秦紅嶺

城市更新作為實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵路徑，已上升為國(guó)家戰(zhàn)略?！笆奈濉币?guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，2021 年3 月，“城市更新”首次寫(xiě)入政府工作報(bào)告。當(dāng)代城市更新作為關(guān)注城市整體提升的戰(zhàn)略行動(dòng)，其目標(biāo)日益綜合，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城市整治或城市翻建的含義。彼得·羅伯茨(Peter Roberts)曾指出：“城市更新是綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)引導(dǎo)著城市問(wèn)題的解決，這種綜合協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌兼顧的目標(biāo)和行動(dòng)尋求持續(xù)改善亟待發(fā)展地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境條件。”［1］(P16)可見(jiàn)，城市更新的目標(biāo)并不僅僅是改善人居環(huán)境，促進(jìn)衰退區(qū)域走向復(fù)興，而是通過(guò)系統(tǒng)性空間治理解決城市問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)和文化諸方面全面推動(dòng)城市的可持續(xù)發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新作為推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合愿景和治理行動(dòng)，經(jīng)歷著深刻的城市發(fā)展價(jià)值理念轉(zhuǎn)型。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽指出：“實(shí)施城市更新行動(dòng)，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。”［2］(P6)這一總體目標(biāo)蘊(yùn)含了城市更新的多重價(jià)值目標(biāo)。本文將聚焦城市更新的價(jià)值維度，從空間人本倫理、空間正義倫理和空間治理倫理視角，審視和反思城市更新面臨的主要倫理問(wèn)題，思考“城市更新應(yīng)當(dāng)做什么”，揭示城市更新與社會(huì)倫理問(wèn)題之間的相互關(guān)系。

一、城市空間的生活本質(zhì)：城市更新與空間人本倫理

從城鎮(zhèn)化發(fā)展的價(jià)值取向看，新型城鎮(zhèn)化之“新”的突出特征是“以人為核心”，始終把人的需要、人的福祉、人的發(fā)展放在中心位置，落實(shí)到城市更新層面，要求城市更新從偏重物質(zhì)環(huán)境改善的形體主義向全面提升人民生活質(zhì)量的人本主義轉(zhuǎn)變。實(shí)際上，在城市規(guī)劃和城市更新價(jià)值理念上強(qiáng)調(diào)以人為本并不“新”?？v觀近現(xiàn)代城市規(guī)劃和城市更新的理論與實(shí)踐歷程，一直貫穿著以人為本的價(jià)值理念。然而，在我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展進(jìn)程中，人本邏輯往往被片面追求城市空間規(guī)模擴(kuò)張的增長(zhǎng)邏輯和資本邏輯所壓制而失落，城市更新顯露出城市建設(shè)人性化欠缺、公共服務(wù)設(shè)施配置不均衡、居住空間分異、城市文脈破壞和記憶切斷等問(wèn)題。市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向的城市更新如同城市空間發(fā)展加速器，讓城市面貌日新月異，但它又可能打破原有相對(duì)均衡的城市利益格局，帶來(lái)社會(huì)群體間相對(duì)剝奪感、社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)和社區(qū)認(rèn)同感降低等社會(huì)成本。新型城鎮(zhèn)化被冠以“以人為核心”的限定詞，其實(shí)是一種價(jià)值糾偏，不僅是對(duì)“以資(物)為本”的市場(chǎng)化進(jìn)程中城市社會(huì)問(wèn)題的回應(yīng)，也意味著城市更新價(jià)值觀的倫理衍變。劉易斯·芒福德(Lewis Mumford)在審視人類(lèi)城市未來(lái)的發(fā)展之路時(shí)頗富深意地提出，城市今后還要經(jīng)歷更大變化，但迫切需要更新的并不是物質(zhì)方面，“我們必須使城市恢復(fù)母親般的養(yǎng)育生命的功能，獨(dú)立自主的活動(dòng)，共生共棲的聯(lián)合，這些很久以來(lái)都被遺忘或被抑止了。因?yàn)槌鞘袘?yīng)當(dāng)是一個(gè)愛(ài)的器官，而城市最好的經(jīng)濟(jì)模式應(yīng)是關(guān)懷人和陶冶人”［3］(P586)。城市更新表面上更新的是物質(zhì)環(huán)境，但更新過(guò)程中所面臨的諸多問(wèn)題歸根結(jié)底不是“物”而是“人”的問(wèn)題，通過(guò)城市更新讓城市成為“愛(ài)的器官”，而不僅僅是“居住的機(jī)器”，能夠關(guān)懷人和陶冶人，這既是城市更新的倫理價(jià)值追求，也是衡量城市更新好與壞的重要價(jià)值原則。亨利·丘吉爾(Henry S.Churchill)說(shuō)：“民眾對(duì)規(guī)劃的接受程度并不取決于民眾對(duì)于復(fù)雜成就的理解，而是取決于對(duì)直截了當(dāng)?shù)哪繕?biāo)的認(rèn)知：目標(biāo)就是對(duì)社會(huì)、對(duì)民眾有益?！保?］(P129)對(duì)于城市規(guī)劃所引領(lǐng)的城市更新而言，尤其如此。城市更新以人為本的目標(biāo)要素參見(jiàn)表1 所示。

表1 新型城鎮(zhèn)化背景下城市更新以人為本的目標(biāo)要素

除此之外，城市更新的人本邏輯應(yīng)注重以下兩方面問(wèn)題。

第一，超越增長(zhǎng)范式，增強(qiáng)人民福祉，朝著滿足人民美好生活需要的宜居城市目標(biāo)邁進(jìn)。對(duì)于城市建設(shè)和更新發(fā)展而言，“增長(zhǎng)是手段，人民是根本；市場(chǎng)是手段，人民是目標(biāo)。如果增長(zhǎng)無(wú)法帶來(lái)更美好的人民生活，這種增長(zhǎng)是無(wú)意義的甚至失敗的”［5］(P41)。新型城鎮(zhèn)化背景下城市更新并非不重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是要超越增長(zhǎng)范式，不以速度和規(guī)模擴(kuò)張為城市更新單維目標(biāo)，向基于人本邏輯的城市發(fā)展目標(biāo)多元化轉(zhuǎn)變，尤其是要從人民群眾對(duì)城市生活宜居性的需求入手，回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，建設(shè)宜居城市。宜居城市指的是在生活環(huán)境條件和人文社會(huì)條件方面適宜于人居住和生活的城市，是面向所有人的城市，是以人為本的城市，是有助于提升所有居民身體、社會(huì)和精神福祉的城市系統(tǒng)。宜居城市主要包含功能性宜居、人文性宜居和審美性宜居三個(gè)方面。功能性宜居側(cè)重城市更新的人居環(huán)境方面，整治居住品質(zhì)不佳的區(qū)域，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，建立完善的城市防災(zāi)和應(yīng)急防疫體系，滿足市民對(duì)城市空間安全性、生活方便性和出行便捷性等需求。人文性宜居則突出社會(huì)和諧和城市活力的價(jià)值目標(biāo)，城市更新面向更加公平、包容與有活力的城市，讓城市人感到各得其所，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面獲得尊重和機(jī)會(huì)，共享城市更新的成果。審美性宜居指的是城市環(huán)境美化和塑造城市特色要素，使城市環(huán)境給人帶來(lái)美的感受，更有審美韻味，讓人們產(chǎn)生愉悅感和家園之情。概言之，城市更新的最終落腳點(diǎn)是城市宜居，是創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境，使人民群眾有更多的獲得感和幸福感。

第二，強(qiáng)化人文關(guān)懷意識(shí)，回歸城市空間的生活本質(zhì)，推動(dòng)城市空間人性化。人文關(guān)懷意識(shí)作為城市更新的一種價(jià)值關(guān)切立場(chǎng)，是對(duì)每個(gè)人尊嚴(yán)與符合人性生活條件的肯定，是對(duì)不同個(gè)體的權(quán)利、價(jià)值及利益的確認(rèn)和保障，有助于城市更新在更深層次關(guān)注人生存狀況的改善與社會(huì)的和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市更新建設(shè)人文城市的重要目標(biāo)?；貧w城市空間的生活本質(zhì)，則昭示了從投資驅(qū)動(dòng)和規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)和內(nèi)涵發(fā)展的城市更新背景下，城市更新的日常生活轉(zhuǎn)向，即城市更新緊緊圍繞更好地滿足、改善和提升人的日常生活這一核心目標(biāo)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。列斐伏爾(Henri Lefebvre)認(rèn)為：“正是在日常生活中，正是通過(guò)日常生活，實(shí)現(xiàn)人化?！保?］(P150)在論及“日常生活批判”這一術(shù)語(yǔ)的實(shí)際意義時(shí)，他說(shuō)道：“日常生活批判是在廷巴克圖、巴黎、紐約或莫斯科人的生活里，發(fā)現(xiàn)什么必須改變、什么可以改變，什么是必須和可以得到改造的問(wèn)題?！保?］(P251)列斐伏爾的觀點(diǎn)對(duì)確立城市更新的價(jià)值基點(diǎn)頗具啟迪性。沒(méi)有一個(gè)人性化的城市不從關(guān)注市民的日常生活需求開(kāi)始，城市更新需要在居民的生活里發(fā)現(xiàn)和確定什么需要改變、什么必須改造，城市更新所推進(jìn)的城市空間優(yōu)化，是賦予城市形態(tài)、城市空間以日常生活的意義，是重視城市空間改造對(duì)市民日常生活的影響，是為普通人提供更宜居的日常生活空間，這就是實(shí)現(xiàn)空間人性化的過(guò)程。

20 世紀(jì)60 年代以來(lái)，隨著人們對(duì)功能主義主導(dǎo)的城市更新運(yùn)動(dòng)的反思與批判，現(xiàn)代主義城市更新的價(jià)值基礎(chǔ)和方法論受到了挑戰(zhàn)。功能主義、增長(zhǎng)主義主導(dǎo)的城市更新之所以受到質(zhì)疑，在于它缺失人文關(guān)懷的價(jià)值關(guān)照，忽略體貼民眾日常生活需要的人性化維度，走入高度理性化和功能單一化歧路。例如，列斐伏爾批判了法國(guó)新城規(guī)劃及其住宅建設(shè)讓日常生活的許多方面變得更糟糕并失去深度，他認(rèn)為“每一個(gè)城鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃都隱藏著一個(gè)日常生活計(jì)劃”，“新城把日常生活條件簡(jiǎn)化到不能再簡(jiǎn)單的程度，同時(shí)，竭力去‘組織’日常生活……公寓大樓常常被建設(shè)成‘生活機(jī)器’，居住區(qū)是維持工作之余的生活的一臺(tái)機(jī)器”［7］(P304)。簡(jiǎn)·雅各布斯(Jane Jacobs)犀利地批判了美國(guó)大規(guī)模城市更新忽視真實(shí)城市生活運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜性和人的多樣化需求，追求塑造城市環(huán)境同質(zhì)化秩序，但卻讓城市失去多樣性和活力，“文化中心無(wú)力支持一家好書(shū)店；人行道不知所終，也不見(jiàn)散步的人；快車(chē)道讓城市傷痕累累。這不是城市的改建，而是對(duì)城市的洗劫”［8］(P2)。當(dāng)代城市更新背景下，上述批判仍深具警示意義。目前我國(guó)城市更新依然存在“見(jiàn)物不見(jiàn)人”、片面強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展“物性指標(biāo)”、追求整體統(tǒng)一的秩序、缺乏人文關(guān)懷的現(xiàn)象。不少更新改造后的城鎮(zhèn)區(qū)域呈現(xiàn)多樣性喪失和包容性空間缺失的狀態(tài)。雖然城市更新理論層面以人為本的價(jià)值觀早已成為共識(shí)，但在實(shí)踐中以人為本的價(jià)值理念一度被架空，城市更新實(shí)施后的效果偏離了以人為本的“初心”，這其中有一個(gè)重要原因是對(duì)人群的特性和社會(huì)的差異性、需求的復(fù)雜性、生活的多樣性尊重和關(guān)切不夠，仍以與資源掛鉤的“城鎮(zhèn)人口”視角和“一刀切”式實(shí)施路徑為主，沒(méi)有向尊重差異性和多元性訴求的人群視角轉(zhuǎn)變，以滿足多層次、個(gè)性化、高品質(zhì)的民生需求。因此，“當(dāng)前國(guó)內(nèi)城市空間研究亟待確立并鞏固‘人本邏輯’范式，這不僅由于我國(guó)目前正處于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)刻，更是因?yàn)椤匀藶楸尽欠衔覈?guó)國(guó)情的根本價(jià)值遵循”［9］(P75)。

二、城市空間的公平訴求：城市更新與空間正義倫理

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化背景下以人為本的城市更新，讓所有人平等享有城市空間權(quán)利，獲取空間資源，滿足美好生活需求，就必須抑制唯增長(zhǎng)邏輯和資本邏輯主導(dǎo)引發(fā)的空間不公平現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)空間正義轉(zhuǎn)向，促進(jìn)更加公平地實(shí)施城市更新。

以歐美為代表的城鎮(zhèn)化先發(fā)國(guó)家近百年城市更新的歷史表明，大規(guī)模城市更新會(huì)引發(fā)空間隔離、空間剝奪等空間非正義問(wèn)題，“許多不公平的社會(huì)歷史可以通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)‘解讀’。歷史上看，由于實(shí)施城市更新的政策框架往往忽略發(fā)展過(guò)程中關(guān)涉的脆弱因素，因而對(duì)人和環(huán)境的社會(huì)福祉和生態(tài)福利都產(chǎn)生了有害影響”［10］(P2)。20 世紀(jì)60—70 年代在英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家，針對(duì)大型住房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和高速公路項(xiàng)目等“大掃蕩式”城市更新，出現(xiàn)了廣泛的公眾抗議運(yùn)動(dòng)，一個(gè)重要原因是城市更新將經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力視為城市發(fā)展首要目標(biāo)，忽略了社會(huì)成本因素，城市更新以犧牲其他價(jià)值為代價(jià)優(yōu)先考慮資本利益，從而導(dǎo)致空間沖突和城市危機(jī)。夏鑄九指出，在美國(guó)，這一時(shí)期的城市更新等于是幫房地產(chǎn)商炒地皮的同義詞，是臟字眼［11］(P65)。過(guò)度重視城市更新的經(jīng)濟(jì)維度、效率維度，忽視社會(huì)維度和人文維度，讓商業(yè)價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)值凌駕于人本價(jià)值和環(huán)境價(jià)值之上，必然引發(fā)諸多空間正義問(wèn)題。肇始于改革開(kāi)放的中國(guó)高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市更新，既取得了有目共睹的巨大成就，但在資本逐利和政績(jī)導(dǎo)向的雙重驅(qū)動(dòng)下，在部分地區(qū)也同樣存在著空間不正義現(xiàn)象和環(huán)境問(wèn)題，損害了社會(huì)公平與和諧，亟待以空間正義原則對(duì)其進(jìn)行規(guī)約。

空間正義關(guān)涉的是空間生產(chǎn)的整體性倫理問(wèn)題，“所謂空間正義，就是存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平和公正，它包括對(duì)空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)的正義”［12］(P1)。蘇珊·費(fèi)恩斯坦(Susan S.Fainstein)基于城市規(guī)劃視角探討正義城市議題時(shí)，從公平、多樣性和民主三個(gè)維度列出了城市正義的具體標(biāo)準(zhǔn)，其中公平、多樣性清單對(duì)我國(guó)城市更新規(guī)劃有一定借鑒價(jià)值(參見(jiàn)表2)①。

表2 蘇珊·費(fèi)恩斯坦城市更新規(guī)劃正義目標(biāo)清單

從我國(guó)城市更新實(shí)踐出發(fā)，追求空間正義應(yīng)突出以下三方面?zhèn)惱碓V求。

第一，讓城市更新的增益惠及所有人，實(shí)現(xiàn)城市共享正義。過(guò)去幾十年高速城鎮(zhèn)化下的城市更新，著眼于城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施、物質(zhì)環(huán)境總體水平的提升。新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向高質(zhì)量均衡發(fā)展的時(shí)代要求，決定了城市更新應(yīng)更加重視機(jī)會(huì)均等和普惠共享的民生福祉。與此同時(shí)，城市空間發(fā)展不平衡和包容性不足的問(wèn)題與美好生活的矛盾愈加突出，在此背景下，提升共享性，以“人人共享”驅(qū)動(dòng)空間正義，克服資本邏輯對(duì)社會(huì)正義的侵蝕，成為破解城市滿足人民對(duì)美好生活的需要與城市空間發(fā)展不平衡之間矛盾的關(guān)鍵路徑。2016 年第三次聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《新城市議程》提出，未來(lái)城市發(fā)展應(yīng)當(dāng)把“人人共享”放在核心位置，“我們的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人類(lèi)住區(qū)。我們力求促進(jìn)包容性，并確保今世后代的所有居民，不受任何歧視，都能居住和建設(shè)公正、安全、健康、便利、負(fù)擔(dān)得起、有韌性和可持續(xù)的城市和人類(lèi)住區(qū)，以促進(jìn)繁榮，改善所有人的生活質(zhì)量”［13］(P20)?！缎鲁鞘凶h程》的城市共享愿景飽含正義的現(xiàn)實(shí)訴求，也為我國(guó)城市更新指明了價(jià)值目標(biāo)。提升城市更新之“共享性”，實(shí)現(xiàn)共享正義，核心是賦予民眾享受城市空間資源的平等權(quán)利和機(jī)會(huì)，為城市所有居民提供均衡良好的公共設(shè)施和公共空間，確保社會(huì)各階層空間福利均等化，能夠平等享有城市更新成果。從實(shí)施路徑看，實(shí)現(xiàn)城市更新之“共享正義”，應(yīng)通過(guò)包容性導(dǎo)向的城市更新政策促進(jìn)空間公平，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一是強(qiáng)化空間包容性，保障公共空間分布和公共資源配置的均衡性，確保所有居民平等享用公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。目前我國(guó)不少城鎮(zhèn)除城鄉(xiāng)差距外，城市不同區(qū)域在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境整治、公共空間品質(zhì)等方面存在著不均衡發(fā)展現(xiàn)象，優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等城市公共產(chǎn)品也存在配置不均衡問(wèn)題。新一輪城市更新要以此為著力點(diǎn)，通過(guò)更加公平合理的政策創(chuàng)新，逐漸補(bǔ)齊短板，促進(jìn)公共資源公平分配、均衡布局與精準(zhǔn)匹配。其二是關(guān)注空間使用的能力平等，保障空間福利的公平實(shí)現(xiàn)。阿馬蒂亞·森(Amartya Sen)認(rèn)為，綜合衡量社會(huì)正義的價(jià)值尺度不僅要看資源分配是否公平，更要看被分配的資源是否轉(zhuǎn)化為“可行能力”(capability)，即一個(gè)人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性活動(dòng)組合［14］(P62)，“可行能力”強(qiáng)調(diào)的不是總體福利或平均福利，而是每個(gè)人可能獲得的實(shí)際福利和實(shí)質(zhì)自由。阿馬蒂亞·森的“能力正義”理念深化了空間共享正義的內(nèi)涵。城市更新不僅要關(guān)注規(guī)劃和更新指標(biāo)所體現(xiàn)的人均數(shù)值和平均福利，更要關(guān)注居民在空間享用上的差異性和實(shí)際生活品質(zhì)，關(guān)注居民尤其是弱勢(shì)群體需求的復(fù)雜性和可行能力的充分實(shí)現(xiàn)。

第二，遵循差別正義原則，保障弱勢(shì)群體在城市更新中的空間權(quán)益。以阿馬蒂亞·森為代表的“可行能力視角”下的正義觀，有助于更好地關(guān)切經(jīng)濟(jì)、體能、智能、處境等方面處于相對(duì)不利地位的弱勢(shì)群體權(quán)益。羅爾斯(John Rawls)提出的符合最少受惠者最大利益的差別正義原則，關(guān)注社會(huì)差異和差異后的平等，實(shí)質(zhì)是區(qū)分不同社會(huì)群體并予以差別對(duì)待，優(yōu)先關(guān)照或以利益補(bǔ)償作為最少受惠者的弱勢(shì)群體，提高其社會(huì)期望。差別正義原則啟示城市更新應(yīng)有適度的政策傾斜，保障弱勢(shì)群體基本的空間權(quán)益，限制空間資源在資本邏輯主導(dǎo)下的分配不公平。例如，在解決城市貧困群體住房問(wèn)題上，完善住房保障體系，提高城市困難群眾住房保障工作的政策目標(biāo)，就是確保城市空間生產(chǎn)符合“最少受惠者的最大利益”。從一定意義上說(shuō)，城市更新既是城市資源的一次重新配置，也是城市眾多階層和社會(huì)群體的一次利益大調(diào)整。城市政府應(yīng)遵循優(yōu)先考慮弱勢(shì)群體利益的公平原則，盡量使各階層或群體，尤其是弱勢(shì)群體享受到城市更新發(fā)展的成果，而不能將城市更新變成加劇空間利益分配不公平的“推進(jìn)器”。在老城改造和老舊小區(qū)改造的城市更新項(xiàng)目中，老城區(qū)和老舊小區(qū)居民多數(shù)屬于中低收入階層，他們中的貧困者更是典型的弱勢(shì)群體，擁有的組織資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源較少。因此，如何有效保護(hù)弱勢(shì)群體的合法利益，成為城市更新與城市治理中的難點(diǎn)與重點(diǎn)。為了實(shí)現(xiàn)城市更新公正，首先需要政府改變那些不利于弱勢(shì)群體權(quán)益最大化的更新政策，多傾聽(tīng)弱勢(shì)群體的呼聲，為他們的切身利益和實(shí)際困難考慮，提供扶貧濟(jì)困的政策措施，在更新規(guī)劃政策引導(dǎo)上以公平為首要目標(biāo)，通過(guò)社會(huì)資源和收入的再分配機(jī)制等手段，積極化解空間資源占有的矛盾，抑制利益格局失衡態(tài)勢(shì)，這既體現(xiàn)了城市更新的重要公共治理功能，又凸顯了城市形象的倫理特質(zhì)。

第三，追求居住空間正義，調(diào)控城市更新中居住空間分異、紳士化現(xiàn)象帶來(lái)的空間重構(gòu)負(fù)效應(yīng)。雖然居住環(huán)境改善是城市更新的基本動(dòng)力和重要目標(biāo)，但實(shí)際的城市更新進(jìn)程卻會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)大沖擊下引發(fā)新的居住問(wèn)題。20 世紀(jì)60 年代歐美國(guó)家大規(guī)模城市更新引發(fā)的空間沖突，一個(gè)重要的因素就是居住空間隔離加劇階層分裂。20 世紀(jì)80年代以來(lái)，歐美國(guó)家新自由主義背景下房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)式城市更新，使城市居住空間變得更加“分化”和“碎片化”，與此同時(shí)，城市中心區(qū)土地置換、住宅更新和價(jià)格上漲所帶來(lái)的紳士化現(xiàn)象，加劇了社會(huì)空間和居住空間的分異和不平等。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的城市更新和空間重構(gòu)，與歐美國(guó)家相比較，有自身特殊的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，但也表現(xiàn)出一些相似的居住空間正義性問(wèn)題，如居住空間分異趨勢(shì)和紳士化現(xiàn)象。

居住空間分異一般指在城市中不同階層、不同收入水平的居民，或本地人口與遷移人口聚居在不同空間范圍內(nèi)，從而形成一種居住分化甚至相互隔離的狀況。居住空間分異是社會(huì)分化、社會(huì)分層在城市空間格局上的反映和表征?！叭藗兙幼≡诔鞘欣?，‘他們住哪兒、住得怎樣’在社會(huì)秩序中扮演著重要的角色?！覀兪钦l(shuí)’是‘我們住哪兒’的函數(shù)?！保?5］(P191)雖然我國(guó)城市不存在歐美城市居住空間種族化問(wèn)題，但改革開(kāi)放以來(lái)，由于居民貧富差距拉大及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)主導(dǎo)的城市更新，我國(guó)居住空間分異的趨勢(shì)日益明顯，形成了城市低收入和貧困群體聚居化、外來(lái)新移民聚居化現(xiàn)象。城市居住空間分異是與城市發(fā)展相伴生的一種常態(tài)，也是居民居住狀況多樣性與復(fù)雜性的體現(xiàn)，有一定的現(xiàn)實(shí)合理性。然而，過(guò)度分化與隔離的居住空間格局，以住房消費(fèi)能力為基礎(chǔ)的階層分化，有可能導(dǎo)致不利于弱勢(shì)群體的空間分配，尤其是富裕階層與貧困階層之間社會(huì)距離的擴(kuò)大，高收入群體“住房奢侈化”與低收入群體“住房貧困化”狀況的鮮明對(duì)比，可能隱藏諸多負(fù)面社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)不和諧和不穩(wěn)定因素也會(huì)有所增加，若不對(duì)其進(jìn)行有效引導(dǎo)與控制，將有損空間正義。因此，城市更新應(yīng)在政府的統(tǒng)一規(guī)劃引領(lǐng)下，充分發(fā)揮其作為空間資源配置調(diào)控工具和公共政策的功能，通過(guò)構(gòu)建適宜的居住空間發(fā)展模式，縮小不同階層居住資源的差距，改善低收入階層的居住條件，使不同階層、不同群體能在合理的空間配置環(huán)境下和諧相處。

在西方語(yǔ)境下探討城市的內(nèi)城空間更新與社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系時(shí)，紳士化(gentrification)是被廣泛討論的一個(gè)概念，它一般是指“中產(chǎn)家庭遷入城市區(qū)域，導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值提升而具有驅(qū)逐貧困家庭的副作用”［16］(P1)。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，紳士化的內(nèi)涵不斷擴(kuò)張，總體上看它并不是一個(gè)孤立存在的現(xiàn)象，而是城市中心區(qū)住房更新、環(huán)境改造和城市土地市場(chǎng)化過(guò)程的組成部分，伴隨城市空間形象的更新而出現(xiàn)空間上的“階層替換”。中國(guó)語(yǔ)境下的居住紳士化，主要指1998 年城鎮(zhèn)居民住房改革政策實(shí)施以來(lái)，隨著舊城改造和城市更新，市中心區(qū)域或優(yōu)質(zhì)景觀、教育和文化資源相對(duì)集中的區(qū)域在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的推動(dòng)下，因其區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)吸引高收入群體遷入，并因其高昂價(jià)格導(dǎo)致中低收入居民被迫遷離的現(xiàn)象。由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)制度的差異，我國(guó)城市居住紳士化的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)未達(dá)到西方族群不平等和沖突的嚴(yán)重程度，但是“在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與追求和諧社會(huì)的背景下，我們應(yīng)盡量避免西方紳士化過(guò)程中曾經(jīng)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題與矛盾在中國(guó)重現(xiàn)，特別要關(guān)注的是社會(huì)公平、社會(huì)極化與空間隔離等問(wèn)題”［17］(P35)。除此之外，隨著環(huán)境正義問(wèn)題日益凸顯，城市更新還要警惕“綠色紳士化”，即“環(huán)境福利吸引較富裕居民群體而排擠低收入居民現(xiàn)象”［18］(P26)，尤其是綠色空間、綠色景觀資源成為城市更新過(guò)程中房地產(chǎn)投資者的營(yíng)銷(xiāo)工具時(shí)，高收入階層有更多機(jī)會(huì)和更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力占有環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)越、綠色景觀良好的居住空間資源，從而可能導(dǎo)致“綠色不平等”，助長(zhǎng)作為公共物品的環(huán)境資源、綠色空間的排他性享用或不公平配置。

三、城市空間的善治路徑：城市更新與空間治理倫理

實(shí)現(xiàn)空間正義，需要健全現(xiàn)有的城市治理機(jī)制，建構(gòu)城市空間善治模式。新型城鎮(zhèn)化背景下的城市更新是政府施行城市空間治理的重要手段，它實(shí)質(zhì)上是一種城市治理，其目標(biāo)和功能越來(lái)越綜合和多元，逐步從注重物質(zhì)環(huán)境改善轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化可持續(xù)發(fā)展和城市綜合系統(tǒng)改良，而且實(shí)施路徑也逐步從政府主導(dǎo)或市場(chǎng)主導(dǎo)模式向多元主體相互協(xié)同合作模式轉(zhuǎn)型。概言之，城市更新的公共治理屬性，決定了城市更新的目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的倫理性要求，并通過(guò)善治路徑解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城市公共福祉。

治理本質(zhì)上是通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)多元利益或相互沖突利益以解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的過(guò)程。善治是治理的一種理想狀態(tài)和倫理狀態(tài)，是使公共利益最大化的公共管理過(guò)程，基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效［19］(P42-43)。城市領(lǐng)域的善治，體現(xiàn)為一種指向城市公共利益最大化績(jī)效的良好城市治理(good urban governance)。聯(lián)合國(guó)人居署提出了良好城市治理的七條原則，即可持續(xù)性、權(quán)力分散、公平性、有效性、透明度和問(wèn)責(zé)制、公眾參與和公民作用、安全性［20］(P3)。從倫理視角審視，良好的城市更新空間治理，應(yīng)符合善治的基本要素和良好城市治理的基本原則。例如，城市更新的治理過(guò)程和政策工具應(yīng)具有透明性，能夠充分保障公眾的知情權(quán)。除此之外，還應(yīng)特別注意以下兩方面?zhèn)惱硪蟆?/p>

第一，正確界定城市更新的公共利益并明確公共利益的目標(biāo)要素，使城市更新空間治理以服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益、公共福祉為基本遵循。城市更新行動(dòng)的啟動(dòng)前提是基于公共利益和公共福祉，城市更新是否保護(hù)了公共利益，是否符合廣大人民群眾的利益，是否使相互分化和沖突的利益主體通過(guò)調(diào)整而達(dá)到利益均衡，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益的能力和程度，是判斷和評(píng)價(jià)城市更新倫理正當(dāng)性的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)和增進(jìn)公共利益和公共福祉就是要將城市更新可能引起的對(duì)公眾和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)最小化、受益最大化。城市更新只有正確識(shí)別公共利益并明確其具體目標(biāo)，才能強(qiáng)化公共利益保障的政策引導(dǎo)，指導(dǎo)城市空間資源的有序生產(chǎn)和公平分配?！叭绻苡绊懙木用癫荒苷嬲龔墓怖娴膶?shí)現(xiàn)中受益，城市更新就永遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的預(yù)期。因此，政府對(duì)‘公共利益’的判定具有重要意義，‘公共利益’不僅在宏觀層面關(guān)注城市發(fā)展，更在微觀層面關(guān)注人的需求。”［21］(P1640)例如，若地方政府在拆除重建類(lèi)城市更新中對(duì)“公共利益”的判斷受制于宏觀增長(zhǎng)邏輯和市場(chǎng)邏輯，城市更新便可能出現(xiàn)損害公共利益、使城市更新目標(biāo)異化的情形。馬修·卡莫納(Matthew Carmona)提出，城市設(shè)計(jì)治理的目的或動(dòng)機(jī)是一系列廣泛的“公共利益”，他將“公共利益”分解為九個(gè)具體目標(biāo)：福利(保障公眾健康和安全)、功能(基礎(chǔ)設(shè)施的便利性)、經(jīng)濟(jì)(促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng))、愿景(塑造特定的地方形象)、公平(避免“公地悲劇”，保障公共利益和個(gè)人利益)、保護(hù)(城市自然和歷史文化資源的保護(hù))、社會(huì)(宜居性和良好的公共環(huán)境)、環(huán)境(可持續(xù)發(fā)展與綠色城市)和審美(充滿美感的環(huán)境)［22］(P706-707)。城市設(shè)計(jì)治理是城市更新空間治理的重要構(gòu)成，上述公共利益目標(biāo)也是城市更新公共利益的具體表征。進(jìn)言之，可將城市更新空間治理的公共利益區(qū)分為兩大類(lèi)型，物化的公共利益與非物化的公共利益。物化的公共利益主要指具有實(shí)體上的共享性、可以落實(shí)為公共物品形態(tài)的公共利益，如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間(綠地、市民公園、廣場(chǎng)等)和保障性住房等；非物化的公共利益則主要表現(xiàn)為重要的和理想化的精神和文化價(jià)值。在此基礎(chǔ)上再進(jìn)一步列出公共利益清單，可以為城市更新空間治理確定目標(biāo)愿景(參見(jiàn)表3)。

表3 城市更新空間治理中公共利益目標(biāo)清單

第二，以共治促善治，提升公眾參與城市更新的實(shí)效性，為實(shí)現(xiàn)公平正義的城市更新提供保障。新型城鎮(zhèn)化背景下，城市更新空間治理是多元協(xié)商共治而非單純政府主導(dǎo)或市場(chǎng)主導(dǎo)。在城市更新實(shí)踐中，對(duì)公共利益的確認(rèn)需要以利益相關(guān)方平等參與和利益訴求的暢通性為前提。只有建立信息公開(kāi)、互動(dòng)開(kāi)放的利益表達(dá)機(jī)制，才有助于在政策制定過(guò)程中整合各方利益訴求，促成合民意的城市更新政策形成。因此，應(yīng)完善政府與其他城市更新多元主體“多方合作、公眾參與、共建共享”的共治機(jī)制，搭建全過(guò)程公眾參與平臺(tái)，促進(jìn)多方利益的博弈與協(xié)商。這其中，以公眾參與為基本路徑的政府與公眾的互動(dòng)，對(duì)城市空間治理至關(guān)重要，有助于提升城市更新的有效性和公平性。

作為良好城市治理的基本原則，公眾參與不僅是城市更新空間治理的重要工具，更是降低城市更新社會(huì)成本、緩解利益相關(guān)者相互沖突的“鑰匙”。走向“善治”的城市空間治理，基本要素必須包括體現(xiàn)程序正義的公眾參與，這是對(duì)公共治理合法性和倫理性的要求。城市更新的公眾參與指的是通過(guò)公眾對(duì)城市更新法規(guī)、規(guī)劃和政策方案的制定和城市更新實(shí)施過(guò)程的參與，對(duì)政府主導(dǎo)下的城市更新行為產(chǎn)生一定的影響，使城市更新能夠切實(shí)體現(xiàn)公眾需求和公共利益。在歐美國(guó)家20 世紀(jì)60 年代的城市更新浪潮中，伴隨公眾抗議運(yùn)動(dòng)和城市規(guī)劃價(jià)值變遷，公眾參與成為城市更新決策過(guò)程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和法定環(huán)節(jié)。20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，公眾參與理念在我國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域受到重視，并逐漸成為城市規(guī)劃行政管理體系的法定環(huán)節(jié)，在相關(guān)法規(guī)中也進(jìn)行了明確規(guī)定。2021 年3 月1 日起施行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，作為我國(guó)首部城市更新立法，明確公眾參與是城市更新應(yīng)當(dāng)遵循的原則，并在第12 條規(guī)定：“城市更新部門(mén)、各區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全城市更新公眾參與機(jī)制，暢通利益相關(guān)人及公眾的意見(jiàn)表達(dá)渠道，保障其在城市更新政策制定、計(jì)劃規(guī)劃編制、實(shí)施主體確認(rèn)等環(huán)節(jié)以及對(duì)搬遷補(bǔ)償方案等事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?！保?3］雖然我國(guó)城市更新的公眾參與在制度層面有了基本保障，但在關(guān)鍵的利益相關(guān)者的參與深度、參與權(quán)益保障、參與程序完善、參與制度平臺(tái)功能發(fā)揮等方面都亟待加強(qiáng)，否則公眾參與將可能被簡(jiǎn)化為不具制約性力量的程序性環(huán)節(jié)，最終將有損城市更新的正義性。

結(jié)語(yǔ)

城市更新因其涉及多元主體利益關(guān)系和利益矛盾而成為城市規(guī)劃中最復(fù)雜的一個(gè)方面。當(dāng)代中國(guó)的城市更新，已經(jīng)從大規(guī)模增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)型為存量提質(zhì)改造為主，是在“城市重寫(xiě)本”而非“白板”上的城市更新。戴維·哈維(David Harvey)指出：“規(guī)劃者、建筑學(xué)家、城市設(shè)計(jì)者——簡(jiǎn)言之‘城市規(guī)劃專(zhuān)家’——都面臨一個(gè)共同的難題：如何在城市重寫(xiě)本上規(guī)劃和建造下一個(gè)層次，既滿足未來(lái)的需要，又不會(huì)破壞先前產(chǎn)生的一切?！保?4］(P78)其實(shí)，這樣的難題不僅考驗(yàn)城市規(guī)劃者，更考驗(yàn)的是城市更新進(jìn)程中政府的城市治理能力。新一輪城市更新是用全方位改善人居環(huán)境共建美好生活來(lái)構(gòu)筑城市未來(lái)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)城市更新的最新迭代，也是城市更新的價(jià)值重塑過(guò)程，需要對(duì)以往城市更新模式進(jìn)行倫理調(diào)適，使其既注重城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和城市功能調(diào)整，更要突出以人為本和空間正義性價(jià)值，將飽含倫理價(jià)值的宜居城市、人文城市目標(biāo)作為城市更新的動(dòng)力源。

［注 釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)Susan S.Fainstein，Spatial justice and planning，Justice Spatiale/Spatial Justice 1.URL（accessed 20 March 2021）：http：//www.jssj.org/archives/01/.