環(huán)衛(wèi)知識(shí)。事實(shí)上，這些環(huán)衛(wèi)工的實(shí)際清理范圍只涉及到村子的主干道路段，無(wú)法兼顧到整個(gè)村子。

此外，S 村經(jīng)濟(jì)落后，導(dǎo)致道路硬化率不高，多是土路。交通不便，垃圾堆分布散亂、數(shù)量較多，以及缺少運(yùn)輸設(shè)備和清理人員，使得垃圾桶和垃圾堆清運(yùn)工作不到位，垃圾溢出成為常態(tài)。在S 村，有很多垃圾堆處于從未清理的狀態(tài)，而這最終導(dǎo)致村民對(duì)其進(jìn)行焚燒處理。尤其是S 村屬典型的溫帶季風(fēng)氣候，在春季時(shí)常有大風(fēng)刮過(guò)，那些清理不及時(shí)的垃圾又會(huì)被大風(fēng)吹向四面八方，加大了垃圾治理工作的難度。

2.2 現(xiàn)有垃圾處理模式落后

S 村垃圾處理目前采取的是集中轉(zhuǎn)運(yùn)和就地處理相結(jié)合的模式。對(duì)于垃圾桶里的垃圾，采取的是“村收集—縣處理”的模式，這種模式是城鄉(xiāng)一體化運(yùn)作模式的代表。在這個(gè)過(guò)程中，由清運(yùn)人員將垃圾桶清空之后運(yùn)到A 縣垃圾場(chǎng)，垃圾場(chǎng)一般進(jìn)行填埋和焚燒處理。垃圾處理是環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程，一個(gè)環(huán)節(jié)的缺失必然導(dǎo)致后一環(huán)節(jié)的難以推進(jìn)。S 村尚未推行實(shí)施垃圾分類(lèi)，前端的垃圾投放和收集全部是混合的形式。前端處理上的簡(jiǎn)單粗暴使得終端上的垃圾資源化無(wú)從談起。受硬件設(shè)施的約束，S 村只有小部分垃圾即垃圾桶的垃圾運(yùn)到A 縣進(jìn)行處理。剩下的定點(diǎn)垃圾堆中的大部分垃圾由村民焚燒處理，在這個(gè)過(guò)程中又產(chǎn)生了“二次污染”。另外的一小部分垃圾則會(huì)由縣運(yùn)輸人員運(yùn)到村子的邊緣地帶進(jìn)行填埋，這種填埋操作簡(jiǎn)單，對(duì)S 村來(lái)說(shuō)沒(méi)有產(chǎn)生費(fèi)用成本；但是填埋在垃圾減量方面的效果比較差，并占用大量土地，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)技術(shù)處理的情況下將垃圾埋入地下，不僅污染土壤和地下水，還會(huì)造成資源浪費(fèi)[1]。

如此，S 村在經(jīng)年累月中形成了自己獨(dú)特的垃圾處理模式（見(jiàn)圖1）。這套處理模式背后凸顯的是基礎(chǔ)設(shè)施的缺失、農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的落后及農(nóng)村垃圾治理的困境。

圖1 S 村垃圾處理模式圖

2.3 原子化特質(zhì)顯著，垃圾治理村民參與度低

S 村是由外來(lái)人口遷居于此而逐漸形成的村落，因此村里姓氏繁多。區(qū)別于那些具有深厚的宗族基礎(chǔ)的地區(qū)，S 村原子化特質(zhì)顯著，這種特質(zhì)使居民的認(rèn)同邏輯與行動(dòng)單位僅僅集中在核心家庭這一層面，在核心家庭以外沒(méi)有第二重認(rèn)同單位，村民們更關(guān)注自身“私”的事務(wù)，對(duì)村莊“公”的事務(wù)持漠然態(tài)度[2]。體現(xiàn)在垃圾處理上是S 村部分村民對(duì)此問(wèn)題的忽視，共同出資出力來(lái)治理垃圾的意愿不強(qiáng)，村集體行動(dòng)無(wú)法開(kāi)展，在垃圾治理上完全依賴(lài)于政府，喪失了自身的主動(dòng)性，無(wú)法自主投入物品。此外，出于“理性人”假設(shè)，村民在決策時(shí)會(huì)進(jìn)行成本-收益的比較[3]，當(dāng)發(fā)現(xiàn)把垃圾隨意傾倒在公共領(lǐng)域只會(huì)對(duì)自己“有益”而不用付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)時(shí)，這個(gè)選擇對(duì)于他們就是所謂的“最佳選擇”，而這個(gè)“最佳選擇”又加劇了S 村垃圾治理的難度。

2.4 基層政府和村委會(huì)存在職責(zé)缺位

我國(guó)長(zhǎng)期的二元結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村一直處于邊緣地位，在環(huán)保方面也造成了一種錯(cuò)誤的思維慣性，即城市的環(huán)境問(wèn)題要比農(nóng)村重要[4]。在這種思想的影響下，更多的資源用于改進(jìn)城市環(huán)境而忽略了農(nóng)村。S 村雖屬于A 縣，但是位置偏僻。在中央不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)村環(huán)境重要性的背景下，A 縣于2018 年才在S 村實(shí)施垃圾清運(yùn)工作。相比之下，縣城的環(huán)保工作則開(kāi)始得較早。農(nóng)村垃圾治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要投入大量人力、物力、財(cái)力，因此出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，能夠在較短時(shí)間內(nèi)取得成果的工程更會(huì)得到當(dāng)?shù)卣闹匾暋４逦瘯?huì)是農(nóng)村中最重要的自治組織，村干部應(yīng)在垃圾治理工作中起到帶頭作用。但在實(shí)踐中，S 村村委會(huì)制定的村規(guī)民約中提到的實(shí)行禽畜圈養(yǎng)、積極開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生先進(jìn)戶(hù)評(píng)比活動(dòng)等措施實(shí)施力度較小，起不到積極的作用。此外，S 村部分村民對(duì)村干部們抱有一種不信任的態(tài)度，這種態(tài)度很大程度上來(lái)源于S 村干群關(guān)系疏離。筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)大部分村民和村干部之間缺乏溝通，因此村委會(huì)和村干部公信力與影響力比較低；且由于S 村經(jīng)濟(jì)落后，村委會(huì)也沒(méi)有足夠的物質(zhì)保障來(lái)實(shí)施開(kāi)展一些項(xiàng)目，組織能力較差。

3 農(nóng)村垃圾治理的建議和措施

3.1 加大資金投入，加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及人員配備

垃圾治理順利開(kāi)展需要有充足的資金支持，而鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)落后、無(wú)力自主承擔(dān)治理費(fèi)用，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)的城市中心主義的觀(guān)念，做到對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)保資源合理分配，加大對(duì)農(nóng)村的投入。中央財(cái)政應(yīng)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村垃圾治理設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，用以支持經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)。地方財(cái)政也應(yīng)配套相關(guān)資金，建立長(zhǎng)效的垃圾治理資金投入機(jī)制，把農(nóng)村垃圾治理納入財(cái)政支持重點(diǎn)[5]。政府在作為主要資金投入者的同時(shí)還要積極引導(dǎo)社會(huì)資本注入，拓寬融資渠道，形成以政府為主導(dǎo)的多元投資體系，合理劃分政府、村民等應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用比例。此外，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)垃圾處理設(shè)施落后以及人員不足的問(wèn)題，政府應(yīng)盡快實(shí)施行動(dòng)，加快設(shè)施建設(shè)和人員配備，建立起涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施體系。一方面要增加農(nóng)村垃圾桶和分類(lèi)設(shè)施的投放量，修建符合標(biāo)準(zhǔn)的垃圾池、垃圾中轉(zhuǎn)站和垃圾處理廠(chǎng)等設(shè)施；另一方面，環(huán)保部門(mén)要配備專(zhuān)業(yè)人員，提高業(yè)務(wù)能力和掌握專(zhuān)業(yè)知識(shí)，同時(shí)增加農(nóng)村環(huán)衛(wèi)人員的數(shù)量。

3.2 積極推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類(lèi)，革新垃圾處理模式

垃圾處理一般分為三個(gè)過(guò)程：前端分類(lèi)收集、中端運(yùn)輸、末端處理。當(dāng)前農(nóng)村對(duì)垃圾進(jìn)行處理的主要目的是為了維護(hù)公共衛(wèi)生環(huán)境，處理也主要集中在末端。而農(nóng)村垃圾能否治理成功，減量化和資源化是關(guān)鍵因素，分類(lèi)是重要手段[6]。由于農(nóng)村居民文化程度有限，許多村民對(duì)垃圾屬性沒(méi)有概念，城市推行的復(fù)雜繁瑣的垃圾分類(lèi)方式并不適用于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)。為此要采取能夠讓村民容易理解和操作的分類(lèi)方法，如金華市的“兩次四分法”等[7]。政府相關(guān)部門(mén)、村委會(huì)、社會(huì)組織可以采取一些生動(dòng)豐富的宣傳活動(dòng)來(lái)引導(dǎo)村民的分類(lèi)行為，提高他們的分類(lèi)意識(shí)，政府和村委會(huì)也可以制定一套獎(jiǎng)懲制度來(lái)約束村民的行為。此外，要根據(jù)農(nóng)村實(shí)際狀況選擇適宜的垃圾管理模式，如在那些村落面積大、經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)可以采取就地處理的模式，配合前端的垃圾分類(lèi)收集，實(shí)現(xiàn)終端垃圾的資源化利用。垃圾的資源化對(duì)垃圾處理技術(shù)有著較高的要求，這就意味著必須增加科研投入，引入和推行先進(jìn)技術(shù)。

3.3 動(dòng)員村民參與，強(qiáng)化村委會(huì)職責(zé)

政府與村民之間存在著差序格局，政府位于中心，而村干部和村民則是像漣漪一樣一層層向外推出去，政府的政令通過(guò)村干部的傳達(dá)，一步步延伸至每個(gè)村民心中，形成差序治理模式[8]。這種模式下，村干部和村民如何回應(yīng)決定著垃圾治理的成敗。為此，村民和村委會(huì)必須有所作為。首先，要提高村民的環(huán)保意識(shí)，村委會(huì)可以通過(guò)向村民發(fā)放宣傳手冊(cè)、進(jìn)行相關(guān)宣講、張貼畫(huà)報(bào)等形式來(lái)宣傳，村民自身也要有意識(shí)地開(kāi)展自我學(xué)習(xí)，養(yǎng)成垃圾分類(lèi)、不亂扔垃圾等良好習(xí)慣。其次，依照馬斯洛的需要層次論，落后地區(qū)的農(nóng)村居民首先考慮的是生理上的需求，之后才可能是環(huán)境方面的需求[9]。生理上的需求驅(qū)動(dòng)村民追求金錢(qián)和物質(zhì)，因此可以設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)調(diào)動(dòng)村民的積極性。再次，注意傾聽(tīng)村民的治理意見(jiàn)，保障村民的參與權(quán)和知情權(quán)，增強(qiáng)政府決策時(shí)的民主性和合理性。此外，村委會(huì)作為本村事務(wù)的管理者，在垃圾治理問(wèn)題上有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。村干部作為村里的領(lǐng)頭人應(yīng)發(fā)揮示范作用，帶頭參與垃圾治理工作，利用自己的行為來(lái)引導(dǎo)村民。

3.4 推進(jìn)法制建設(shè)，落實(shí)政府責(zé)任

沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。法律是農(nóng)村垃圾治理工作順利進(jìn)行的重要保障。一方面，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村垃圾治理實(shí)際情況完善現(xiàn)有的法律；另一方面，地方政府可以在國(guó)家宏觀(guān)法律框架下，出臺(tái)具有操作性、適用性的地方性法律規(guī)范。為了保障法律的實(shí)施，還應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)高素質(zhì)的執(zhí)法人員，提高執(zhí)法水平，并對(duì)村民進(jìn)行普法教育。此外，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立農(nóng)村垃圾治理領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)行“一把手”親自抓的機(jī)制。明確政府內(nèi)部各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)，推進(jìn)信息共享，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，避免出現(xiàn)相互推諉的情況。同時(shí)，建立健全長(zhǎng)效監(jiān)管體系，深化行政問(wèn)責(zé)[10]。一方面加大社會(huì)組織、新聞媒體、人民群眾等監(jiān)督的參與力度，形成多元監(jiān)督的局面。一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)部門(mén)工作出現(xiàn)問(wèn)題，立即對(duì)其進(jìn)行調(diào)查，并啟動(dòng)追責(zé)問(wèn)責(zé)程序。另一方面建立起農(nóng)村垃圾治理工作責(zé)任考核制度，并根據(jù)考核結(jié)果執(zhí)行獎(jiǎng)勵(lì)懲罰，增強(qiáng)相關(guān)部門(mén)工作人員的主動(dòng)性和責(zé)任心。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村垃圾治理是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容，也是解決我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的必然要求。不同地區(qū)有著區(qū)域差異，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，垃圾治理不能全盤(pán)照搬成功地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，而是應(yīng)該深入了解所在地區(qū)農(nóng)村社會(huì)的特性，結(jié)合實(shí)際制定相關(guān)政策。農(nóng)村垃圾治理任重而道遠(yuǎn)。在未來(lái)，要堅(jiān)定不移地繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，改變欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的面貌，從根本上補(bǔ)足農(nóng)村垃圾治理的短板，建立一個(gè)美麗宜居的鄉(xiāng)村。