王 晨

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

印尼是傳統(tǒng)的能源大國，也是重要的煤炭生產國和消費國。根據(jù)印尼能源與礦產資源部、英國石油公司(BP)和世界能源署(IEA)的權威統(tǒng)計，截至2019年底，印尼煤炭產量613.8 Mt，煤炭消費量138 Mt，煤炭出口量488 Mt[1-2]。印尼煤炭生產99%為露天生產，主要煤種為褐煤和煙煤，主要分布在加里曼丹島和蘇門答臘島2個地區(qū)。印尼也是世界上主要的煤炭出口國之一，2017-2019年連續(xù)3年煤炭出口量位居世界第一。印尼煤炭工業(yè)特點鮮明，由于煤層埋深較淺，在開采方面幾乎全部為露天開采；印尼對采礦權的管理是采用“煤炭承包制”(CCOW)，這種管理模式較為簡單，對發(fā)展本國煤炭開采技術的要求不高[3-4]。因此，印尼煤炭工業(yè)對安全生產和開采技術的關注度并不高。

1 煤炭資源分布

印尼煤炭資源豐富，主要集中在加里曼丹島和蘇門答臘島兩大煤炭富集區(qū)。根據(jù)印尼煤炭開采協(xié)會2017年的統(tǒng)計資料，印尼煤炭資源量為105.2 Gt，儲量為21.1 Gt。全部為褐煤和煙煤，印尼的煤炭儲量占全世界的3.1%。在印尼的煤炭儲量中，褐煤和低變質煙煤占比85.26%，其他煙煤占14.38%。儲量豐富的低變質煙煤發(fā)熱量為19.29～26.73 MJ/kg，水分為15%～30%，沒有結焦性[4]。

印尼煤炭資源埋藏較淺，地質條件優(yōu)良，煤層厚度為7～15 m。煤層結構總體較為簡單，夾矸不多，也有個別煤礦夾矸達15%。大部分煤田灰分為4%～5%；煤質分析中水分高于10%的占1/2，揮發(fā)分大部分在37%以上，最高達49.94%；大部分煤炭資源為硫分小于1%的低硫煤，發(fā)熱量大部分在25.08～26.76 MJ/kg之間。由于第三系煤層頂?shù)装迥鄮r、沙質泥巖隔水層的作用，礦井涌水量不大，且礦井瓦斯相對涌出量較低(有些礦井無瓦斯)，煤層較硬，頂?shù)装逑鄬^軟[4]。目前，印尼煤炭生產絕大多數(shù)為露天開采。

2 煤炭在能源結構中的地位和作用

2.1 煤炭在一次能源生產中的比重達到高峰

印尼是能源大國，煤炭、石油、天然氣、水能等主要能源儲量均非常豐富。隨著印尼本國經濟發(fā)展的需要以及國際能源旺盛的市場需求，近10年來，印尼煤炭產量占比逐年攀高。2008-2019年，印尼一次能源產量增長70.2%，年均增幅4.95%。煤炭生產所占比重由2008年的50.54%增長到2019年的75.39%，石油和天然氣生產所占比重則從2008年的20.81%和26.76%下降到2019年的9.45%和14.19%，如圖1所示。

資料來源：《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，2020

2.2 煤炭在一次能源消費中的比例略有波動

印尼傳統(tǒng)化石能源在能源結構中的比例仍然占據(jù)絕大多數(shù)。如圖2所示，石油長期以來占據(jù)首要位置，2019年石油消費達38.2 Mt，占能源消費總量的37.98%。2019年煤炭消費量與石油基本持平，為610 Mt，占能源總消費量的38.2%。20年以來，印尼煤炭消費增長幅度在非OECD國家中最大，達到616.3%，但在2014-2019年的6年中，煤炭消費量在能源結構中的占比卻出現(xiàn)波動，2015年曾一度降至31.1%，而石油和天然氣的占比則不同程度提升，煤炭、石油、天然氣3個主要的化石能源在印尼能源結構中的相互替代較為靈活。

資料來源：《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，2020

2.3 煤炭在未來印尼能源結構中將會被削弱

印尼可再生能源和綠色能源的儲量也非?？捎^，除核能以外，太陽能、風能、地熱能、潮汐能、水能等均可以規(guī)模開發(fā)。根據(jù)我國國家能源局“一帶一路”能源合作網的資料顯示，2019年印尼可再生能源在發(fā)電結構中的占比僅為11.4%。因此，印尼政府對大氣污染治理和可再生能源的開發(fā)高度重視，其中，太陽能因開發(fā)成本較高，印尼政府暫緩對其進行支持投入，重點對水能、地熱能和生物質能進行扶持，以提高這些新能源在能源結構中的占比。目標是2025年將可再生能源在發(fā)電結構中的占比提高到23%以上。

2019-2028年印尼發(fā)電結構規(guī)劃如圖3所示，印尼煤炭需求在中長期內仍占有較大份額，以保證新能源發(fā)展過程中整體能源供應的穩(wěn)定。雖然印尼規(guī)劃在2025年前將燃煤發(fā)電的比例降低10個百分點，但其比例仍在50%以上，因此，預測印尼在這此期間仍將煤炭視為國內能源穩(wěn)定的“壓艙石”[5]。

資料來源：國家能源局“一帶一路能源合作網”

3 煤炭生產

3.1 煤炭產量保持波動增長

印尼在世界煤炭生產中具有非常重要的地位。2019年印尼煤炭產量為610 Mt，約占世界煤炭產量的7.5%，僅次于中國、印度和美國，位居世界第4位。

1996-2019年印尼煤炭產量總體呈現(xiàn)波動中上升，如圖4所示，煤炭產量年均增長11.45%，增幅較為迅猛。其中，2001年、2006年、2011年、2013年、2018年印尼煤炭產量增幅均超過20%，分別達到20.12%、26.87%、28.39%、22.99%和20.93%。但在2008年、2013-2015年這4年，煤炭產量出現(xiàn)明顯下降，這符合當時國際經濟形勢出現(xiàn)的變化規(guī)律，因此可以推斷，印尼煤炭生產與國際市場緊密相連。

圖4 1996-2017印尼煤炭產量

3.2 煤炭生產基本為露天開采

印尼礦區(qū)主要分布在蘇門答臘與加里曼丹兩島，其中蘇門答臘占67%，加里曼丹占31%。由于印尼煤炭資源埋藏較淺，地質條件優(yōu)良，因此印尼的煤礦幾乎全部為露天開采，開采條件比較好。但隨開采規(guī)模的擴大和優(yōu)質條件煤礦規(guī)模的逐漸萎縮，印尼煤礦的開采深度和開采難度在逐漸增大，已經出現(xiàn)了部分井工開采的煤礦，如江西煤炭集團中鼎國際公司的印尼朋古魯煤礦[6]、萍鄉(xiāng)礦業(yè)集團與印尼IBP礦業(yè)公司合資開發(fā)的IBP煤礦(產能90萬t/a)[7]、印尼國家煤炭公司PTBA旗下的翁比林(Ombilin)煤礦。未來隨部分露天煤礦淺部資源開發(fā)完畢，也會轉向井工開采，如印尼WBM露天煤礦，采深已經超過160 m，目前已計劃轉為井工開采，并開始前期地質調查等相關準備。

3.3 煤炭生產預測

IEA 2019年度世界能源展望的研究結論是，在可持續(xù)發(fā)展的情景下，全球煤炭需求處于下降態(tài)勢，燃煤發(fā)電占總發(fā)電的比例會下降6%，其他可再生能源和綠色能源對煤炭的替代效果較好。受此影響，印尼煤炭生產量到2040年將繼續(xù)下降，如圖5所示。

數(shù)據(jù)來源：IEA

4 煤炭貿易

印尼是世界主要的煤炭出口國，其煤炭出口總量與澳大利亞基本相同。2017-2019年，印尼煤炭出口總量連續(xù)3年位居世界第一。同時，煤炭也是印尼的主要出口商品，為印尼獲得了很好的經濟利益。因此，歷屆印尼政府高度重視煤炭出口問題，采取了行政命令、法律法規(guī)、稅收政策、財政補貼等各項政策，保障印尼在煤炭出口方面取得最大利益。期間也出現(xiàn)了因部分政策法律的出臺導致?lián)p害生產商、運輸商、貿易商和進口商利益的情況，致使各方強烈反對進而逼迫政府修正相關政策法律。因此印尼煤炭的出口在印尼對外貿易中的地位非常重要。

4.1 煤炭出口量

根據(jù)印尼煤炭開采協(xié)會(APBI-ICMA)與BP的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，印尼自1989年開始對外穩(wěn)定出口商品煤，出口量為2 Mt，到2019年，印尼出口煤炭總量為488 Mt。30年間煤炭出口總量增長了243倍，年均增幅20.1%。在這30年間，印尼煤炭出口經歷了大致4個階段，如圖6所示。

資料來源：BP、APBI-ICMA

第1階段為1989-2002年，該階段為印尼煤炭出口的起步階段，13年間，印尼煤炭出口總量增長35.5倍，年均增幅31.8%。其中，1993-2002年，煤炭出口年增長基本保持在15%左右(1995年和2000年除外)，增速較為平穩(wěn)。雖然該階段增速較快，但由于總量較小，因而在國際煤炭市場上份額較小。

第2階段為2003-2013年，該階段為印尼煤炭出口的加速擴張階段，10年間，印尼煤炭出口總量增長384%，年均增幅19.1%，出口總量從不足100 Mt增長至400 Mt，并在國際煤炭市場中名列前三。

第3階段為2014-2016年，該階段為印尼煤炭出口的波動階段。受國際煤炭需求不足、尤其是中國煤炭市場需求不足的影響，2014年起，印尼煤炭出口總量連續(xù)2年出現(xiàn)下滑，2015年煤炭出口量跌幅更是達到10.46%。2016-2017年止跌企穩(wěn)，煤炭出口總量降至400 Mt以下。

第4階段為2018年至今，該階段為印尼煤炭出口的再增長階段，2018-2019年，印尼煤炭出口連續(xù)2年增長11%以上，出口總量重新回到400 Mt以上，穩(wěn)居世界第一煤炭出口國。

印尼煤炭出口量迅速增長，有以下幾個原因。

(1)印尼的煤炭生產成本低，距離主要的煤炭消費市場較近，運費較低。根據(jù)IEA統(tǒng)計，日本、韓國、中國、中國香港地區(qū)、印度、中國臺灣地區(qū)為印尼最主要的煤炭出口目的地。并且，印尼具有較為開放的勞工政策，促進印尼吸引周邊較低成本的勞工參與煤炭生產。

(2)印尼煤炭質量較好，具有低灰、低硫、高發(fā)熱量等特點，有“環(huán)保煤”的美譽，使得印尼成為世界最大的低灰、低硫低變質煙煤出口國。

(3)印尼所在的東南亞地區(qū)已經成為世界經濟增長的熱點地區(qū)。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)在2019年的統(tǒng)計，東南亞的主要新興經濟體，如緬甸、菲律賓、越南、老撾、柬埔寨等，GDP增幅均在6%以上。受東盟“10+3”機制的深化以及《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》(RCEP)的簽訂，東盟地區(qū)的經濟仍將保持高速增長，這也保證了印尼煤炭出口市場的穩(wěn)定。

4.2 煤炭價格形成機制

印尼煤炭價格由印尼煤炭能源有限責任公司(PT Coalindo Energy)和英國阿古斯(Argus)國際傳媒公司合作，組建定價委員會共同運行。定價委員會共有25位專家，來自煤炭生產商10位、煤炭消費商10位、煤炭支持商(煤炭設備商、工程企業(yè)等)5位。根據(jù)專家每周提交的數(shù)據(jù)進行分析[4]，由此形成的價格即為印尼煤炭價格指數(shù)(ICI)，如圖7所示。

圖7 ICI定價機制流程

對比東亞主要的2個煤炭價格指數(shù)，即日本動力煤進口現(xiàn)貨到岸價(JICI)和秦皇島現(xiàn)貨價格，ICI指數(shù)比周邊主要亞洲國家煤炭價格指數(shù)偏低，這使得印尼煤炭在東亞、東南亞主要市場具有很強的價格優(yōu)勢和競爭力，如圖8所示。

圖8 東亞主要煤炭價格指數(shù)

4.3 煤炭運輸

印尼基礎設施較為落后，鐵路、公路網不發(fā)達，使得印尼無法依賴鐵路和公路進行大量的煤炭運輸。由于印尼屬于群島國家，海運可以依賴，而且主要產煤地區(qū)蘇門答臘島和加里曼丹島的河網密布，很多產煤商利用帶式輸送機或鏟車在礦區(qū)直接裝船，通過駁船轉運至就近的遠洋貨輪，運往最終的目的地。

目前，印尼全國水運航道21 579 km，共有各類港口670個，主要港口25個，渡口66個(其中53個位于印尼東部地區(qū))。其中煤運專用碼頭37個，總運力約為300 Mt/a，海運的主要港口包括丹絨不錄(雅加達)、丹絨佩拉(泗水)、三寶瓏、馬辰、巨港、望加錫、潘姜(楠榜)等。用于煤炭出口的各類船只約7 700艘。由于自然地理條件的限制，印尼的煤炭生產商無法找到合適的地點建立深水港口，因此面臨煤炭出口受限的挑戰(zhàn)；由此促進了倒駁設施的發(fā)展，其可以方便有效地處理煤炭運輸中貨船對貨船的裝卸業(yè)務。目前，倒駁設施上也安裝了混煤設施，可以直接進行配煤作業(yè)，從而不需要額外地支付與岸上設施有關的駁船運輸和處理費用。

同時，印尼政府加快了公路、鐵路等基礎設施建設，以促進國內煤炭等大宗商品的運輸能力。根據(jù)中國-東盟礦業(yè)合作論壇的資料顯示，印尼在“加速與擴大全國經濟建設藍圖”的中長期規(guī)劃中，把高速公路建設列為重點之一，制定的目標是：以爪哇島和蘇門答臘島為主，在全國建成總里程5 405 km的高速路網。另外，印尼也在推動鐵路干線建設。例如環(huán)蘇門答臘島鐵路全長2 168 km，預計2025年完工；環(huán)蘇拉威西島鐵路(全長150 km)和萬鴉老-比通鐵路(全長340 km)預計2018年開工，但由于選址問題工程一直拖延；中國中鐵集團負責的加里曼丹鐵路全長480 km，已于2020年開工建設，建設期預計3年半。上述公路和鐵路的建設，將極大提高印尼原煤外運的能力，有效促進印尼煤炭出口水平。

5 煤礦安全生產

印尼煤炭工業(yè)受惠于得天獨厚的地質條件，安全生產隱患較少，生產安全事故不多，使得印尼煤炭工業(yè)對安全生產的重視程度要遠低于以井工方式開采為主的國家。隨著近年來印尼經濟的不斷發(fā)展和本國民眾對職業(yè)健康重視程度的不斷提高，印尼政府也開始針對煤炭工業(yè)制定了多項政策和法規(guī)，提高煤礦安全生產和職業(yè)健康水平。

根據(jù)印尼煤炭開采協(xié)會的資料，印尼將礦山事故分為3類：一般事故、嚴重事故和造成死亡的事故。2019年印尼礦山生產安全事故90起，其中煤礦事故67起；礦山生產安全事故死亡15人，其中煤礦事故死亡9人；礦山嚴重生產安全事故55起，其中煤礦事故50起；礦山一般事故20起，其中煤礦事故8起?？傮w而言，印尼煤礦安全生產情況總體較好，雖然嚴重事故較多，但造成的死亡人數(shù)較少。

根據(jù)德國學者柏曼的調查研究[8-9]，印尼煤礦生產過程中的安全生產隱患，集中反映在工人違反操作規(guī)范上：不按照交通標識要求行車、不按照要求佩戴個人防護設備，煤礦生產配套設施缺乏必要的維護和修繕，很多因下雨致使滑坡導致道路損壞缺乏及時維修，礦山內道路狀況堪憂，運輸?shù)缆愤^長、部分道路過窄、運輸?shù)缆窊頂D、重型車輛和輕型車輛混跑等。這些問題是導致生產安全事故發(fā)生的主要原因。同時，印尼煤炭生產企業(yè)也非常重視工人的職業(yè)健康問題，根據(jù)調查，煤炭生產企業(yè)首先是在成立工人組織基礎上定期進行工人健康體檢，其次是員工安全培訓和改進生產技術，第三是建立工傷保險制度。

世界銀行在《印度尼西亞采礦業(yè)分析報告》中提到[10]，印尼在礦山管理方面存在問題，行政效率較差，與法律規(guī)定有較大的差距。而且，印尼的中央與地方政府對非法采礦等管理上存在較大問題。因此，世界銀行建議印尼政府應明確各級政府對采礦業(yè)的管理責任，加強數(shù)據(jù)共享，履行對職業(yè)健康和安全生產方面的管理義務。同時，世界銀行也指出，印尼雖然有具有法律約束力的職業(yè)健康與安全(OHS)的標準與處理程序，但對于違反OHS的情況，印尼缺乏申訴機制。對于重大安全事故造成的死亡人數(shù)，政府確實履行了跟蹤監(jiān)視的責任。

6 結語

印尼作為新興經濟體之一，其煤炭資源開發(fā)和利用尚處于較為初級的階段。

(1)印尼自身煤炭工業(yè)管理水平并不高。其主要原因有3個：一是印尼基礎工業(yè)水平并不高，沒有足夠的能力提高煤炭開采技術水平和裝備水平，只能依靠國外先進的技術裝備為本國煤炭工業(yè)服務；二是得天獨厚的資源條件使得印尼煤炭開采普遍采用露天開采，且開采技術、裝備和管理要求都不高，在一定程度上沒有技術進步的動力和需求；三是長期實行廣泛的煤炭生產開發(fā)承包制，使得印尼政府對煤炭資源的開發(fā)管理始終比較粗放，印尼政府對煤炭開采的管理只是針對稅收比例、礦權發(fā)放、環(huán)保底線和職工權益等基礎性問題，從而直接在煤炭資源開采上獲益，并未從有序和可持續(xù)發(fā)展的角度對整個行業(yè)進行管理。

(2)未來印尼煤炭工業(yè)還是以出口換匯為主，本國需求為輔。截至2019年底，印尼煤炭產量為613.8 Mt，出口量為488 Mt，煤炭出口量占生產的比例高達80%。根據(jù)IEA的預測，隨著印尼本國經濟對煤炭需求量的不斷提高，到2040年印尼煤炭出口占生產的比例會降至59%，但出口換匯作為印尼煤炭工業(yè)的主要任務仍沒有改變，并且未來印尼煤炭在國際煤炭市場的地位將會越來越重要。

(3)印尼國內的煤炭消費增長有限。根據(jù)IEA的預測，到2040年，印尼國內煤炭消費年均增速3%，且有逐步下滑的趨勢。造成這一情況的主要原因有兩點：一是印尼是多種能源都富集的國家，煤炭、石油、天然氣、水力、風能、地熱、潮汐多種能源均可規(guī)模利用；二是印尼政府對環(huán)保的問題也逐漸重視，并對印尼豐富的可再生能源開發(fā)利用意愿強烈。雖然隨著印尼經濟的不斷發(fā)展，印尼本國對煤炭消費會逐步提高，但由于可替代的能源豐富，印尼自身的煤炭消費增長不會太快。