蘭州大學經濟學院 李隆欣

一、前言

2021年中央一號文件提出全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農業(yè)農村現代化的意見，要求鞏固脫貧攻堅成果，同鄉(xiāng)村振興有效銜接。農民是鄉(xiāng)村振興的主體力量。堅持農民主體地位關鍵就是要尊重和保障農民的各項權利。實現農民精準脫貧和改善民生，都需要農民的經濟權利尤其是財產權利的充分實現來支持。

作為全新的集體經濟組織形式，土地股份合作社在推進集體產權制度改革、促進土地流轉、保障農民財產權利方面被寄予厚望。在農民自身面臨自然、市場等多重風險的現實背景下，壯大農村集體經濟組織成為實現農民經濟權利的重要途徑。臧之頁指出，農村集體經濟組織成員權包括自益權和共益權兩類。依此來看，在自營型土地股份制合作社中自益權包括股份分紅權，共益權包括表決權、知情權等民主方面的權利。但目前推廣的村干部領辦合作社模式在實踐中存在治理問題，農民合法經濟權利難以得到保障，本文運用利益相關者理論可以得知，此類現象與各利益相關者的利益失衡有很大關聯(lián)。為了進一步加強對農民社員經濟權利的保護，我們需要基于利益相關者理論，明晰自營型土地股份制合作社現行治理結構，通過協(xié)調利益沖突，完善合作社治理機制，壯大集體經濟并實現鄉(xiāng)村產業(yè)振興。

二、文獻綜述

自中華人民共和國成立以來，我國進行了多次農村土地權利制度變革，農民經濟權利的保護問題一直是我國學者探討的焦點。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農村土地問題則更加復雜和突出，農民土地權利弱化。土地是農村稀有的資源性資產，是實現農民經濟權利的重要依托。在如何保障農民農民的土地權利方面，耿卓（2010）基于對農民集體經濟有效實現的認識，提出立法者應實現價值觀念向重視集體和財產權方向的轉變。唐欣瑜等（2014）認為在現有城鄉(xiāng)二元體制下不僅要給予農民利益補償，也需要立法者重視農民的合法私權利，在管理和調整時區(qū)分公法與私法?，F有文獻雖然以法律建設和村社治理的角度對該問題有所回應，但是未能深入集體經濟組織治理方式，討論農民權利的有效實現。圍繞合作社治理結構分析的文獻通常關注合作社內部運營模式。蔣永穆等（2009）運用內生交易費用理論分析農地股份合作制經濟組織現行的產權安排、治理機制與分配制度造成的較高的內生交易費用。張笑寒（2009）通過個案分析法研究農村土地股份合作社的產權結構、股權設置、收益分配等問題。蒙柳等（2011）在從外部環(huán)境研究我國農村股份合作制組織結構存在的問題時，重視對法律供給和農民素質的分析。于海琳（2015）基于外部治理結構和內部治理結構的雙重視角系統(tǒng)分析了中國農業(yè)合作社在發(fā)展過程中存在的問題，在分析外部治理結構時著眼于法律地位、政府支持、外部融資三個方面。

20世紀90年代以來，支持利益相關者理論的學者在研究公司治理方面取得了進展，利益相關者理論摒棄了“股東至上”的傳統(tǒng)觀點，認為各個利益相關者都是企業(yè)的基本構成元素，他們在提供專用性投資的同時承擔了相應的風險，因此必須最大程度地滿足多方利益需求，才能實現企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。利益相關者理論將公司治理理解成利益相關者的利益協(xié)調機制。需要注意的是，利益相關者理論雖然不再將股東視為核心，但這并非是對股東利益的忽略，而是強調股東利益也有賴于產品市場、經理人市場等的保護。黃勝忠（2014）利用利益相關者集體選擇視角重新認識和解釋中國農民合作社，指出兩次集體選擇能夠共同決定合作社的所有權邊界和經營邊界。李旭（2015）基于利益相關者理論，建立了利益相關者影響農民專業(yè)合作社成長的實證模型，并提出改進策略。上述文獻忽略了對利益相關者各自利益訴求和相互之間利益沖突的分析。仲天澤（2018）基于利益相關者行為選擇的視角較全面地分析利益相關者、行為目標，以及行為選擇的過程，但是未能考慮到合作社與村委會復雜關系所造成的治理困境，尤其當目前山東、湖北等地均推廣村干部領辦合作社的管理模式時，合作社可能面臨行政與經濟職能交叉的難題。

三、自營型土地股份合作社的利益相關者分析

（一）自營型土地股份制合作社中的利益相關者界定

農民專業(yè)合作社作為一種新型的農村合作經濟組織，同樣可看作一系列契約的聯(lián)結。利益相關者的利益受到合作社經營行為和績效的影響，股東、管理層、雇工、客戶和供應商、村兩委、上級政府、自己種地的農民等均屬于利益相關者。農民以土地承包經營權、個人資金等入股，是合作社的所有者；管理層和雇工投入人力資本，負責具體的生產經營活動；客戶和供應商分別為合作社提供流動資金和生產資料；村兩委不僅有權管理村集體組織財產，而且以辦理本村公共事務和公益事業(yè)為主要職責，為合作社提供信息和場地，但實際上村兩委成員通常由于任職于理事會而直接服務于合作社；地方政府統(tǒng)籌指導和協(xié)調農民專業(yè)合作社的發(fā)展，出臺優(yōu)惠政策，在金融、稅收、項目等方面進行扶持；自己種地的農民享受村集體資產的福利，是合作社未來發(fā)展的潛在力量。

（二）利益相關者分類

利益相關者根據各自的資源稟賦對企業(yè)進行專用性投資，以滿足企業(yè)的需求，通過共同治理實現互利共贏。按照王竹泉等（2013）對企業(yè)利益相關者的劃分，我們根據利益相關者是否直接簽訂企業(yè)契約以及直接參與企業(yè)集體選擇，分成內部與外部利益相關者。內部利益相關者都享有企業(yè)的所有權，包括股東、管理層（包括擔任理事會成員的村干部）、作為雇工的未入股農戶。外部利益相關者位于企業(yè)邊界之外，包括客戶、供應商、村兩委、地方政府、自己種地的農民。

（三）利益相關者的利益訴求

“利益最大化”是每個主體追求的目標，但各個利益相關者的分工不同，利益訴求也各不相同。農民股東將土地承包經營權等要素入股合作社并將其轉換為股權，股東的利益訴求是合作社利潤的最大化。管理層依靠信息優(yōu)勢和職業(yè)能力追求經濟收入和榮譽感的最大化，在所有權與經營權高度分離的條件下，可能存在委托代理問題。雇工追求勞動權益的最大化，包括薪資福利、工作穩(wěn)定性和自主性、參與感等。村兩委以促進本村經濟發(fā)展，提高村集體收入為目標，但個人也存在尋租的動機。依據公共選擇理論，地方政府同樣追求自身利益最大化，地方政府在執(zhí)行政策過程時借助手中的權力、政策執(zhí)行本身的彈性空間，選擇性地執(zhí)行對本地區(qū)有利的政策部分，甚至不執(zhí)行政策?？蛻艉凸掏ㄟ^平等互利的合作，保證與合作社目標的一致性和自身利益最大化。自己種地的農民追求經濟收益的最大化，但由于常常受小農意識影響，更傾向于以風險最小化作為生產準則。各利益相關者的利益訴求分析如圖所示。

圖1 自營型土地股份制合作社利益相關者圖示

四、土地股份制合作社治理機制存在的問題

（一）內部治理

土地股份合作社內部治理即為內部利益相關者之間的權責利制衡關系。內部利益相關者之間存在不同的利益訴求，但在村干部領辦的合作社中，常出現村社功能交叉錯位引起的權力關系失衡。

1.村社不分與股權設置問題加劇了委托代理關系的內在矛盾

目前在多數村干部領辦型合作社中，村干部兼任合作社的理事會成員，這為理事會侵占股東的利益提供了行政權威的正當性。理事會可能利用信息優(yōu)勢，為了完成政治目標干預社員的其他社會事務，甚至為自身謀求“租金”。在“一人一票”的決策方式下，分散的股東之間很難取得一致的意見，這也為管理者掠奪股東利益提供了機會。從管理層激勵來看，徐秀英等（2015）認為，股份經濟合作社的理事會等經營管理人員持有的股份與普通社員股東相同，報酬一般只能拿到由上級政府核定的工資薪金，缺乏物質利益激勵，可能利用職權損害股東的利益。

2.合作社承擔政治職能，合作社成員自主決策的靈活性不足

在村社合一的模式下，村社賬目不分，直接影響到合作社的預算和財稅規(guī)劃。即使村兩委表面上不直接管理合作社的運行，但如果合作社依然需要承擔社會管理職能，同樣會導致合作社成員自主決策的靈活性不足，股東參與治理也缺乏應有的激勵，缺乏追求自身發(fā)展的內在動力。

3.合作社內部管理缺乏有效監(jiān)督，股東的收益權和雇工的勞動權益被忽視

目前在大多數地區(qū)農村信息發(fā)布渠道較為單一，設備較為落后，合作社成員的知情權更加難以保障。根據《農民專業(yè)合作社法》，監(jiān)事會成員由社員大會在社員中選舉產生，理應與股東利益一致，但現實是由村兩委兼任或空設，缺乏獨立性，無法起到對理事會工作的監(jiān)督作用，這也導致了雇工的勞動權益得不到重視，雇工參與度和積極性較低，生產效率下降。

（二）外部治理

外部治理涉及客戶和供應商、村兩委、地方政府、自己種地的農民對合作社的監(jiān)控和約束。但在村兩委主導和合作社自身“發(fā)育不良”的背景下，合作社的外部治理機制虛化，外部約束主體缺乏監(jiān)督動機。

1.客戶、供應商和村兩委缺乏對合作社管理層的有效監(jiān)督激勵

由于村干部擔任合作社的理事會成員，不僅村兩委缺乏監(jiān)督動機，而且產品市場和經理人市場的競爭壓力對合作社管理層的約束被弱化，由于村干部可以憑借其政治和社會業(yè)績以及在宗族地位等完成連任，客戶、供應商等無法以經理人過去的經營業(yè)績?yōu)橐罁Q定其市場價值，客戶和供應商的監(jiān)督作用無法發(fā)揮。

2.政府基于成本收益考量，監(jiān)察和督導形式化嚴重

地方政府利用自主權選擇性執(zhí)行政策，由于地方政府與農村基層存在嚴重的信息不對稱，政府監(jiān)督成本很高，而且村社合一也可能使合作社過分依賴政府補貼和優(yōu)惠政策，加重了社會治理成本，降低了政府扶持的積極性?，F實中上級政府完成土地流轉任務后不再參與治理，且大多出臺指導性意見，規(guī)范效力弱，相關機構的監(jiān)管流于形式，損害了農民利益。

3.種地農民懼怕流轉風險，缺乏入股合作社的動機

自己種地的農民是合作社發(fā)展的潛在力量，雖然農民由于自身年齡偏大導致體力有所下降，但隨著社會化服務的不斷完善，農民干農活的強度大大降低。同時老年農民通常擔心流轉后的土地收益受市場沖擊大，不愿讓土地流轉出去，更享受自己種地帶來的歸屬感，因此發(fā)展初期的合作社無法對其產生吸引作用，自己種地的農民無法起到監(jiān)督作用。

現階段農民合作社的發(fā)展打破了村落社會內部的權力平衡體系，帶來了村莊利益格局的分化（趙曉峰等，2013）。然而村兩委與合作社間的權利關系還未在實踐中清晰界定，村兩委在合作社經濟事務方面仍具有較大的主導權。由于權責利分配不合理，各利益相關者未能實現利益訴求，合作社治理機制運作失效。利益相關者參與治理的主動性和積極性下降，合作社的短期收益和長期穩(wěn)定發(fā)展的動力不足，農民股東的經濟權利無法得到保障。上述分析如圖2所示。

五、協(xié)調利益沖突建立多元治理模式

（一）完善內部治理

1.村社分開，落實“三會”職責

村兩委以公共事務管理為職責，而土地股份制合作社主營集體資產保值增值，兩者不存在上下級關系。建立兩支機構“兩本賬”，能夠厘清合作社的資金來源去向和成本收益，規(guī)范資金使用，防止合作社資金被擅自挪用，充作村委會補貼。在村兩委減少行政干預的條件下，農民社員擁有了更多經濟自主權，能運用表決權真正維護自己的利益。在監(jiān)事會設置方面遵照《農民專業(yè)合作社法》，由社員大會在社員中選舉產生監(jiān)事會成員，理事長、理事、經理和財務會計人員不能兼任監(jiān)事，監(jiān)事會成員監(jiān)督理事會成員與合作社代理人員的工作情況，加強信息披露，監(jiān)察生產經營情況，從而更好地反映合作社成員及雇工的意愿和要求。

2.合理設置和分配股權

按照合作社成員在享有“一人一票”的基本表決權之外，還應設置附加表決權?！掇r民專業(yè)合作社法》規(guī)定“出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十”。但實踐表明，當前立法遠不能實現其對社員附加表決權的有效規(guī)制，關于附加表決權總票數上限和關于章程，可以限制附加表決權行使范圍的規(guī)定不能保證社員民主控制合作社。因此農村基層組織應尊重農民的民主權利和首創(chuàng)精神，探索對表決權的合理規(guī)制，做到既能防止內部人控制，也能充分激發(fā)股東的積極性。另外可以按崗位對管理層設置貢獻股，減少由于管理層與股東目標不一致造成的機會主義行為。

（二）優(yōu)化外部治理

1.選拔職業(yè)經理人

利用外部經理人市場選拔高素質、專業(yè)化的管理人才，不僅能使合作社充分把握市場機遇，還能對經營者形成約束作用：如果經營者不負責任地經營，將會導致經理人名譽受損，受到來自產品市場和經理人市場競爭的懲罰。這一舉措對于合作社自身和進行了大量專用性投資、簽訂長期合約的供應商和客戶都有利，能夠調動相關利益主體參與治理的積極性。

2.加大法律建設和政府規(guī)范監(jiān)督力度

政府應因地制宜，根據實踐中的問題及時制定相關政策性法規(guī)，引導合作社制定符合自身發(fā)展特點的規(guī)范章程。當前農民的集體財務管理方面缺乏專業(yè)性人才，地方政府應定期對財務人員開展業(yè)務培訓，規(guī)范會計核算要求，提高財務管理人員的專業(yè)水平。政府還應對合作社項目實施及資金使用情況開展不定期抽查，加強對合作社日常運營活動的監(jiān)管力度。

3.完善和規(guī)范土地流轉市場機制

當前土地股份合作社的資金投入較少，盈利能力較差，經營主體力量薄弱，難以推動農村土地承包經營權整體流轉，且土地流轉平臺建設不到位，流轉程序不完善。因此土地流轉處于自發(fā)松散狀態(tài)，土地流轉交易成本較高，且極容易發(fā)生矛盾糾紛。因此政府應進一步完善和健全土地流轉市場機制，通過強化財政信貸支持，培育新型經營主體，促使土地股份制合作社通過實現規(guī)模效益提高農民收入，吸引更多農民參與。

六、結論與展望

在農民適應市場的過程中，農民處于弱勢地位，其經濟權利常常受到漠視和侵犯，整合資源、壯大集體經濟力量成為農民的必然選擇。本文的研究重點在于如何在農民流轉土地并運營合作社的過程中保護農民經濟權利。研究表明，只有將各利益相關者置于平等地位，建立多元治理模式，優(yōu)化內外部治理環(huán)境，才能滿足利益相關者各方的利益訴求，提高合作社的盈利能力，從而形成對農民經濟權利長效的、根本性的保護，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展持續(xù)保駕護航。本文對市場經濟發(fā)展和政府職能轉型下的村干部角色認定較為粗淺，村干部可能出于不同價值取向和多重行為目標，與農民股東的權益保持不同程度的一致或偏離，另外在實踐中農民社員內部也呈現出實際權力的異質性，本文對此進行了簡化。下一步研究重點應基于具體村社取得經驗材料，考察并細化基層各利益相關者之間的博弈過程，對上述分析進行實際論證。