田逸飄，廖望科

（大理大學經(jīng)濟研究所，云南大理 671003）

宅基地是我國農(nóng)村土地的重要組成部分，是廣大農(nóng)民安身立命之本，在很長的一段時期內(nèi)起到穩(wěn)定農(nóng)村社會、為廣大農(nóng)民提供福利保障的重要作用[1]。但隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，土地資源的稀缺性更為突顯，宅基地及地上房屋的價值也隨之增加。黨的十九大報告指出要“深化農(nóng)村土地制度改革”，這意味著需要進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)定位、保障收益分配公平合理、顯化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、提升農(nóng)村土地利用質(zhì)量，以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展需要[2]。2018年，中央首次提出“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的“三權(quán)分置”改革任務(wù)。2020年的中央一號文件再次強調(diào)，以探索宅基地“三權(quán)分置”為重點，進一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點?？梢?，宅基地“三權(quán)分置”將是未來一段時期內(nèi)農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是激活農(nóng)村發(fā)展動力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

宅基地制度是一項特殊的制度安排，當我國農(nóng)村歷經(jīng)頻繁的制度變遷時，宅基地制度經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，其特殊性也因此而生[3]。由于宅基地包含了成員權(quán)和保障屬性，所以限制甚至剝奪了使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的權(quán)利內(nèi)容，抑制了宅基地的財產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)屬性[4]?？呻S著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)戶對實現(xiàn)宅基地及農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)利的愿望激增，為追求利益最大化，在實踐中規(guī)避甚至無視法律規(guī)定[5]，滋生了大量違法流轉(zhuǎn)行為，宅基地的居住保障功能也隨之弱化[6]。此時，“三權(quán)分置”成了宅基地制度改革的突破口，但“三權(quán)分置”最初涉及的是承包地改革[7]，與之相比，宅基地的“三權(quán)分置”更為復雜與困難[8]。目前，學術(shù)界對宅基地“三權(quán)分置”的研究主要集中在理論層面，包括對“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利困境和改革路徑的探索。陳振等認為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)應定位為成員權(quán)，具有占有、收益和處分等權(quán)能；而宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，包含占有、使用、收益和處分等權(quán)能[9]。但是宅基地“三權(quán)分置”面臨著所有權(quán)主體虛置和處分權(quán)缺失、資格權(quán)界定和退出機制不健全、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限等權(quán)能困境[10]。因而穩(wěn)定集體所有制、堅守農(nóng)民居住福利保障底線，探索自愿有償進退制度，賦予完整物權(quán)權(quán)能，循序漸進地開展市場化流轉(zhuǎn)，是鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的有效改革路徑[11]。除此之外，還有部分研究聚焦于試點地區(qū)的實踐案例，主要是對改革困難和創(chuàng)新方式的總結(jié)。當前，我國不同地區(qū)在改革過程中普遍存在權(quán)屬確認不明晰、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍小和政策體系建設(shè)不完善等問題[12]。對于不同類型的試點而言，余江和瀘縣兩個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)在宅基地所有權(quán)上強化了治理單位和產(chǎn)權(quán)單位的關(guān)聯(lián)性，基于成員資格認定引入了有償取得機制，并探索了使用權(quán)流轉(zhuǎn)和指標交易的不同方式[13]。縱觀現(xiàn)有研究，囿于各個試點在經(jīng)濟、社會、文化等層面存在差異，從而改革中既有共性問題，也有較多的特性問題，因此還難以形成一批可推廣的普適應措施。

一、民族旅游地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的實踐困境

2015年，我國啟動了新一輪的農(nóng)村土地制度改革，云南省大理市作為最早一批承擔宅基地制度改革試點任務(wù)的城市，是所有試點中為數(shù)不多的民族旅游地區(qū)之一。2019年，大理市的總?cè)丝跒?4.53萬人，戶籍城鎮(zhèn)化率達到了57.47%，農(nóng)村居民年均可支配收入為1.76萬元。全年共接待海內(nèi)外游客2062.2萬人次，其中海外游客68.38萬人次，旅游社會總收入為401.34億元，旅游產(chǎn)業(yè)是大理市的支柱產(chǎn)業(yè)之一。但在改革當中，大理市作為民族旅游地區(qū)，除面臨宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實等共性問題外，由于特殊的自然環(huán)境、文化傳承和旅游發(fā)展等原因，還存在一些突出的矛盾和挑戰(zhàn)。

（一）集體所有權(quán)弱化，宅基地總體規(guī)劃與管理缺失，人地矛盾突出

長期以來，我國宅基地制度都有著“重使用，輕管理”的特點。大理市由于旅游業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)戶的經(jīng)濟基礎(chǔ)不斷提升，致使其逐漸從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中剝離，并尋求多種手段向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。但勞動力流動對農(nóng)民集體的完整性造成了巨大沖擊，這也導致“集體”不再是原本意義上的“所有人”，而是被行使集體相關(guān)權(quán)利的組織所替代。與此同時，由于替代組織對宅基地缺乏總體規(guī)劃與管理，出現(xiàn)農(nóng)戶將新房建到公路附近和景點周邊的混亂現(xiàn)象，并且還存在“批新不讓舊”“建新不拆舊”等問題，不僅影響村容村貌，而且還破壞旅游生態(tài)。改革之初，大理市涉及空心村的村委會便達到了67個之多，占全市111個村委會的60%，涉及“空心院”的自然村有258個，占比為49.9%，“空心院”數(shù)量總共為3024院，“空心戶”達到了7960戶。由于整體的管理缺位，一方面是宅基地使用混亂，另一方面是出現(xiàn)大量的閑置，土地資源不僅被大量浪費，同時也加劇了宅基地供需矛盾。

（二）違規(guī)使用問題突出，影響資格權(quán)的認定

“一戶多宅”“少批多占”和“主體資格不符”等違規(guī)使用問題突出，影響資格權(quán)的認定與實現(xiàn)。實踐中，當?shù)鼐用駥φ厥褂门c房屋修建的自主性意識較強，因此違法占用與違規(guī)擴建等問題普遍存在。據(jù)核查，大理市“一戶多宅”的情況就多達2.1萬宗，約占宅基地總宗數(shù)的19%，“少批多占”的農(nóng)戶約為4.1萬戶，占總戶數(shù)的39%，此外還有3%的農(nóng)戶屬于“主體資格不符”，3%的農(nóng)戶存在違法用地等情況。這也造成了部分地區(qū)宅基地的總體供給不足，許多集體經(jīng)濟組織成員的新增指標無法落地。除此之外，若按照“一戶一宅”的使用標準，上述違規(guī)使用問題也將增加對已有宅基地農(nóng)戶的資格認定難度，如何處理這些歷史遺留問題變得尤為棘手。

（三）宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)并改變功能用途等問題突出，增加了宅基地使用權(quán)的監(jiān)管難度

我國宅基地制度一直將宅基地視為農(nóng)戶合法獲得的一種福利保障，因而強調(diào)其居住保障功能，弱化了宅基地及地上房屋的財產(chǎn)功能。因此，對宅基地的獲得、使用以及流轉(zhuǎn)都有著諸多剛性約束。但作為旅游城市，大理市現(xiàn)已成為國內(nèi)最大的民宿聚集地之一，并逐步形成了就地就業(yè)的新型城鎮(zhèn)化模式。當?shù)剞r(nóng)戶利用自建農(nóng)房興辦鄉(xiāng)村民宿和餐館，或?qū)⑥r(nóng)房租于他人獲取租金，這些行為均進一步激活了宅基地的財產(chǎn)價值。然而，經(jīng)營民宿和客棧的主體多為外來人員，并且大部分民宿和客棧都經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)讓，隨著宅基地使用主體的多次轉(zhuǎn)變，以及對傳統(tǒng)民居的不斷改造，都在無形之中增加了對宅基地使用權(quán)的監(jiān)管難度。

二、民族旅游地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的改革實踐

（一）明晰主體并構(gòu)造完整權(quán)能，夯實宅基地集體所有權(quán)

針對宅基地集體所有權(quán)弱化的問題，大理市進一步強調(diào)了農(nóng)民集體的權(quán)利主體地位，規(guī)定由村集體經(jīng)濟組織、村民小組、村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織按法律規(guī)定代表集體行使所有權(quán)。并且考慮到宅基地所有權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟組織的所有成員，因此在試點開始之初便開展了集體經(jīng)濟組織成員的底數(shù)核查，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份進行全面認定。為此專門制定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認定辦法，對于集體經(jīng)濟組織成員資格的取得，以及由外地轉(zhuǎn)入的空掛戶、喪偶和離婚婦女等幾類特殊人員的集體經(jīng)濟組織成員資格認定也出臺了分類認定辦法。最終完成人口調(diào)查43.78萬人，認定集體經(jīng)濟組織成員42.97萬人，實現(xiàn)了成員身份界定和編制集體經(jīng)濟組織成員名冊的全覆蓋。

對于宅基地總體規(guī)劃與管理薄弱等問題，大理市在明晰主體的前提下，進一步通過構(gòu)造和完善宅基地所有權(quán)權(quán)能來加強宅基地的監(jiān)管，具體包括：（1）行使集體經(jīng)濟組織成員的認定權(quán)。即農(nóng)民集體有權(quán)核實本集體內(nèi)的人員情況，對符合條件的，通過民主決策程序認定為本集體經(jīng)濟組織成員。（2）落實規(guī)劃編制主導權(quán)。借此強調(diào)基層的管理權(quán)，賦予農(nóng)民集體在符合上位規(guī)劃的前提下編制村莊規(guī)劃，對村莊空間布局進行優(yōu)化，鎖定保護和發(fā)展邊界，以及采取措施實施村莊規(guī)劃管理的權(quán)利。（3）強化居住權(quán)益保障權(quán)。賦予農(nóng)民集體通過置換、調(diào)整、按成本價等方式提供宅基地用地，并且可以采取統(tǒng)規(guī)自建、農(nóng)民公寓、貨幣補償?shù)确绞降臋?quán)利，以此保障本集體經(jīng)濟組織成員的居住權(quán)益。在山區(qū)繼續(xù)實行農(nóng)戶在規(guī)劃范圍內(nèi)自行選址的宅基地保障方式，在環(huán)湖壩區(qū)采用“統(tǒng)一規(guī)劃、有償取得、分戶建設(shè)、多戶聯(lián)建”的方式落實“一戶一宅”，在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)探索以建設(shè)“農(nóng)民公寓”“農(nóng)民小區(qū)”等方式因地制宜的保障農(nóng)戶的居住權(quán)益。（4）賦予收益權(quán)。主要是賦予農(nóng)民集體收取有償使用費用和土地調(diào)節(jié)金的權(quán)利。前者是針對歷史原因形成的宅基地“少批多建”“一戶多宅”“未批先占”“主體資格不符”等問題，后者是針對利用宅基地及地上房屋從事客棧、餐飲等經(jīng)營性活動等問題。（5）加強民主管理權(quán)。具體包括對宅基地之上的建設(shè)、依法轉(zhuǎn)讓、贈予和互換行為的管理，并強化“批新退舊”政策的執(zhí)行。一是強化對宅基地之上新建房屋從規(guī)劃、審批到修建的全程監(jiān)管；二是對已建房屋開展綜合整治；三是引導涉及“空心村”的農(nóng)戶有償退出閑置宅基地。

（二）界定“戶”“宅”并實施分類處置，落實農(nóng)戶資格權(quán)

實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵問題在于將農(nóng)戶資格權(quán)從原本的使用權(quán)中剝離。大理市在宅基地“三權(quán)分置”改革過程中首先對資格權(quán)的權(quán)能進行了界定，具體為“經(jīng)農(nóng)民集體認定的本集體經(jīng)濟組織成員組成的自然戶，符合宅基地審批條件的，以戶為單位享有宅基地分配資格權(quán)”。而分配資格權(quán)又包含了實現(xiàn)、保留與放棄三層含義，意味著享有宅基地分配資格權(quán)的農(nóng)戶，在有分配需求時可以以土地、房屋、貨幣等保障方式實現(xiàn)其資格權(quán)。對于暫時沒有分配需求的農(nóng)戶其分配資格權(quán)可以得以保留，而對于自愿放棄權(quán)利的農(nóng)戶則有權(quán)獲得合理的補償。通過對宅基地資格權(quán)的認定，并登記頒證，最終將宅基地的資格權(quán)權(quán)能與所有權(quán)和使用權(quán)相分離。

在實踐中，面對“一戶多宅”和“主體資格不符”等歷史遺留問題，大理市首先對“戶”與“宅”分別進行了統(tǒng)一界定。把“戶”認定為具有本村組常住戶口，取得本集體經(jīng)濟組織成員資格，享受集體資產(chǎn)分配、履行集體成員義務(wù)的集體經(jīng)濟組織成員家庭自然戶，一般由戶主、配偶、子女、父母等家庭成員組成，認定中不以戶口登記為唯一標準。把“宅”認定為能基本滿足生產(chǎn)生活需求的宅基地，主要包括住房、廚房、圈房、天井等的宅院，“一院多戶”中一戶有3間住房以上（含3間住房），或?qū)嶋H用地面積大于110m2能基本滿足生產(chǎn)生活需求的，按“一宅”確定。并以此為標準完成了“戶”的認定共計10.56萬戶，比戶籍數(shù)11.96萬戶減少了1.4萬戶，同時也比宅基地確權(quán)調(diào)查申報數(shù)13.06萬戶減少了2.5萬戶。戶均人數(shù)從3.6人上升至4.3人，認定現(xiàn)狀住房困難、符合宅基地申請資格條件農(nóng)戶4336戶，比試點前統(tǒng)計數(shù)9418戶減少了5082戶。此外，大理市還對已頒發(fā)的8.1萬本宅基地使用證進行梳理，按不動產(chǎn)統(tǒng)一登記頒證標準，完成了12.22萬宗宅基地和3457.02萬m2房屋的權(quán)籍調(diào)查。

為公平有效地解決宅基地使用問題，界定宅基地的資格權(quán)，大理市還出臺了農(nóng)村宅基地歷史遺留問題的分類處置工作流程（圖1）。處置流程的第一步是澄清底數(shù)，對農(nóng)村房屋權(quán)籍展開全面調(diào)查，明確“戶”與“宅”的整體情況。第二步是通過入戶調(diào)查，核實宅基地的使用現(xiàn)狀，并在集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行張榜公示。第三步是展開宅基地使用情況的分類認定，具體針對“一戶一宅”“一戶多宅”“主體資格不符”“未批先占”等不同使用情況展開，并形成分類認定意見，再對分類認定的結(jié)果進行張榜公示。第四步是制定分類處置意見，對“一戶多宅”“主體資格不符”“未批先占”等使用情況進行分類處罰（分類處罰標準如表1所示）。第五步是登記頒證，通過分級認定審查頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書。

表1 大理市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題處理標準

圖1 大理市農(nóng)村宅基地歷史遺留問題分類處置工作流程

（三）穩(wěn)定保障并拓寬流轉(zhuǎn)與使用范圍，放活宅基地使用權(quán)

適度放活宅基地使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的核心目標，大理市在“堅持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館”的原則下，在維護集體經(jīng)濟組織成員依法占有和使用宅基地權(quán)利的基礎(chǔ)上，以農(nóng)戶居住權(quán)益得到穩(wěn)定保障為前提，適度擴展宅基地及農(nóng)房的用途和流轉(zhuǎn)范圍，積極盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，同時平等保護以流轉(zhuǎn)方式取得的宅基地和農(nóng)房使用權(quán)。首先，是賦予了農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的經(jīng)營收益權(quán)。農(nóng)戶可按程序申請將合法取得的宅基地及地上房屋用于自營、出租或以合作方式參與經(jīng)營，從而獲得相應的收益。其次，適度放活了宅基地的流轉(zhuǎn)范圍，將農(nóng)民宅基地及農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓范圍由本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部擴展到了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶在居住權(quán)得到穩(wěn)定保障的基礎(chǔ)上，可按照自愿原則將宅基地及農(nóng)房轉(zhuǎn)讓給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)有宅基地分配資格權(quán)的農(nóng)戶。并且出租與合作經(jīng)營的對象不限定范圍，但宅基地使用權(quán)不可單獨流轉(zhuǎn)，須與農(nóng)房一并流轉(zhuǎn)。此外，還賦予了農(nóng)戶宅基地抵押權(quán)，允許農(nóng)戶將合法取得的宅基地及地上房屋按農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押，但宅基地同樣需要與農(nóng)房一并抵押，不可單獨抵押。

值得注意的是，在實踐中將宅基地及地上房屋轉(zhuǎn)讓范圍擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同時，明確強調(diào)受讓方須是符合宅基地申請條件的住房困難戶，轉(zhuǎn)讓方須有穩(wěn)定住所，且轉(zhuǎn)讓的宅基地及地上房屋的來源合法，而出租和合作經(jīng)營則不限定范圍。另外，針對抵押權(quán)的實現(xiàn)，大理市專門出臺了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押登記、抵押物處置、住房財產(chǎn)權(quán)評估等5個意見，設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險基金，以期化解“三農(nóng)”的融資難題。2014年末，大理市農(nóng)房抵押貸款余額為8.43億元，2015年試點工作開始后，直至2018年10月末全市農(nóng)房抵押貸款余額增長到了13.16億元，初步實現(xiàn)了從資源到資產(chǎn)，再到資本的轉(zhuǎn)換。

三、民族旅游地區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗啟示

大理市因勢利導、因地適宜地探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的界定與權(quán)能實現(xiàn)方面做出了大膽嘗試，積累了大量改革素材，其中的一些措施可為其他地區(qū)推行宅基地“三權(quán)分置”改革提供經(jīng)驗借鑒。

（一）明確集體的主體性作用并健全宅基地監(jiān)管體系是核心

目前，農(nóng)村集體所有權(quán)弱化導致宅基地的規(guī)劃與監(jiān)管缺失，致使“一戶多宅”“少批多占”“未批先占”和“主體資格不符”等問題普遍存在，上述問題將會進一步影響宅基地農(nóng)戶資格權(quán)與使用權(quán)的界定。為此，改革中應當充分明確集體的內(nèi)涵，健全組織運行機制，明確由相關(guān)組織代表集體行使宅基地所有權(quán)的相關(guān)權(quán)能，確立宅基地“三權(quán)分置”改革中集體的主體性作用。除此之外，還應對集體有所權(quán)的相關(guān)權(quán)能進行補充、完善與說明，明確集體對宅基地的管理、規(guī)劃和使用的具體權(quán)責，增強集體對宅基地申請、建造和使用的監(jiān)管力度。具體而言，一是需要實行全程監(jiān)管，健全農(nóng)村土地規(guī)劃建設(shè)管理機制，對宅基地選址與修建施行全面監(jiān)管，強化農(nóng)民集體的所有權(quán)。二是需要規(guī)范宅基地的取得與退出流程，構(gòu)建公開公平的宅基地取得與退出制度，確保農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。三是需要完善宅基地使用監(jiān)管制度，審慎推進宅基地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)。

（二）明晰“人”“戶”“宅”的關(guān)系與概念是基礎(chǔ)

“一戶一宅，一宅一地”是我國現(xiàn)行宅基地使用的基本原則，這其中反映的是農(nóng)村社會“因人成戶、因戶需宅、因宅用地”的邏輯關(guān)系。不同時期，宅基地的制度安排都需適應“人”（主要是指集體經(jīng)濟組織的成員）“戶”“宅”“地”的關(guān)系變化，才能確保制度的合理性。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)之間的“界限”變得越發(fā)模糊，致使“人”與“戶”的關(guān)系更加動態(tài)化，“戶”與“宅”的關(guān)系更加分離化，“宅”與“地”的關(guān)系更加靈活化[14]。而“人”“戶”“宅”的相關(guān)概念又與宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的界定密切相關(guān)，若要明晰宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利內(nèi)涵則需要先對“人”“戶”“宅”的概念進行界定。目前，對于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)涵界定雖未形成統(tǒng)一標準，但以確定“人”“戶”“宅”的邊界為基礎(chǔ)，明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵，可為“三權(quán)”界定提供一個新的思路。

（三）實施分類處置化解歷史遺留問題是手段

當我國農(nóng)村歷經(jīng)頻繁的制度變遷時，宅基地的權(quán)能演變經(jīng)歷了“單一產(chǎn)權(quán)—兩權(quán)分離—三權(quán)分置”的由少到多過程。其流轉(zhuǎn)制度則相應的經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)到寬松流轉(zhuǎn)，再到限制流轉(zhuǎn)的由松到緊過程。在不同階段，宅基地的制度安排都有著不同的內(nèi)容體現(xiàn)，但盡管如此，每個時期也都會出現(xiàn)相應的問題與矛盾。時至今日，這也成了現(xiàn)階段宅基地“三權(quán)分置”改革所需解決的問題。然而，在處理宅基地使用的歷史遺留問題時，應當避免“一刀切”的改革方式，需要以維護農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提，針對不同的問題，依據(jù)宅基地獲取時期的現(xiàn)實情況進行分類認定，并制定分類處置辦法，對部分特殊情況還應制定相應的處理細則，以此為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的界定掃清障礙。

（四）因地適宜放活宅基地使用權(quán)是關(guān)鍵

宅基地“三權(quán)分置”的目標是在確保農(nóng)戶獲得基本保障的同時，激活宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)屬性，那么如何放活宅基地使用權(quán)就變得尤為關(guān)鍵。目前，全國宅基地改革試點中大部分屬于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，僅有少數(shù)試點屬于民族旅游地區(qū)。不同類型的試點，在經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)與文化生態(tài)上有著較大差異，因而需要因地適宜地制定放活宅基地使用權(quán)的辦法。大理市由于特殊的自然風光與生態(tài)環(huán)境，吸引了大量游客與外來人員定居，餐飲住宿等服務(wù)行業(yè)較為發(fā)達，宅基地需求市場十分龐大。因此，在實踐中大理市打破了對宅基地的功能性限制，允許農(nóng)戶將宅基地及地上房屋用于自營、出租或以合作方式參與經(jīng)營，以獲得相應收益。除此之外，大理市內(nèi)村莊之間的界限較為模糊，在空間上呈集聚式分布。針對這種情況，宅基地的流轉(zhuǎn)范圍也被放寬到了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不再局限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員之間。通過上述方式，大理市因地適宜地從功能與空間上打破了原有限制，進一步激活了宅基地及農(nóng)房的財產(chǎn)價值。在適度放活宅基地使用權(quán)的過程中，“適度”的依據(jù)應是根據(jù)不同地區(qū)的特征優(yōu)勢而言，做到“大同小異”，以保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展和保障農(nóng)戶的根本利益為前提穩(wěn)妥推進宅基地“三權(quán)分置”改革。