張欣欣

(中鐵咨詢集團北京建筑規(guī)劃設(shè)計有限公司，北京 100055)

引言

習(xí)近平總書記指出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱?！背鞘幸?guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領(lǐng)作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，總體規(guī)劃作為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的法定文件，在指導(dǎo)城市有序發(fā)展.提高建設(shè)和管理水平等方面發(fā)揮著重要的先導(dǎo)和統(tǒng)籌作用[1]。對于城市總體規(guī)劃評估近年來得到廣泛開展，其重要性已取得共識，國家正建立實時監(jiān)測.定期評估.動態(tài)維護的城市評估機制，將評估形成常態(tài)化，評估體系亦逐步系統(tǒng)化，規(guī)劃實施評估成為總體規(guī)劃實施體系的重要環(huán)節(jié)。

旅游規(guī)劃作為規(guī)劃體系中的重要專項，對旅游的總體規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃評估卻相對較少，可作為借鑒的突出范例相對匱乏，尤其省級層面開展的旅游規(guī)劃評估更為少見。筆者主持了海南省多個有關(guān)文化體育旅游類的規(guī)劃實施評估工作，重點結(jié)合《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃(2017-2030)》(以下簡稱“《規(guī)劃》”)實施評估的工作實踐，提煉了實施評估編制的理論方法，提出旅游發(fā)展面對的主要難點問題，并依據(jù)發(fā)展變革與動態(tài)提出規(guī)劃改進建議，以期為新時代文化和旅游規(guī)劃編制和此類實施評估提供借鑒。

1 旅游規(guī)劃實施評估的理論基礎(chǔ)總結(jié)

評估主要以《旅游發(fā)展規(guī)劃實施評估導(dǎo)則》為支撐，明確評估內(nèi)容。導(dǎo)則適用于各類旅游發(fā)展規(guī)劃和旅游專項規(guī)劃，其評估內(nèi)容主要為規(guī)劃的基本情況；規(guī)劃主要目標的落實情況；規(guī)劃主要內(nèi)容.重點項目.重點任務(wù)的執(zhí)行進展情況，規(guī)劃實施的綜合影響；總體評價及原因分析；問題與建議等。以此為指導(dǎo)，明確報告的評估重點與技術(shù)路線[2]。

1.1 實施評估框架

旅游規(guī)劃實施評估報告是對旅游發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行情況及實施效果進行評估，并依據(jù)實施情況對編制的規(guī)劃成果進行評估。報告應(yīng)重點包括對主要指標完成情況的總結(jié)評價，重點項目.重點任務(wù)的實施評估以及評估規(guī)劃實施帶來的影響和綜合效果，并根據(jù)實施情況對規(guī)劃成果進行評估(圖1)。

圖1 規(guī)劃評估框架體系

(1)規(guī)劃目標指標完成情況評估

對階段性規(guī)劃目標的實現(xiàn)度評價。規(guī)劃目標評估重點就旅游接待人數(shù).旅游收入.旅游就業(yè).旅游投資.旅游總收入占GDP比重等指標及其增長速度等指標的完成情況進行評估和分析。

(2)重點項目.重大任務(wù)實施情況評估

對重點項目和任務(wù)的落實情況和實施效果進行總體評估和逐個評估，是否得以實施，實施進展情況.實施效果.相關(guān)方面的反映和評價，評析項目配置對重大戰(zhàn)略落地的支撐作用。

(3)規(guī)劃實施影響和綜合效果評估

剖析實施過程中存在的問題與不足，分析評估規(guī)劃實施對當?shù)芈糜伟l(fā)展.建設(shè)的影響，對經(jīng)濟.社會.文化.生態(tài)等的作用，結(jié)合《規(guī)劃》主要目標和未來發(fā)展趨勢，提出對策和建議，指導(dǎo)《規(guī)劃》后續(xù)有效實施。

(4)對規(guī)劃成果進行評估

對規(guī)劃實施中的發(fā)展目標.定位.空間布局.重點項目和主要舉措等內(nèi)容的科學(xué)性和可操作性進行成果質(zhì)量評估[3-5]。

1.2 評估工作流程

評估為確保結(jié)論客觀真實.對策措施科學(xué)可行，工作以“全面評估與重點評估.定性評估與定量評估.階段性目標評估與戰(zhàn)略性目標評估.自我評估與外部評估”四結(jié)合為原則，建立了實施評估流程。工作的技術(shù)環(huán)節(jié)具體包括資料收集與整理.實地走訪調(diào)研.部門訪談和座談會.專家調(diào)查.小組討論與頭腦風(fēng)暴等。本次應(yīng)用專家問卷法來確定多目標綜合評估中的各項關(guān)鍵因素及權(quán)重，由此確定評估系統(tǒng)的指標體系，如圖2所示。

圖2 規(guī)劃評估工作流程

1.3 構(gòu)建評估系統(tǒng)

1.3.1 評估重點內(nèi)容

評估重點考察三方面內(nèi)容。一要確保主要指標順利實現(xiàn)。將《規(guī)劃》中可分解到地方的約束性指標落實到各地，并加快完善相關(guān)指標的統(tǒng)計.監(jiān)測和考核辦法。要加強對預(yù)期性指標的跟蹤分析和政策引導(dǎo)，確保如期完成。二要推動重大工程項目加快實施。加大對重大工程項目的推進力度。要簡化《規(guī)劃》中重大工程項目審批核準程序并優(yōu)先保障規(guī)劃選址.土地供應(yīng)和融資安排，具備條件的重大工程項目不再審批項目建議書。三要推動重大改革政策盡快落地。做好與年度工作要點.年度政府工作報告的對接工作，加強督促檢查；建立健全重大政策決策咨詢協(xié)調(diào)機制，提高政策制定的系統(tǒng)性與協(xié)同性。

圖3 規(guī)劃評估考察重點

1.3.2 評估指標體系

參考以往北京.上海.廣東等國內(nèi)先進地區(qū)的旅游規(guī)劃目標體系，本次運用“德爾菲法”確定對旅游規(guī)劃評估的關(guān)鍵要素，并對這些關(guān)鍵要素賦予權(quán)重，建立如表1所示的細化的評估指標體系[6-7]。

表1 旅游發(fā)展總體規(guī)劃評估指標體系

規(guī)劃確認了13大類指標71項子指標，通過指標權(quán)重可見，旅游規(guī)劃與城市總體規(guī)劃體系的關(guān)系.市場發(fā)展.空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展.旅游規(guī)劃的影響以及旅游目的地形象的準確性與適宜性等指標相對更為重要，旅游經(jīng)濟指標的權(quán)重得分并不很高，說明傳統(tǒng)的僅根據(jù)經(jīng)濟指標的實現(xiàn)程度來評估旅游總體規(guī)劃的思路和方法是片面的[8]。

在對《海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃(2017-2030)》實施多目標綜合評估時，評估確定幾大關(guān)鍵因素：旅游經(jīng)濟指標.旅游空間布局的發(fā)展.旅游產(chǎn)品項目發(fā)展.旅游公共服務(wù)體系完成.旅游市場與品牌營銷.旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度和旅游支持體系發(fā)展。

對于評估指標體系中的13類指標，除旅游經(jīng)濟指標評估為定量分析外，其他類指標內(nèi)容采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法。

2 海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃(2017-2030)實施評估的實踐

2.1 評估框架

實施評估把握“系統(tǒng)全面.突出重點.遠近結(jié)合.科學(xué)嚴謹.實事求是”五點原則建立系統(tǒng)的評估框架(圖4)。

圖4 海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃評估框架

2.2 評估內(nèi)容

海南旅游發(fā)展總體規(guī)劃實施評估圍繞確立的指標體系及權(quán)重，重點完成對規(guī)劃實現(xiàn)度和實施效果的評價.對實施中關(guān)鍵問題的源頭追溯以及對后續(xù)規(guī)劃提出框架性建議三方面內(nèi)容。

2.2.1 對規(guī)劃實現(xiàn)度和實施效果的評價

重點從階段性規(guī)劃目標完成情況.規(guī)劃重點項目和任務(wù)實施情況.規(guī)劃實施保障措施影響三個方面進行實現(xiàn)度評價總結(jié)，突出對規(guī)劃任務(wù).政策.機制等的實施效果評價。

(1)對階段性規(guī)劃目標實現(xiàn)度的評估

在對本部分內(nèi)容評價時，主要采用定量方法。對于目標體系重點把握兩個方面：一是對規(guī)劃階段性目標落實的評價；二是對指標進行特征歸納，加強對指標體系的總體認識。

對規(guī)劃階段性目標落實評價是在評估中對規(guī)劃主要目標和已獲取的各項指標的完成度分類，包括超額完成期末目標值.達到期末目標值.達到年度階段目標值以及未達年度階段目標值四類。

對指標完成進行特征歸納是總結(jié)指標體系呈現(xiàn)的特征，對指標特征分別進行定量和定性評價，得出是否完成了目標值及其發(fā)展的水平。此項內(nèi)容作為后期是否進行規(guī)劃指標調(diào)整方案的重要依據(jù)，下一階段規(guī)劃要按照體制改革后新的發(fā)展要求.新一輪海南定位發(fā)展合理設(shè)置目標體系。

(2)對重點項目和任務(wù)實施度的評估

本部分內(nèi)容主要包括對旅游空間布局的發(fā)展.旅游產(chǎn)品項目的發(fā)展.旅游公共服務(wù)體系的完成.旅游市場與品牌營銷.旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度和旅游支持體系發(fā)展等的分析評價。在項目和任務(wù)實現(xiàn)度評價時，重點把握兩方面，對于項目的評估做好分類定量統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，整體把握規(guī)劃實施效果。對于任務(wù)的評估要了解編制.任務(wù)分解和實施環(huán)境的變化，加強對實施過程的客觀評價。

對于項目，在統(tǒng)計完成度時整體把握實施狀況和實施效果。在對重點項目統(tǒng)計時包含省級文體產(chǎn)業(yè)重點項目和市縣級文體產(chǎn)業(yè)重點項目兩層級。對于省級文體產(chǎn)業(yè)重點項目在進行總體統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，還按產(chǎn)業(yè)類別進行分項統(tǒng)計。對于市縣文體產(chǎn)業(yè)重點項目除在本行政區(qū)域內(nèi)進行項目統(tǒng)計外，還在海南18個市縣及1個開發(fā)區(qū)中進行了橫向?qū)Ρ取?/p>

在評估中，將項目的啟動率和完成率作為兩項重要的衡量指標。評估包括對省級文體產(chǎn)業(yè)重點項目的總體啟動率和項目完成度評價，以及各市縣文體產(chǎn)業(yè)重點項目的啟動率和完成率的評價。

對于任務(wù)，主要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展.重點項目.公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施等方面進行評價。重點把握文體和旅游各自的重點與特點，回顧其在產(chǎn)業(yè)培育.產(chǎn)業(yè)融合.公共服務(wù).營銷活動.空間格局等方面實施過程中取得的成效和發(fā)展程度，重視其在轉(zhuǎn)折期發(fā)揮的作用。

在對旅游規(guī)劃評估時發(fā)現(xiàn)，旅游品牌宣傳.產(chǎn)業(yè)融合推進.旅游產(chǎn)品項目方面取得了較好收效，但也存在規(guī)劃要素(空間.產(chǎn)業(yè).設(shè)施)實施不同步.轉(zhuǎn)型期新問題凸顯(資源與環(huán)境保護.文化保護.實施政策滯后)等矛盾，需在總規(guī)修編或下一輪總體規(guī)劃中加以重視并優(yōu)化。

(3)對規(guī)劃政策.機制的實現(xiàn)度評估

保障措施評估從政策體系.實施保障.規(guī)劃編制等方面著手，分析總結(jié)規(guī)劃編制后，政府在組織實施過程中，規(guī)劃提出的內(nèi)容對規(guī)劃實施產(chǎn)生的影響。

規(guī)劃實施的政策體系，包括土地.產(chǎn)業(yè).環(huán)保.資金等方面。從評估實踐中發(fā)現(xiàn)，加快與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策銜接.著力解決制約旅游發(fā)展的空間難題是規(guī)劃政策的重點。

規(guī)劃實施的保障機制，包括法規(guī)和管理體系建設(shè).規(guī)劃決策.行業(yè)監(jiān)管等環(huán)節(jié)。機制管理上在推進體制改革后的協(xié)同發(fā)展.信息共享.動態(tài)監(jiān)督等都存在一定滯后。從實施評估效果來看，健全法規(guī)體系.加快機制體制改革創(chuàng)新.規(guī)范市場監(jiān)管機制是完善保障機制的方向。

在規(guī)劃編制方面，評估建議增強規(guī)劃協(xié)同和傳導(dǎo)，加強后續(xù)開展的不同編制層次之間.部門規(guī)劃之間以及規(guī)劃事權(quán)方面，建立多層次的協(xié)同機制。

2.2.2 對實施中關(guān)鍵性問題的診斷

在對實施中存在的問題進行剖析時，通過關(guān)注追溯問題的緣由，發(fā)現(xiàn)問題的本質(zhì)需要著重協(xié)調(diào)以下3個方面的關(guān)系[9]。

(1)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與保護控制之間的關(guān)系

因多規(guī)合一.上位規(guī)劃調(diào)整.生態(tài)保護紅線.用海等原因，導(dǎo)致無法啟動或處于停滯的產(chǎn)業(yè)項目不在少數(shù)。

對于土地資源與項目開發(fā)的矛盾，下一步重點要推動文體.旅游用地納入國土空間規(guī)劃.多規(guī)合一，在國家土地政策允許范圍內(nèi)，在保護生態(tài)環(huán)境前提下，優(yōu)先保證重要文體設(shè)施.重大旅游項目用地.旅游項目設(shè)施建設(shè)，重視對新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的用地傾斜。

在規(guī)劃中重點項目的設(shè)置過多，數(shù)量龐大，會造成重點層次不清。作為省級規(guī)劃，應(yīng)重在決策引導(dǎo).方向指引.實施管理上，因此，后續(xù)規(guī)劃編制時應(yīng)建立分級的項目庫體系，設(shè)置項目審批和準入機制，提高重大項目的合規(guī)性和可行性，在符合生態(tài)保護.多規(guī)合一等政策基礎(chǔ)上，再納入項目庫。

(2)協(xié)調(diào)市場導(dǎo)向與要素配置之間的關(guān)系

評估發(fā)現(xiàn)在項目資金方面普遍存在投融資發(fā)展環(huán)境不理想.建設(shè)資金不足難以籌措，面臨“融資難.融資慢”等諸多問題，引招商.尋支持的迫切要求凸顯。其中，用地.設(shè)施.空間等要素配置和項目吸引力不足是影響資金的關(guān)鍵因素。因此，評估中重點剖析了產(chǎn)品培育與吸引力.產(chǎn)品盈利能力.基礎(chǔ)設(shè)施支撐.政策使用.資金渠道等環(huán)節(jié)的問題和成因。

(3)協(xié)調(diào)機構(gòu)改革與政策轉(zhuǎn)變之間的關(guān)系

在評估前期階段曾多次出現(xiàn)收資不暢.信息難以獲取等困難，雖然機構(gòu)改革已經(jīng)執(zhí)行完，但是政府部門改革引發(fā)的職能責(zé)任與分工協(xié)作障礙依然較多，政府機構(gòu)內(nèi)部.省市層面.市與市部門之間存在一定溝通與協(xié)作不暢。結(jié)合體制改革成果，下一步要加快政府部門間信息共享平臺建設(shè)，完善推進更加高效的工作體系建設(shè)。

2.2.3 對后續(xù)規(guī)劃提出框架性建議

評估中對規(guī)劃編制歸納了在目標與指標體系.任務(wù)與重點項目以及政策保障等三方面的工作重點和策略建議，即：目標要量化.發(fā)展任務(wù)要重點突出。目標的制定要能夠有抓手，便于市縣兩級分解落實，對重點考核的目標進行量化。規(guī)劃提出的重大任務(wù)應(yīng)符合當?shù)匦枨蠛桶l(fā)展，精細項目分類，體現(xiàn)特色，突出重點。

重點項目遵循合規(guī)性.落地性原則。嚴把省級項目的入庫，對于納入規(guī)劃中的重點工程和項目應(yīng)先對規(guī)劃立項的必要性進行充分論證。對于重點產(chǎn)品應(yīng)充分考慮其支撐要素條件.資源環(huán)境約束和重大風(fēng)險防范。

編制要符合新一輪國家發(fā)展規(guī)劃要求。如對規(guī)劃中與最新的國土空間規(guī)劃.土地利用規(guī)劃和多規(guī)合一規(guī)劃等有沖突的地方.已經(jīng)無法適用的內(nèi)容進行調(diào)整，保證規(guī)劃的科學(xué)性.規(guī)范性和可操作性。

2.3 評估工作的流程

本規(guī)劃評估采取政府組織.多部門協(xié)作，委托第三方評估機構(gòu)的形式。規(guī)劃實施評估工作按照“動員部署.評估分析.報告審定和報告公告”的工作思路有條不紊地完成了項目評估(圖5)。

圖5 海南省旅游發(fā)展總體規(guī)劃評估工作流程

評估工作中嚴格遵循以下4點。

一是全面評估與重點評估相結(jié)合。在組織18個市縣針對《規(guī)劃》中的內(nèi)容進行全方位評估的基礎(chǔ)上，重點評估《規(guī)劃》的目標任務(wù).重點項目.政策措施落實情況。

二是定性評估與定量評估相結(jié)合。在定性評估規(guī)劃目標的實現(xiàn)程度.主要任務(wù)和政策落實的同時，注重目標指標的定量分析，力求準確反映規(guī)劃實施進展。

三是階段性目標評估與戰(zhàn)略性目標評估相結(jié)合。既立足當前，總結(jié)經(jīng)驗，查找問題，又著眼長遠，分析發(fā)展形勢，開展前瞻性的預(yù)判，為規(guī)劃修編和“十四五”規(guī)劃編制奠定基礎(chǔ)。

四是自我評估與外部評估相結(jié)合。既由省廳各部門之間以及各市縣層面開展自我評估，突出規(guī)劃落實的主體責(zé)任，又充分利用評估單位的視角確保結(jié)果客觀可行。

工作啟動于2019年8月，經(jīng)過歷時半個月的評估動員和對18個市縣的調(diào)研走訪完成了收資工作，年底前經(jīng)多次內(nèi)部討論后修改完成評估報告，2020年初雖受疫情影響，但采取了線上評估會的方式，通過了旅文廳組織的專家和部門評議審查。

評估運用文獻研究.部門座談.走訪調(diào)研.問卷調(diào)查等多種工作方法。訪談?wù){(diào)研.收集資料與發(fā)放問卷涉及省旅文廳及19個市縣旅文局的近20個部門。評估收資對象分省級和市縣級兩個層面，市縣級對接部門為市(縣)旅文局，收資內(nèi)容有關(guān)于自規(guī)局.發(fā)改委等的，均由旅文局負責(zé)溝通收取和組織安排市縣座談。

3 基于旅游規(guī)劃實施評估的若干思考

3.1 旅游規(guī)劃實施期的重大變革背景

在旅游規(guī)劃的實施期間，海南遇到了兩個重大轉(zhuǎn)折，一是“多規(guī)合一”改革，二是機構(gòu)改革。

海南省域“多規(guī)合一”改革從2015年6月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃.城鄉(xiāng)規(guī)劃.土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點開始，至2018年4月省第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議審議通過《關(guān)于實施海南省總體規(guī)劃的決定》，宣布海南省總體規(guī)劃正式實施。該決定的通過確立了海南總體規(guī)劃的法定地位，也意味著海南“多規(guī)合一”改革取得了階段性成果。海南統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了主體功能區(qū)規(guī)劃.生態(tài)保護紅線規(guī)劃.土地利用規(guī)劃.城鎮(zhèn)體系規(guī)劃.林地保護利用規(guī)劃.海洋功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃。

2019年海南省自然資源和規(guī)劃系統(tǒng)全面完成了機構(gòu)改革，啟動省級和市縣國土空間規(guī)劃編制，深化“多規(guī)合一”改革取得新進展。海南省組建海南省旅游和文化廣電體育廳，將省旅游發(fā)展委員會的職責(zé)，省文化廣電出版體育廳的文化.體育.廣播電視管理職責(zé)整合，不再保留省旅游發(fā)展委員會.省文化廣電出版體育廳。

規(guī)劃實施受這兩項重大改革的影響，一方面呈現(xiàn)出規(guī)劃在實施后受到了“多規(guī)合一”.國土空間規(guī)劃確定的生態(tài)保護紅線.城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等對建設(shè)用地空間的影響，另一方面呈現(xiàn)出體制機制的沿用.機構(gòu)變化需要部門權(quán)責(zé).監(jiān)督管理的調(diào)整。

3.2 多重改革疊加下的旅文趨勢應(yīng)對

3.2.1 國土空間的系列改革帶來的啟示

自然資源部的成立.國土空間規(guī)劃體系的全面展開以及2020年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，政府工作報告中提到的賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)，一系列信號表明如何解決旅游資源分散.如何解決旅游發(fā)展中的土地使用，在省政府通盤考慮管理建設(shè)用地市場時，如何實現(xiàn)文化和旅游的作用，爭取用地政策，值得深思。

另外，空間規(guī)劃體系涉及多層次.多維度的規(guī)劃整合，涵蓋不同層次規(guī)劃.專項規(guī)劃及重大項目實施，文化和旅游規(guī)劃通過評估，也可有效拓展與空間規(guī)劃體系的適應(yīng)性[10]。

3.2.2 旅文機構(gòu)改革帶來的啟示

機構(gòu)改革，對旅游在內(nèi)的多個領(lǐng)域發(fā)展提出了新的要求，尤其體現(xiàn)在文化和旅游將得到真正融合互促。從文化和旅游部的組建，省份如海南為旅游和文化廣電體育廳的命名可以認識到，從前文化和旅游管理部門是各自獨立體，雖有溝通和融合舉措，但是因職責(zé)不同，難以對融合做出系統(tǒng)性的規(guī)劃，也缺乏深度融合的條件。此次改革后，職責(zé)整合，對于旅游發(fā)展以旅游帶動文化消費.促進文化傳承發(fā)展.以文化豐富旅游內(nèi)涵等新的融合格局可能會真正意義上的實現(xiàn)。

3.3 對海南的文化和旅游規(guī)劃的思考

3.3.1 海南旅游業(yè)發(fā)展存在的問題

海南旅游業(yè)在發(fā)展中存在旅游產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不夠合理.國際化旅游服務(wù)支撐不足等問題。

(1)旅游產(chǎn)品要素供給不夠完善

對于“吃”，海南餐飲結(jié)構(gòu)失衡，餐飲美食街區(qū)有待進一步擴大，服務(wù)水平和經(jīng)營效益有待進一步提升；對于“住”，海南大多數(shù)星級酒店休閑娛樂配套設(shè)施服務(wù)缺位，酒店住宿體驗性較弱，民俗客棧等特色不鮮明；對于“娛”，以大型旅游演藝為主，但文化創(chuàng)意不足，休閑業(yè)態(tài)不夠豐富[11]。

(2)旅游資源的空間布局不均

旅游熱點主要集中在三亞.?？冢霈F(xiàn)“兩極齊熱.四團同冷”的態(tài)勢，區(qū)域組團之間和組團內(nèi)部聯(lián)動性發(fā)展不足，兩極的帶動作用并未完全發(fā)揮，導(dǎo)致海南島中西部旅游相對較弱。

(3)特色旅游產(chǎn)品供給不足

海南作為國際旅游島.自貿(mào)區(qū).島嶼型旅游目的地，其與東南亞.世界著名島嶼在旅游資源開發(fā)上并未凸顯出自身優(yōu)勢，尚未形成自身的核心產(chǎn)品優(yōu)勢。

(4)旅游服務(wù)體系尚未能與國際化接軌

目前海南旅游與國際化水平還有較大的差距，游客對旅游服務(wù)的滿意度不高。專業(yè)化.國際化旅游服務(wù)人才短缺。在海南建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū).逐步探索推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的背景下，高端專業(yè)人才.國際化人才短缺的矛盾更加凸顯，目前還遠不能滿足海南旅游國際化發(fā)展需要[12]。

3.3.2 海南文化和旅游規(guī)劃編制的重點方向

海南在編制新時期文化和旅游規(guī)劃時應(yīng)重點解決區(qū)域文化旅游發(fā)展不平衡.不協(xié)調(diào)的問題。把握規(guī)劃的高站位與全局性，注重規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向，突出文化旅游要素和產(chǎn)品的特色補給與互融[13]。

(1)重點加強消費新熱點培育

全面踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，立足海南的山水林田海草資源和氣候優(yōu)勢，關(guān)注醫(yī)療健康市場，在全省范圍內(nèi)積極發(fā)展健康醫(yī)療產(chǎn)業(yè)和健康旅游。重視郵輪旅游，開辟精品航線和加快郵輪港交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(2)重點拓展文體娛樂等旅游發(fā)展空間

提升旅游演藝的市場競爭力。加快文藝作品與旅游演藝融合發(fā)展，強化文藝作品的市場轉(zhuǎn)化力；加大對精品創(chuàng)新型旅游演藝項目的投入，推進小型沉浸式旅游演藝項目。發(fā)展夜間經(jīng)濟，構(gòu)建以特色小鎮(zhèn).主題公園.節(jié)慶活動.度假酒店等“+旅游演藝”的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

增強彩票吸引力。積極爭取大型賽事及知名賽事舉辦權(quán)；進一步擴大體彩銷售范圍，加強彩票營銷策略研究；加強體彩研發(fā)，設(shè)計更具趣味的玩法，增強彩票吸引力，進而增加銷量。

(3)重點提升旅游國際化服務(wù)水平

加強制定與國際化接軌的旅游產(chǎn)品.服務(wù).管理標準，加強對酒店.交通.導(dǎo)游等旅游從業(yè)人員的專業(yè)化培訓(xùn)。利用大數(shù)據(jù).區(qū)塊鏈技術(shù)等來提升旅游消費便利性與安全性。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，推進數(shù)字經(jīng)濟與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合，完善跨境消費服務(wù)功能[14]。

3.3.3 規(guī)劃編制的創(chuàng)新亮點.新思路

(1)關(guān)注新的旅游業(yè)態(tài).產(chǎn)品創(chuàng)新

在謀劃旅游業(yè)態(tài).產(chǎn)品設(shè)計前，應(yīng)先把握全域旅游.文旅融合.鄉(xiāng)村振興.國土空間規(guī)劃以及消費發(fā)展(海南自由貿(mào)易港建設(shè))等的戰(zhàn)略方向，認清時代需求和發(fā)展癥結(jié)，綜合制定適宜的文旅發(fā)展新思路。將業(yè)態(tài)創(chuàng)新作為優(yōu)化文旅供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，豐富全域旅游產(chǎn)品和要素供給，以產(chǎn)品端為關(guān)鍵突破點，增加創(chuàng)意產(chǎn)品.體驗產(chǎn)品.定制產(chǎn)品，加強技術(shù)革新和內(nèi)涵轉(zhuǎn)化，優(yōu)化產(chǎn)品組合模式，圍繞貿(mào)易自由化.現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和創(chuàng)新科技發(fā)展豐富旅游與區(qū)域產(chǎn)品.業(yè)態(tài).服務(wù)創(chuàng)新[15-16]。

(2)關(guān)注新的營銷模式.品牌打造

在2018年.2019年對中國旅游發(fā)展的分析與預(yù)測中提到打造全球旅游目的地，虛擬技術(shù).全產(chǎn)業(yè)鏈合作.影視營銷.視頻和內(nèi)容營銷.精準營銷.體驗營銷等六大影響創(chuàng)新策略的影響最為關(guān)鍵。下階段在海南的文旅規(guī)劃中應(yīng)著重關(guān)注以下形式營銷：一是VR/AR等體驗營銷，開啟沉浸式營銷模式；二是影視綜藝營銷，增強主題性和代入感；三是通過“直播+短視頻+網(wǎng)紅”營銷，實現(xiàn)自傳播模式，造就旅游網(wǎng)紅地；四是基于大數(shù)據(jù).LBS的精準營銷，促進目的地產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新；五是關(guān)注個性化需求，塑造主題IP，尋找社群，謀求圈層營銷。

(3)關(guān)注新的數(shù)字平臺.技術(shù)應(yīng)用[17-18]

數(shù)字經(jīng)濟帶來了旅游行業(yè)的巨大變革，引入互聯(lián)網(wǎng).云計算.大數(shù)據(jù).人工智能等先進的數(shù)字科技，全面應(yīng)用于文旅相關(guān)的產(chǎn)業(yè)體系。如騰訊文旅研發(fā)的兩個項目“一部手機游云南”和赫爾辛基“城市行囊”提供的“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的創(chuàng)新實踐。其包含了五大服務(wù)創(chuàng)新點，即慢直播功能.精品線路智能推薦.AI識你所見.智能景區(qū)與智慧導(dǎo)覽.智慧大交通。借鑒騰訊對“數(shù)字云南”的“一機游”項目，下階段海南的文旅規(guī)劃應(yīng)注重與此領(lǐng)域的融合創(chuàng)新。

4 結(jié)語

規(guī)劃從編制到實施是一個持續(xù)的過程，建立規(guī)范化.長效性的定期評估機制是保障目標導(dǎo)向與過程控制的重要基礎(chǔ)。尤其對發(fā)展規(guī)劃.國土空間規(guī)劃這類綱領(lǐng)性規(guī)劃更有必要設(shè)置此環(huán)節(jié)，構(gòu)建“規(guī)劃—實施—評估—維護”的動態(tài)循環(huán)，通過定期評估形成有效的反饋機制，不斷調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃的實施方向和規(guī)劃決策，動態(tài)應(yīng)對發(fā)展。

海南省旅游規(guī)劃評估項目是一次基于省級層面落實規(guī)劃發(fā)展的評估實踐，從評估的框架.內(nèi)容與重點等方面提煉方法與技術(shù)，對評估工作進行了探索。在機構(gòu)改革的大背景下，在全面建成小康社會.實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的關(guān)鍵之年，海南的實施評估對新時期省級層面文化和旅游融合規(guī)劃工作的思路和導(dǎo)向更具有現(xiàn)實借鑒意義。

海南的評估實踐經(jīng)驗表明，實施評估重在建立評估框架.構(gòu)建評估系統(tǒng)，評估的核心內(nèi)容是圍繞評估指標體系，運用定量與定性相結(jié)合的分析方法，從而確認實施中的成效和重點問題，進而明確未來規(guī)劃的目的和方向，為政府決策提供思路.提供工作手冊。