古悅

摘要：近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度顯著提升，傳統(tǒng)的單一政府供給模式已經(jīng)無法適應(yīng)居民日益復(fù)雜多變的生產(chǎn)生活需要。因此，進(jìn)一步提升我國(guó)地方政府的公共物品供給效率、改善供給現(xiàn)狀、使供給落到實(shí)處是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)建設(shè)中亟待解決的問題。本文結(jié)合地方財(cái)政報(bào)告分析目前鄭州市上街區(qū)的公共產(chǎn)品供現(xiàn)狀，指出當(dāng)?shù)卣陂_展公共物品供給工作中存在的結(jié)構(gòu)不平衡、供需脫節(jié)等問題，分析其深層次原因。最后基于新公共服務(wù)理論，從三個(gè)方面針提出改進(jìn)策略，期望能夠幫助基層政府破解地方政府公共物品供給低效的困境。

關(guān)鍵詞：鄭州市;公共物品;地方公共物品供給

1 引 言

隨著社會(huì)主要矛盾的變化，社會(huì)大眾對(duì)公共物品數(shù)量和質(zhì)量的需求顯著提高。這對(duì)國(guó)家和政府提出了更高的要求，需要政府不斷轉(zhuǎn)變職能，深化地方政府供給改革，優(yōu)化供給方式。受傳統(tǒng)政治體制和經(jīng)濟(jì)模式的影響，我國(guó)以政府為主導(dǎo)的供給方式根深蒂固，迫切需要在公共物品供給領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)新的突破，以惠民生。

本文以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，剖析我國(guó)地方政府公共物品的供給機(jī)制，同時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，探討服務(wù)主體多元化的思想，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)之間的關(guān)系，促進(jìn)各方實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督和協(xié)作，為全面提高我國(guó)居民生活水平打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述

2.1相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

2.1.1公共物品的內(nèi)涵

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，供給通常是指某特定時(shí)期和條件下，生產(chǎn)者供應(yīng)某種物品、服務(wù)的數(shù)量。我國(guó)建國(guó)以來，公共物品的主要供給主體是政府及有關(guān)公共部門，此外還包括少部分的市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及私人等。進(jìn)入新時(shí)代后，單一的政府供給方式已經(jīng)難以滿足公民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化需求，因此需要充分發(fā)揮市場(chǎng)主體和其他主體的作用，重新考慮政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，最大程度地提升供給效率，彌補(bǔ)政府供給固有的缺陷。

2.1.3新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是公共管理領(lǐng)域中，一種強(qiáng)調(diào)民主價(jià)值和公共利益的理論選擇，它的核心思想是"政府的職能是服務(wù)而不是掌舵"。理論主張，政府在管理公共事務(wù)時(shí)應(yīng)致力于維護(hù)公共利益，并盡可能做到還權(quán)于公民;同時(shí)倡導(dǎo)政府的主要責(zé)任只是幫助公民表達(dá)需求，要始終堅(jiān)持以公民中心、實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值?？傊?，新公共服務(wù)理論在打破政府權(quán)力壟斷;引導(dǎo)私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織甚至公民個(gè)人等多元主體承擔(dān)起各自的責(zé)任和義務(wù)、采取一致的行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)共同利益等方面取得重大突破。

將新公共服務(wù)理論應(yīng)用在公共物品供給當(dāng)中，政府需要考慮在履行供給職責(zé)時(shí)，拋棄大包大攬的傳統(tǒng)服務(wù)模式，重新考慮政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，在供給中引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)于公共物品供給理論的研究起步較早，早在18世紀(jì)就有不少學(xué)者對(duì)此展開研究。

綜上表，從政府主導(dǎo)型公共物品供給理論逐步發(fā)展演進(jìn)，直到產(chǎn)生公共選擇理論、企業(yè)家政府理論、治理理論等等，各國(guó)學(xué)者的探索不斷深入，已經(jīng)形成了比較完善的理論體系。但也可以看出國(guó)外學(xué)者大多是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角和公共財(cái)政學(xué)的角度對(duì)公共物品的界定和供給主體展開研究，專門針對(duì)基層地方政府的實(shí)際公共物品供給水平研究較少。

相比之下，我國(guó)對(duì)公共物品供給的關(guān)注不多，且研究領(lǐng)域較窄。大多數(shù)國(guó)內(nèi)學(xué)者偏向于從供給情況和出現(xiàn)的問題著手，對(duì)農(nóng)村公共物品多元化供給的研究熱度較高。

本文在國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究基礎(chǔ)上，通過對(duì)鄭州市上街區(qū)公共物品的供給現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為上街區(qū)政府公共物品供給方面提出優(yōu)化建議。

3上街區(qū)公共物品供給的現(xiàn)狀及主要問題

3.1公共物品供給總量不足，供給結(jié)構(gòu)不均衡

據(jù)2019年上街區(qū)相關(guān)財(cái)政報(bào)告顯示，上街區(qū)2019年一般公共預(yù)算支出總計(jì)281164萬元。其中公眾比較關(guān)注的項(xiàng)目支出如表3所示：

由表可見，2019年當(dāng)?shù)刎?cái)政支出對(duì)公共衛(wèi)生和社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入分別僅占一般公共預(yù)算總支出的3.4%和1.8%。但事實(shí)上，上街區(qū)常住人口16.25萬，卻沒有一個(gè)三甲醫(yī)院，僅有的兩所綜合型較大規(guī)模醫(yī)院（上街區(qū)人民醫(yī)院和上街區(qū)中醫(yī)院）也因年代久遠(yuǎn)而導(dǎo)致基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施落后、建筑破舊。周邊幾個(gè)農(nóng)村的交通道路、農(nóng)田水利等生產(chǎn)生活設(shè)施也是年久失修，嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展。綜上，上街區(qū)政府對(duì)公共物品供給的資金投入較少，直接導(dǎo)致供給總量不足，難以滿足居民的實(shí)際需要。此外，對(duì)比以上五項(xiàng)支出數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，上街區(qū)財(cái)政支出對(duì)一般公共服務(wù)投入較多，而對(duì)衛(wèi)生健康、公共設(shè)施的資金供給投入過少，公共物品供給比例失調(diào)，供給結(jié)構(gòu)不均衡。

3.2 供需脫節(jié)，公共物品供給效率低

除了上文已經(jīng)分析過的供給總量較少、供給的種類和質(zhì)量難以得到保證之外，上街區(qū)實(shí)際供給工作中還存在著供需脫節(jié)、供給效率低的情況。比如，上街區(qū)政府在2017年劃出82萬元財(cái)政資金為沙固回族雅苑社區(qū)建設(shè)民族團(tuán)結(jié)文化廣場(chǎng)，截至2021年初，該形目仍然沒有落成，無法投入使用。此外，根據(jù)實(shí)地訪談了解到，該社區(qū)自建成以來至今，門前的主干路缺少照明裝置，夜間出行十分不便。區(qū)政府優(yōu)先建設(shè)精神文化設(shè)施，卻忽視基本的交通設(shè)施已經(jīng)引起部分居民不滿。

詳細(xì)分析2019年上街區(qū)一般公共預(yù)算支出表不難發(fā)現(xiàn)，地方政府在高等教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等項(xiàng)目上的財(cái)政預(yù)算投入為0元。96774萬元城鄉(xiāng)社區(qū)支出中，大部分資金用于管理事務(wù)和其他未標(biāo)明的項(xiàng)目中，對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)之類與居民生活水平密切相關(guān)的公共物品投入一共占比只有12.1%。

綜上可以看出，由于信息不對(duì)成、居民民意反映渠道有限等原因，政府對(duì)財(cái)政資金的利用不充分，大筆資金并沒有投入到居民迫切需要的領(lǐng)域，無效使用資金，供給與居民需要相背離情況嚴(yán)重。

3.3供給主體單一，多元協(xié)同機(jī)制缺失

根據(jù)訪談了解到，目前上街區(qū)社區(qū)和周邊農(nóng)村的公共物品供給主要還是由政府承擔(dān)，非政府主體參與公共物品供給的機(jī)會(huì)較少。在公共物品的實(shí)際供給過程中，區(qū)政府扮演決策者，通常以政府有關(guān)部門和地方人大代表反映的居民生產(chǎn)生活狀況為依據(jù)單向決定供給內(nèi)容。在一定條件上，政府具有良好的公信力、組織規(guī)劃能力、資源調(diào)配能力和較強(qiáng)的執(zhí)行力，且不會(huì)過于追求自身利益，由它來提供一些規(guī)模較大、成本高昂的純公共物品確實(shí)有一定優(yōu)勢(shì)（比如國(guó)防、消防等），能夠在最大程度上實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。但單方面由政府主導(dǎo)供給，忽略與市場(chǎng)和社會(huì)受眾的互動(dòng)，就會(huì)催生政府與公眾信息不對(duì)稱、強(qiáng)調(diào)供給主體個(gè)人偏好、過于重視政府績(jī)效等問題，這就很容易產(chǎn)生"既占用了大量公共資源，又沒有滿足公眾的合理訴求"的尷尬局面。

4 優(yōu)化上街區(qū)公共物品供給的對(duì)策

4.1拓寬資金來源，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共物品供給主體的多元化不僅有利于響應(yīng)公眾的真實(shí)需求，也有利于緩解基層政府資金不足，改善公共物品供給的數(shù)量和質(zhì)量。河南省作為我國(guó)的人口大省，對(duì)公共物品的需求種類多、數(shù)量大，單純依靠政府財(cái)政支持難以應(yīng)對(duì)巨大需求。因此，拓寬資金的來源渠道是建設(shè)完善公共物品供給體制的必然選擇。

具體而言，政府在公共物品供給中要加強(qiáng)與市場(chǎng)的合作，可以通過政府采購(gòu)或者政策補(bǔ)貼的方式促進(jìn)公共物品供給的市場(chǎng)化發(fā)展，有效降低加入公共物品供給的門檻，拓寬公共物品的籌資渠道。比如，針對(duì)部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府可以給予私人投資者機(jī)會(huì)，允許私人投資者在一定時(shí)期一定范圍內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)?；蛘哌€可以通過政府權(quán)威號(hào)召當(dāng)?shù)氐拿耖g金融機(jī)構(gòu)或非盈利組織投身公共領(lǐng)域中，通過組織優(yōu)惠貸款、慈善捐助等方式來增加公共物品的供給。

總之，解決公共物品供給的首要問題就是資金問題，激發(fā)市場(chǎng)活力、拓寬資金來源、選擇合理的資金籌措方式是保證公共物品有效供給的必要措施。

4.2完善供給決策機(jī)制，擴(kuò)充需求表達(dá)渠道

拓寬公共物品的需求表達(dá)渠道，"聽到居民的聲音"是處理當(dāng)前上街區(qū)公共物品供需脫節(jié)問題的一個(gè)有效的措施。根據(jù)上街區(qū)目前的情況來看，居民的組織化程度和民主參與公共事務(wù)決策的積極性不高，大多數(shù)居民對(duì)自己鄉(xiāng)村或社區(qū)公共物品供給的政策、決策不了解。尤其需要基層政府、居委會(huì)在開展供給工作時(shí)做好上傳下達(dá)的工作，充分保障居民的主體地位，主動(dòng)為居民創(chuàng)造參與的機(jī)會(huì)。比如，居委會(huì)可通過召開社區(qū)居民代表大會(huì)，方便居民交流社區(qū)內(nèi)部的供給現(xiàn)狀，反映出群眾的公共需求意愿和偏好，為政府決策提供真實(shí)參考。

同時(shí)基層政府應(yīng)積極主動(dòng)地推行民主決策，將群眾納入到供給決策當(dāng)中，通過"政府統(tǒng)一制定計(jì)劃，再結(jié)合居民的想法進(jìn)行調(diào)整"的方式形成政府和社會(huì)一起決定公共物品供給的決策機(jī)制，提高決策的科學(xué)性和民主性。

4.3促進(jìn)供給主體多元化，構(gòu)建協(xié)同供給體系

當(dāng)前上街區(qū)公共物品多元供給主體之間缺乏協(xié)同供給，政府"壟斷"供給形勢(shì)嚴(yán)峻。在此情況下，為擴(kuò)大公共物品供給的參與主體范圍、保證多元供給的靈活性和準(zhǔn)確性，上街區(qū)應(yīng)順勢(shì)形成以地方政府為主導(dǎo)，多方共同參與的供給主體新格局。

具體來說，政府承擔(dān)部分公共物品供給的同時(shí)，要發(fā)揮好引導(dǎo)、牽頭作用，一方面幫助社會(huì)組織充分利用自身的信息和靈活性優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)資源和公共物品的最優(yōu)化配置;另一方面帶領(lǐng)居委會(huì)、村委會(huì)共同承擔(dān)起自我管理、自我服務(wù)的供給責(zé)任，充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能;而對(duì)于部分私人供給主體，政府可以制定一些激勵(lì)政策，同時(shí)明確公共物品的產(chǎn)權(quán)劃分，必要時(shí)可制定公共物品產(chǎn)權(quán)界限的有關(guān)政策以維護(hù)私人供給者的權(quán)利和利益?？傊瑥母鞣矫婕訌?qiáng)協(xié)同供給機(jī)制的實(shí)施，以達(dá)到減輕公共財(cái)政的壓力、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)供給、高效響應(yīng)群眾需求的綜合目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)

[1]薩繆爾森.經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京，人民郵電出版社，1996.

[2]詹姆斯.M.布坎南.公共物品的需求與供給[M].上海，上海人民出版社，2017.

[3]歐文.休斯.公共管理導(dǎo)論[M].彭和平譯.北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[4]埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事物的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000： 210.

[5]涂曉芳.公共物品的多元化供給[J].中國(guó)行政管理，2004（02）：88-93.

[6]劉志琳.地方公共物品多元化供給模式分析[J].現(xiàn)代物業(yè)（中旬刊），2010，9（10）：11-13.

[7]羅芳，陳麗軍，田苗，王慶，周業(yè)旺.農(nóng)村社區(qū)公共物品的多中心治理機(jī)制研究——基于4類供給主體的案例調(diào)查[J].黃岡師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，34（01）：34-39.

[8]白祖綱. 公私伙伴關(guān)系視野下的地方公共物品供給[D].蘇州大學(xué)，2014.

[9]何繼新，陳真真.公共物品供給中的政府與非政府組織“行為集合”分配博弈研究[J].西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，26（01）：43-51.

[10] 宋佳. 河南省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題研究[D].云南師范大學(xué)，2019.

西南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院