蔡秋蓉 葉繼紅

一、問題的提出與文獻回顧

早期城市的出現(xiàn)是人類規(guī)避、克服、減少風險和尋求獲得安全的一種空間實踐選擇(1)陳忠：《城市社會的生命自覺與風險治理——一種城市哲學與文明批評史的視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2018年第2期。，人們通常采取建城選址、建造城墻與護城河等穩(wěn)定性導向的被動防御性策略以強化城市外部系統(tǒng)的剛性。在工業(yè)文明時期，城市更多地遭受由人本身的活動、創(chuàng)造所導致的更為深度的社會化風險，從城市內部系統(tǒng)詮釋城市本體性安全的脆弱性管理視角，主張采用強制約束、制定安全標準、強化基礎設施硬件、提供風險評估服務等以確定性為導向的工程技術性策略。當今中國在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球化取得巨大進步的同時，也毫無疑問地步入了現(xiàn)代風險社會，復雜密致的當代城市也開始遭遇更為全面、深刻的“系統(tǒng)性風險”(systematic risk)，且日益延伸為多樣態(tài)風險的“凸透鏡”。如始于2019年底的新冠肺炎(COVID-19)疫情，已由單純的突發(fā)公共衛(wèi)生事件演化為綜合性、跨越界域的國際巨災(2)童星：《兼具常態(tài)管理與非常態(tài)管理》，《廣州大學學報(社會科學版)》2020年第2期。，世界各國的城市曾先后淪為疫情“重災區(qū)”。這不禁令人反思：在“黑天鵝”頻頻振翅、“灰犀?！笨癖级鴣淼臅r代，城市作為風險最為集中的物理空間和地理區(qū)域(3)錢錦宇：《風險治理視域的現(xiàn)代城市疫情防控》，《理論探索》2020年第3期。，該如何跳出“與風險抗爭”的泥淖，學會“與風險共處”、適應“與風險共存”？在此背景下，以不確定性為導向的強調變化(change)、適應(adapt)與改進(transform)(4)Walker B， Holling C S， et al, “Resilience， Adaptability and Transformability in Social-Ecological Systems,” Ecology and Society， 2004，Vol.9,No.2,p.5.的(演進)韌性(5)韌性概念的認知經歷了從工程韌性(engineering resilience)到生態(tài)韌性(ecological resilience)再到演進韌性(revolutionary resilience)的發(fā)展，其概念范圍也逐漸從機械學、生態(tài)學等自然科學向心理學、社會學、公共管理學等社會科學延展，本文所指的即演進韌性。理念日益成為城市規(guī)劃和城市防災減災的新視角，其與公共治理具有的內在契合性(6)肖文濤、王鷺：《韌性城市:現(xiàn)代城市安全發(fā)展的戰(zhàn)略選擇》，《東南學術》2019年第2期。(7)唐皇鳳、王銳：《韌性城市建設:我國城市公共安全治理現(xiàn)代化的優(yōu)選之路》，《內蒙古社會科學(漢文版)》2019年第1期。，為風險時代城市公共安全的韌性治理轉向提供了可能。

已有關于城市公共安全治理方面的研究主要包括“工程—技術”與“組織—制度”兩類范式?！肮こ獭夹g”研究范式本質上是一種以“災害” (disaster)為本體的研究傾向，即關注災害本身的發(fā)生機理，重視技術在城市公共安全治理中的預警、預防與應對作用。因而，這類范式呈現(xiàn)出兩個研究特點：一是對城市傳統(tǒng)自然災害的關注，如洪澇(8)Daniel H， Jason T,“Managing Urban Flood Risk: A Framework for Evaluating Alternative Policy Instruments,” Centre for International Governance Innovation，2019,No.147,pp.1-8.、地震(9)袁海紅、高曉路、戚偉：《城市地震風險精細化評估——以北京海淀區(qū)為例》，《地震地質》2016年第1期。、水災(10)Krueger E H， Borchardt D， et al,“ Resilience Dynamics of Urban Water Supply Security and Potential of Tipping Points，” Earth’s Future，2019，No.7,pp.1167-1191.等；二是對城市公共安全治理中的前置階段——風險治理的強調，如城市公共安全風險的來源及其治理對策(11)曹惠民：《風險社會視角下城市公共安全治理策略研究》，《學習與實踐》2015年第3期。、城市公共安全風險治理的困境及其破解路徑(12)孫金陽、龔維斌：《城市公共安全風險治理的現(xiàn)實困境及其破解路徑》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2020年第4期。(13)張?zhí)铡⒉芑菝?、王鋒：《城市公共安全治理中公眾參與困境與對策》，《城市發(fā)展研究》2019年第9期。、城市公共安全風險的大數(shù)據(jù)治理策略(14)孫粵文：《大數(shù)據(jù):現(xiàn)代城市公共安全治理的新策略》，《城市發(fā)展研究》2017年第2期。(15)曹策俊、李從東、王玉等：《大數(shù)據(jù)時代城市公共安全風險治理模式研究》，《城市發(fā)展研究》2017年第11期。(16)張龍輝、肖克：《人工智能應用下的特大城市風險治理：契合、技術變革與路徑》，《理論月刊》2020年第9期。，等等。相較之下， “組織—制度”研究范式具有更濃郁的理論意蘊，即一般以相關的理論為基礎探討城市公共安全治理的策略、機制(17)張春艷：《風險社會中的城市公共安全應急機制:挑戰(zhàn)與變革》，《長白學刊》2013年第6期。、模式(18)張玉磊：《城市公共安全的跨界治理:屬性特征、治理困境與模式構建》，《湘潭大學學報(哲學社會科學版)》2020年第 6期。等。尤其當風險和不確定性日益成為人類無法回避的社會議題時(19)曹惠民：《新時代公共安全風險治理績效改進策略研究》，《求實》2020年第4期。，強調與不確定性共處的韌性作為一個理論概念正在被越來越多地引入城市公共安全治理研究領域，主要可以概括為目標取向的“韌性治理”(20)朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理:風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》2020年第5期。(21)石佳、郭雪松、胡向南：《面向韌性治理的公共部門危機學習機制的構建》，《行政論壇》2020年第5期。(22)唐皇鳳、王豪：《可控的韌性治理：新時代基層治理現(xiàn)代化的模式選擇》，《探索與爭鳴》2019年第12期。(23)何繼新、荊小瑩：《韌性治理:從公共物品脆弱性風險紓解到治理模式的創(chuàng)新》，《經濟與管理評論》2018年第1期。和能力取向的“治理韌性”(24)林雪、張海波：《城市系統(tǒng)的軟實力:地方政府韌性能力概念框架的構建》，《行政論壇》2020年第5期。(25)唐任伍、郭文娟：《鄉(xiāng)村振興演進韌性及其內在治理邏輯》，《改革》2018年第8期。(26)雷曉康、汪靜：《鄉(xiāng)村振興背景下農村貧困地區(qū)韌性治理的實現(xiàn)路徑與推進策略》，《濟南大學學報(社會科學版)》2020年第1期。兩種研究取向。綜觀以上兩種研究范式發(fā)現(xiàn)，“工程—技術”式研究大多關注某一具體領域或針對特型問題，鮮有對城市公共安全治理的全過程研究；“組織—制度”式研究中的韌性治理相關研究由于缺少對韌性概念的溯源，往往僅強調韌性治理的“適應性”特征，或者僅突出韌性“目的”或“能力”，忽視了韌性在不同治理階段的多種樣態(tài)。鑒于此，本文以“過程—能力—目標”為邏輯主線，旨在從韌性概念的來源——適應性循環(huán)理論的角度詮釋城市公共安全韌性治理生成的內在邏輯，進而構建出城市公共安全韌性治理生成的路徑圖式，并在此基礎上形成提升城市公共安全韌性的治理對策。

二、適應性循環(huán)模型：韌性概念的來源

韌性概念來源于霍林(Holling)和岡德森(Gunderson)提出的適應性循環(huán)模型(adaptive cycle)，這一模型是用以解釋社會生態(tài)系統(tǒng)運行機制的一種全新系統(tǒng)認知理念(27)邵亦文、徐江：《城市韌性:基于國際文獻綜述的概念解析》，《國際城市規(guī)劃》2015年第2期。，近年來被逐漸引至城市(28)鄭艷、翟建青、武占云等：《基于適應性周期的韌性城市分類評價——以我國海綿城市與氣候適應型城市試點為例》，《中國人口·資源與環(huán)境》2018年第3期。、社區(qū)(29)魏藝：《“韌性”視角下鄉(xiāng)村社區(qū)生活空間適應性建構研究》，《城市發(fā)展研究》2019年第11期。等社會生態(tài)系統(tǒng)韌性的相關研究之中。適應性循環(huán)模型將不確定性干擾和沖擊視為系統(tǒng)發(fā)展的一部分，強調系統(tǒng)處于不斷進行適應性調整的動態(tài)變化之中，認為一個具有韌性的系統(tǒng)可以依次經歷開發(fā)(exploitation)、保存(conservation)、釋放(release)和重組(reorganization)四個階段，從而構成一個可持續(xù)的適應性循環(huán)(如圖1所示)(30)Holling C S， Gunderson L H, “Resilience and Adaptive Cycles,”Panarchy: Understanding Transformations in Human and Natural Systems， Island Press，2001，pp.25-62.。在不同階段系統(tǒng)內在的潛力(31)指系統(tǒng)積累的財富，影響系統(tǒng)轉變能力并決定系統(tǒng)未來可能的選擇范圍。(potential)、連通度(32)指系統(tǒng)間不同層級及各組分之間物質、能量、信息等資源之間相互作用的數(shù)量和頻率，用來衡量系統(tǒng)面對干擾和沖擊的敏感性。(connectedness)和韌性(resilience)有著不同的表現(xiàn)方式。具體而言，在開發(fā)階段(r階段)，系統(tǒng)通過對內外部資源的積累而獲得快速的成長變化，系統(tǒng)內部的連通度不斷增強，由于資源選擇的多樣性和系統(tǒng)組織的靈活性，系統(tǒng)的韌性較強但逐漸被削減；在保存階段(K階段)，資源間的連通度不斷加強，高連通度使系統(tǒng)具有通過支配內部資源(inward relation)以控制和緩解外部不確定性擾動和沖擊的能力，但因系統(tǒng)逐漸成形，潛力增長的加速度減弱，此時系統(tǒng)的韌性量級較低；在釋放階段(Ω階段)，高度密集聯(lián)結的資源使系統(tǒng)逐漸變得僵硬、脆弱(fragile)，直至不確定性干擾和沖擊的媒介(agents)將系統(tǒng)打破，積累的和固持的資源被釋放出來，此時系統(tǒng)的韌性較弱卻呈現(xiàn)逐漸增強的趨勢；在重組階段(α階段)，韌性強的系統(tǒng)將通過創(chuàng)新性變革、學習經驗教訓等方式獲得重組資源的機會，能夠再次進入開發(fā)階段，開始新一輪的適應性循環(huán)，若系統(tǒng)具有的韌性較弱，可能因缺少必要的資源和缺乏創(chuàng)新變革的能力而脫離循環(huán)系統(tǒng)，導致系統(tǒng)潰敗。其中，開發(fā)(r)階段和保存(K)階段屬于前向循環(huán)(front loop)，系統(tǒng)表現(xiàn)出成長和穩(wěn)定的特征，并且其發(fā)展基本上是可預測的(predictable)，因此前向循環(huán)的目標是最大化生產和積累；釋放(Ω)階段和重組(α)階段屬于后向循環(huán)(back loop)，系統(tǒng)的發(fā)展是不可預測且高度不確定的(highly uncertain)，改變和變化是系統(tǒng)此時的特征，因而創(chuàng)造和重組最大化是后向循環(huán)的目標。

從圖1可以看出，在適應性循環(huán)的不同階段韌性有著不同的內涵。歸納起來看，主要有能力、過程和目標三重。其一，韌性是系統(tǒng)面對不確定性干擾和沖擊時具有的一系列能力的集合(34)Alexander D E,“Resilience and Disaster Risk Reduction: An Etymological Journey，”Natural Hazards & Earth System Sciences，2013， Vol.13,No.11,pp.2707-2716.(35)Folke C,“Resilience: The Emergence of a Perspective for Social-Ecological Systems Analyse,” Global Environmental Change， 2006,No.3,pp.253-267.，大致有從沖擊中復原或抵御外來干擾的抵抗能力，吸收干擾和沖擊并保持相對穩(wěn)定的存續(xù)能力，靈活調動所需資源及打破常規(guī)解決問題的調適能力，創(chuàng)新性變革、學習的能力；其二，韌性是系統(tǒng)成長的過程，韌性強調系統(tǒng)在不確定性的動蕩環(huán)境中，通過抵抗、存續(xù)、調適及成長等過程進行系統(tǒng)復原、更新，既是系統(tǒng)適應某一次風險的具體過程，也是系統(tǒng)自我組織、學習和適應等能力提升的循環(huán)過程(36)Norris F H， Susan S P， et al,“Community Resilience as A Metaphor， Theory，Set of Capacities， and Strategy for Disaster Readiness,”American Journal of Community Psychology，2008，Vol.41,No.1-2,pp.127-150.；其三，韌性是系統(tǒng)發(fā)展的目標，無論是培養(yǎng)韌性“能力”還是循環(huán)韌性“過程”，最終的目標都是實現(xiàn)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

三、分析框架：適應性循環(huán)模型視角下的城市公共安全韌性治理

目前，學界尚未對城市公共安全治理概念給予規(guī)范的界定，這主要與城市公共安全治理涉及領域的寬泛性(如城市規(guī)劃學、政治學、安全科學與工程、社會學、公共管理學等學科)有關。在政治學、

公共管理學等人文社會科學領域，公共安全治理作為一個整體性概念的認識被廣為接受(37)童星：《論風險災害危機管理的跨學科研究》，《學?！?016年第2期。(38)薛瀾、周玲、朱琴：《風險治理:完善與提升國家公共安全管理的基石》，《江蘇社會科學》2008年第6期。，一般被視為由風險治理、應急管理和公共危機治理構成的“連續(xù)統(tǒng)”，亦即廣義的應急管理(39)張海波、童星：《中國應急管理結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》2015年第3期。。因此，基于修正的應急管理階段理論(40)Wise C R,“Organizing for Homeland Security After Katrina: Is Adaptive Management What’s Missing? ” Public Administration Review， 2010，Vol.66,No.3,pp.302-318.與中國城市公共安全治理實踐(41)Lu X， Xue L,“Managing the Unexpected: Sense-making in the Chinese Emergency Management System,” Public Administration，2016，Vol.94,No.2,pp.414-429.，從適應性循環(huán)模型視角來看，作為一個復雜適應系統(tǒng)(complex adaptive system)(42)Uusikyla P， Tommila P and Uusikyla I,“Society as An Interaction Space,”Disaster Management as A Complex System: Building Resilience with New Systemic Tools of Analysis,Springer Nature Singapore Pte Ltd，2020,pp.161-190.，城市公共安全治理并非只是一個靜態(tài)的“閉環(huán)運作系統(tǒng)”(43)趙發(fā)珍、王超、曲宗希：《大數(shù)據(jù)驅動的城市公共安全治理模式研究——一個整合性分析框架》，《情報雜志》2020年第6期。，實際上是一個沿著防/減(預防和減緩)(44)預防主要指向潛在的恐怖主義和部分可以預防的災害風險，減緩則主要針對不可預防的災害風險，并據(jù)此采取不同的準備措施，因而可以視為對同一階段不同方面的管理?！獪蕚洹憫謴退膫€階段的螺旋式上升的循環(huán)系統(tǒng)(如圖2所示)。在防/減階段，城市公共安全治理系統(tǒng)持續(xù)吸收和積累內外部資源(45)本文所指的資源是包括有形的自然資源、經濟資源、社會資源的廣義資源和無形的社會資本。并通過搭建資源之間的關聯(lián)性使系統(tǒng)治理效益最大化，由于資源選擇的多樣性和組織制度的靈活性，城市公共安全治理系統(tǒng)表現(xiàn)出較高的韌性量級，但隨著可利用資源空間的縮小，韌性將逐漸減弱；在準備階段，資源之間的連通度不斷增強，具有通過主導和支配已積累的資源以應對不確定性擾動和沖擊的能力，但由于可開發(fā)的資源空間進一步縮小，因而表現(xiàn)出潛力增速下降的趨勢，此時城市公共安全治理系統(tǒng)雖然保持相對穩(wěn)定，但是安全韌性卻比較低；在響應階段，表現(xiàn)為風險的擾動和沖擊“激活”了城市公共安全治理系統(tǒng)，資源間的連通度被打破，積累和固持的資源被釋放出來以滿足城市公共安全治理的需要，資源積累的潛力逐漸增長，韌性雖然較低卻呈現(xiàn)出增長的趨勢；在恢復階段，具有較強韌性的城市公共安全治理系統(tǒng)將通過創(chuàng)新性變革、經驗學習等方式獲得系統(tǒng)重構的機會，并再次進入系統(tǒng)資源開發(fā)的階段，實現(xiàn)城市公共安全治理的適應性循環(huán)，而韌性較弱的城市公共安全治理系統(tǒng)可能因缺少必要的資源和能力儲備支撐，導致城市公共安全“治理失靈”。概而言之，在不確定性的擾動和沖擊下，若城市公共安全治理系統(tǒng)具有良好的韌性，將可以有效化解風險，及時反饋警示信息，高效協(xié)同政府、市場和社會力量，科學有序應對突發(fā)公共事件，從而充分發(fā)揮城市公共安全治理的效能，由風險所引發(fā)的突發(fā)事件威脅和造成的經濟損失可以被降至較低水平，并能夠以此為契機提檔升級進入新一輪的循環(huán)周期，城市公共安全治理系統(tǒng)呈現(xiàn)出螺旋式上升發(fā)展的趨勢；若城市公共安全治理系統(tǒng)缺乏韌性，往往不能靈敏反應、快速運行，更無法發(fā)揮預期功能，甚至可能出現(xiàn)“治理失靈”，進而可能引發(fā)更為深刻的系統(tǒng)性風險。其中，防/減階段和準備階段屬于“前向治理”，城市公共安全治理系統(tǒng)的發(fā)展是穩(wěn)定且可預測的，表現(xiàn)為治理資源最大化生產和積累的防御抵抗、吸收存續(xù)策略是此時城市公共安全治理系統(tǒng)的發(fā)展目標；響應階段和恢復階段屬于“后向治理”，城市公共安全治理系統(tǒng)的發(fā)展是高度不確定性且不可預測的，適應性調整、危機學習等治理策略使城市公共安全治理系統(tǒng)在該階段的“創(chuàng)造”和“重組”成為可能。

由此可見，城市公共安全韌性治理應具有以下特征：一是多樣性，是指治理系統(tǒng)有許多功能不同的部分能夠幫助其抵御、吸收部分風險；二是冗余性，主要是指在城市規(guī)劃建設方面通過一定程度的功能重疊以分散、減緩風險；三是緩沖性，即針對不確定性風險現(xiàn)實化，治理系統(tǒng)能夠對個人心理和行為發(fā)揮一定的緩沖性；四是動態(tài)平衡性，這意味著包含多元主體、去中心的松散耦合的扁平化的治理組織結構各個部分之間具有強有力的聯(lián)系和反饋；五是模塊化，意味著治理系統(tǒng)具有多模塊的軟硬件儲備；六是靈活性，主要表現(xiàn)為具有能夠打破常規(guī)的問題解決能力；七是協(xié)同性，要求治理系統(tǒng)通過建立多種途徑和創(chuàng)造機會讓各種社會力量參與其中；八是雙向性，是指治理系統(tǒng)內部與外部(治理組織與社會公眾)之間信息的對流與反饋；九是反思性，是指治理系統(tǒng)能夠從經驗中吸取教訓并保持學習。(46)Cai Q R， Ye J H,“Is China’s Emergency Management System Resilient Against the COVID-19 Pandemic? ” Management and Organization Review，2020，Vol.16,No.5,pp.991-995.

總體而言，融貫韌性的三重內涵，沿循“過程—能力—目標”的邏輯主線，構建嵌含城市公共安全韌性治理特征的可能性路徑，需要通過在防/減—準備—響應—恢復的循環(huán)過程中分別采取防御抵抗—吸收存續(xù)—適應調整—學習變革的韌性策略來形塑“抵抗能力” “存續(xù)能力” “調適能力”與“學習能力”的韌性能力，以塑造指向韌性的“抵抗—存續(xù)—調適—學習”漸進式可持續(xù)發(fā)展的城市公共安全韌性治理目標(如圖3所示)。

四、提升城市公共安全韌性治理的對策

(一)以系統(tǒng)多樣性與冗余性增強防/減階段的抵抗能力

在防/減階段，城市公共安全韌性治理之“抵抗能力”的生成有賴于治理系統(tǒng)的多樣性與冗余性。第一，多樣性意味著多元化的城市公共安全風險防控制度、高水平的風險治理技術以及普及化的風險知識，等等。其一，形成多元化的城市公共安全風險防控制度，如通過風險識別將風險量化并進一步提至政策議程階段，在國家、地方層面分別建立基于多學科群體的風險研判與評估制度；通過網絡信訪、信訪服務外包等改革方式破解“信訪悖論”，并利用血緣共同體、地緣共同體建立聯(lián)通村居的調解網絡，進而建立以社會矛盾調解中心為牽頭單位的地區(qū)行業(yè)性、專業(yè)性調解委員會的社會矛盾調解制度；通過設立巨災保險準備金，建立由政府托底、中國再保險股份有限公司牽頭、商業(yè)保險機構運營的巨災保險制度。其二，國家應在鼓勵、扶持具備相應教學條件的科研機構培養(yǎng)公共安全治理專業(yè)型人才的同時，通過設立城市公共安全科學技術研究專項基金、城市公共安全產業(yè)發(fā)展基金以及產業(yè)風險補償基金等支持方式，加大對城市公共安全風險治理技術創(chuàng)新和研發(fā)的支持力度，促進城市公共安全風險治理科技水平的提升。其三，在中國這樣一個人口基數(shù)龐大的國家里面向全社會積極開展公共安全風險知識普及教育能夠獲得“在預防上投入1美分，在救援上節(jié)省1美元”的治理效益，全面提升全社會抵抗風險的能力。第二，冗余性主要是從工程技術的視角，通過采用提升城市硬件系統(tǒng)剛性的結構性措施來增強城市公共安全治理系統(tǒng)的抵抗能力。具體而言，一是按照“平災結合，一專多用，合理規(guī)劃”的原則規(guī)劃、建設、完善城市應急避難場所及其配套基礎設施；二是依據(jù)基礎設施韌性評估指標體系，適量調節(jié)城市基礎建筑結構的冗余度與水、電、氣、熱等公共服務設施的功能重疊度，并及時修訂、完善相關建筑物和構筑物的建設、驗收標準。

(二)以系統(tǒng)緩沖性、模塊化與動態(tài)平衡性強化準備階段的存續(xù)能力

在準備階段，城市公共安全韌性治理之“存續(xù)能力”的生成有賴于治理系統(tǒng)的緩沖性、模塊化與動態(tài)平衡性。第一，緩沖性主要體現(xiàn)為城市公共安全應急預案編制、應急救援培訓與演練以及應急知識宣傳與教育等。其一，應急預案是開展應急準備的重要抓手，形成與風險相匹配的應急準備能力是應急預案編制的核心目標。可通過采用情景構建的技術方法編制、優(yōu)化城市公共安全應急預案體系以明晰應急準備的目標、明確應急準備的任務以及描述和確認應急準備能力，形成貫穿和支撐城市公共安全治理全過程基礎性行動的能力。其二，應急救援培訓是應急救援組織成員掌握必要救援知識、開展應急救援演練的前提與基礎?？赏ㄟ^設立應急救援培訓基金，選派應急救援組織的核心領導人員參與國內外相關研修項目，學習先進救援經驗，豐富理論知識；建立應急救援培訓基地，聘請國內外學者以授課的形式定期對應急救援組織成員進行專業(yè)知識教育，并提供相關實訓場所供實務操作培訓。應急救援演練是驗證應急預案可行性和是否符合實際情況以及提高救援隊伍實際救援能力從而預測、修訂應急準備計劃的必要手段。可通過設立應急救援演練日，定期聯(lián)合地方政府、相關企業(yè)、非政府組織以及市民，在城市廣場、工場以及學校等開展救援演練，促進政府—市場—社會三方力量應急救援合力的形成。其三，應急知識的宣傳與教育是培育公民自救、互救、急救精神和技能的重要抓手。應急救援隊伍抵達時間的滯后性決定了在緊急狀態(tài)下公民自救、互救、急救的必要性與重要性。通過借助主流媒體、微博、微信等自媒體平臺進行應急知識公益宣傳，并將應急知識教育嵌入大中小學的通識教育課程中，以形成全社會學習應急知識的文化氛圍。第二，模塊化主要是指城市公共安全應急保障體系，具體而言，主要包括應急隊伍保障、應急物資保障、資金保障、應急技術保障、應急醫(yī)療衛(wèi)生保障、應急交通運輸保障等。其一，要充分挖掘作為城市生命體鮮活組成部分的公民的志愿服務意向，通過對參與志愿者服務的公民采取升學、就業(yè)、招考等政策傾斜的方式促進城市應急志愿者隊伍的形成與發(fā)展。其二，規(guī)劃布局城市公共安全產業(yè)，根據(jù)城市經濟、交通、自然環(huán)境等現(xiàn)實情境綜合考慮應急物資儲備基地選址、應急物資配送路徑以及毗鄰城市應急物資的調度安排等。第三，動態(tài)平衡性主要表現(xiàn)為應急管理組織系統(tǒng)與監(jiān)測預警信息系統(tǒng)之間的聯(lián)系與反饋。搭建聯(lián)通領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構以及專家組的網絡溝通平臺，使監(jiān)測與預警信息傳遞在扁平化的溝通網絡中暢通無阻，滿足監(jiān)測預警信息傳遞、反饋的即時性。

(三)以系統(tǒng)靈活性與協(xié)同性增強響應階段的調適能力

在響應階段，城市公共安全韌性治理之“調適能力”的生成有賴于治理系統(tǒng)的靈活性與協(xié)同性。第一，靈活性的關鍵是對“緊急狀態(tài)”做出法律上的安排。緊急狀態(tài)通常是指一起重大突發(fā)公共安全事件在較大時空范圍內對公民生命、健康、財產安全以及國家政權機關的權力行使構成極大威脅，往往會打破既有行政體系和工作的秩序，破壞社會發(fā)展與穩(wěn)定的平衡，國家必須采取特定法律、經濟、行政等措施來遏制威脅、減輕損失以及恢復正常社會秩序的法治狀態(tài)。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了三類非常法律狀態(tài)，即緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭和動員，但目前尚未出臺專門的緊急狀態(tài)法。相關的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》《中華人民共和國戒嚴法》《中華人民共和國國家安全法》等對緊急權力的界定、行使權限以及緊急狀態(tài)下公民基本權利等方面的規(guī)定較為模糊，極大限制了非常態(tài)管理下緊急權力以及公民基本權利、企業(yè)合法權利的行使。緊急狀態(tài)法是調整緊急狀態(tài)時期社會關系、提高依法防控和治理能力、高效有序應對緊急狀態(tài)的重要保障。推進《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》的制定與出臺，從立法層面規(guī)定緊急狀態(tài)下國家權力配置機制的變動安排，賦予基層政府必要的非常態(tài)決策權與可調配資源，設定公民在緊急狀態(tài)期間應當履行的緊急義務，并保障公民的基本權利及合法權益，是提升城市公共安全治理系統(tǒng)靈活性形成與發(fā)展的關鍵。第二，協(xié)同性意味著政府、非政府組織、私人企業(yè)以及公民等行為主體形成的城市公共安全治理網絡能夠根據(jù)治理環(huán)境的變化不斷調整治理策略。其一，作為城市公共安全治理主導者的政府部門需要摒棄線性決策方式，建立更具適應性的應急指揮綜合決策系統(tǒng)。在決策技術上，建設依托大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)和云計算、傳感網與物聯(lián)網等治理技術的應急響應策略數(shù)據(jù)庫，為在短期內形成應對策略提供技術支持；在決策組織上，設立由政府機構、各行業(yè)專家等組成的專職與兼職相結合的常態(tài)化決策、指揮和協(xié)調機構(如成立城市公共安全管理委員會)，為組織在非常態(tài)管理下快速調整組織內容、功能結構等適應性行為提供可能。其二，在應急響應過程中“涌現(xiàn)”(emergence)(47)張海波、尹銘磊：《應急響應中的突生組織網絡——“魯?shù)榈卣稹卑咐芯俊?，《公共管理學報》2016年第2期。的非政府組織和私人企業(yè)是重要信息和資源的關鍵載體。積極培育政府與非政府組織、私人企業(yè)之間的信任，并保持非政府組織的獨立性，借助非政府組織“市場”把每個個體內在的利他性和社會公共利益相聯(lián)結，整合個體向善的力量，為城市公共安全應急響應行動提供重要補充力量。同時，公民作為密布城市的微觀個體，在應急響應的過程中，通過依托社區(qū)力量進行自救互救的方式影響著城市公共安全應急響應行動的調整和適應。

(四)以系統(tǒng)反思性與雙向性深化恢復階段的學習能力

在恢復階段，城市公共安全韌性治理之“學習能力”的生成有賴于治理系統(tǒng)的反思性與雙向性。第一，城市公共安全治理系統(tǒng)反思性是形成城市公共安全治理系統(tǒng)“學習能力”的前提。作為符號意義上的“運動式問責”往往旨在緩解政府面臨的信任危機，常常止步于政府官員“引咎辭職”，尚未能深刻反思引發(fā)突發(fā)事件、造成危機的根本原因。只有從“事件問責”轉向“風險問責”，“復盤”城市公共安全治理全過程，深入反思事件背后城市公共安全治理制度、結構、過程、理念等方面的脆弱性，才能在科學、制度層面上推動城市公共安全治理系統(tǒng)“學習能力”的形成與發(fā)展。第二，城市公共安全治理系統(tǒng)在恢復階段的學習是一個政府組織與社會公眾雙向學習的過程。城市公共安全治理系統(tǒng)本身是一個開放的耗散系統(tǒng)，通過與社會巨系統(tǒng)之間進行能量、物質、資金、信息、人才等的交換以持續(xù)同化外部環(huán)境、優(yōu)化內部結構，進而日益表現(xiàn)出對復雜性、不確定性和跨界性等錯綜復雜的內、外部風險的適應性。政府組織危機學習能力(crisis learning)是治理系統(tǒng)改進和優(yōu)化的重要契機，通過對突發(fā)事件出現(xiàn)的原因(風險來源)、全社會應對過程(應急響應)得失以及影響(危機程度)進行分析評估并以此作為危機學習的觸點，積累有益經驗、總結慘痛教訓，進而助推城市公共安全治理相關制度的改進。另外，此階段的危機學習也是提升社會公眾風險知識水平、培育社會信任的恰當時機。公共安全不單是風險控制，更是一種正面的社會建構(social construct)，既是“實在的”，又是由社會感知構建起來的(48)朱偉、劉夢婷：《安全概念再認識：從間接到直接》，《 風險災害危機研究》 2017年第1期。，不同主體對城市“公共安全感”的詮釋不盡相同。讓社會公眾參與到危機學習的過程中，與政府組織共同發(fā)現(xiàn)、分析、解決應對過程中出現(xiàn)的問題與不足，不僅有助于擴展公眾對風險的認知水平，亦有利于增強公眾對政府組織的公共安全治理體系和治理能力的信心。

五、結論與討論

當今中國正面臨著現(xiàn)代性風險和現(xiàn)代化風險疊加、風險社會和轉型社會共存的嚴峻挑戰(zhàn)，這種歷時態(tài)風險類型和社會生活共時態(tài)地存在的“風險共生”現(xiàn)象必然產生高風險的社會結果。(49)童星：《中國社會治理》，中國人民大學出版社，2018年，第25-29頁。城市是一個社會戰(zhàn)斗的舞臺，在通過集聚效應、規(guī)模效應、組織效應和輻射效應不斷向外擴張的同時，一幕幕呈現(xiàn)放大效應、連鎖效應和爆炸反應的公共安全風險也不斷上演。2014 年，習近平總書記首次提出“總體國家安全觀”。黨的十九大報告要求“完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設”，從不同的領域對所涉及的公共安全問題進行了全面部署，強調要“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾”，并首次提出更可持續(xù)的人民“安全感”。(50)《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社，2017年。2018年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于推進城市安全發(fā)展的意見》指出，要建立以安全生產為基礎的綜合性、全方位、系統(tǒng)化的城市安全發(fā)展體系，全面提高城市安全保障水平。概言之，城市是國家與社會交互投影的、不同主體互構的治理場域，是國家安全觀具體化的實踐場所，是公民獲得安全感的物質場域，如何有效應對各類復雜性、不確定性和系統(tǒng)性風險是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實議題，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亟須回應的重大議題。“與不確定相處”的韌性治理理念的興起與發(fā)展是對城市公共安全治理適應“與風險共存”的積極回應，為探索風險社會下的城市公共安全治理創(chuàng)新提供了新的方向和路徑。從未來研究的角度來看，可以對“抵抗—存續(xù)—調適—學習”的城市公共安全韌性治理的可能路徑做進一步的深化，包括對防御抵抗—吸收存續(xù)—適應調整—學習變革的韌性策略的細化；對“抵抗能力” “存續(xù)能力” “調適能力” “學習能力”的城市公共安全韌性治理能力評估指標體系的設計及工具開發(fā)；等等。