趙曉思

加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督管理，是人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督履職的關(guān)鍵著力點(diǎn)。2014年起，杭州市人大施行《杭州市政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），從制度上確立了市人大常委會(huì)對(duì)2億元以上政府重大投資項(xiàng)目的審議機(jī)制，逐步探索形成了“一主線兩維度三協(xié)同”的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督模式。按照這一模式，如何進(jìn)行監(jiān)督，成效如何？本期前沿視點(diǎn)特邀相關(guān)人大工作者進(jìn)行介紹和解讀。

探索形成“一主線兩維度三協(xié)同”監(jiān)督模式

□近年來(lái)，隨著政府重大投資項(xiàng)目的數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)算不斷增長(zhǎng)，群眾和人大代表對(duì)政府重大投資項(xiàng)目的關(guān)注度以及行使知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。杭州人大如何加強(qiáng)對(duì)政府重大投資項(xiàng)目的監(jiān)督？

■施行《辦法》，確立相關(guān)制度以后，市人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)七年的實(shí)踐探索，逐漸形成了“一主線兩維度三協(xié)同”的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督模式，即“前瞻后顧”鏈成全過(guò)程監(jiān)督一條主線、“縱橫交錯(cuò)”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督拓展兩個(gè)維度、三大協(xié)同打好監(jiān)督“組合拳”，在履行人大重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)方面做了有益嘗試，發(fā)揮了有效作用。

□如何鏈成全過(guò)程監(jiān)督一條主線？

■牢牢抓住事前審查關(guān)。每年分1月、8月兩批次報(bào)送政府重大投資項(xiàng)目計(jì)劃提交市人大常委會(huì)審議，對(duì)提交的項(xiàng)目要求可行性研究報(bào)告已批復(fù)，從源頭上把控項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性。審查以第三方審、財(cái)經(jīng)委審、常委會(huì)審的三級(jí)聯(lián)審方式開展，對(duì)建設(shè)周期、資金安排、可研論證、建設(shè)規(guī)模等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)審查。在中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范地方政府債務(wù)管理背景下，進(jìn)一步突出項(xiàng)目資金來(lái)源的審查，切實(shí)防范項(xiàng)目債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

時(shí)時(shí)盯住事中進(jìn)程關(guān)。通過(guò)線上線下相結(jié)合的方式進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。每季度線上填報(bào)進(jìn)度綜合報(bào)表，分析當(dāng)年開工率、投資完成率、資金撥付率等進(jìn)度指標(biāo)，全面掌握項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、計(jì)劃執(zhí)行、資金撥付等整體情況。對(duì)線上篩查出的進(jìn)度滯后項(xiàng)目，有針對(duì)性地通過(guò)實(shí)地調(diào)研、定期隨訪等形式開展線下重點(diǎn)跟蹤，協(xié)調(diào)問(wèn)題解決，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。

緊緊守住事后管理關(guān)。將常委會(huì)審議意見、過(guò)程監(jiān)督中實(shí)時(shí)反映出的情況、管理過(guò)程中存在的問(wèn)題等，分節(jié)點(diǎn)、分項(xiàng)目、分類型反饋市政府及相關(guān)部門，要求及時(shí)研究落實(shí)。2020年首次聯(lián)合市審計(jì)局開展專項(xiàng)審計(jì)，對(duì)人大審議意見落實(shí)進(jìn)行回頭看。結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作，推進(jìn)項(xiàng)目完工后的資產(chǎn)管理，督促辦理資產(chǎn)交付和移交手續(xù)。探索與市財(cái)政局聯(lián)合開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提高公共資產(chǎn)使用績(jī)效。

□兩維度是指哪兩個(gè)方面？

■橫向聯(lián)動(dòng)政府相關(guān)部門。年初確定項(xiàng)目時(shí)，要求市發(fā)改委與市財(cái)政局聯(lián)合編制年度政府投資預(yù)算草案，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃與財(cái)政年度預(yù)算資金安排的有效銜接和匹配。項(xiàng)目審議過(guò)程中，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、估算投資、資金拼盤、用地指標(biāo)等方面，確保與發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、規(guī)資等部門及時(shí)溝通，征詢意見建議。項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，推動(dòng)政府相關(guān)部門建立有效的決策、協(xié)調(diào)、推進(jìn)機(jī)制，形成解決問(wèn)題的快速響應(yīng)通道。

縱向聯(lián)動(dòng)項(xiàng)目主管部門。與項(xiàng)目主管部門建立“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”聯(lián)系，督促主管部門對(duì)項(xiàng)目負(fù)主體責(zé)任，按規(guī)定程序完成項(xiàng)目審批，加強(qiáng)項(xiàng)目過(guò)程管理。同時(shí)，積極發(fā)揮人大服務(wù)助推作用，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)進(jìn)度滯后、協(xié)調(diào)不力等情況時(shí)，及時(shí)提醒項(xiàng)目主管部門關(guān)注和重視，必要時(shí)協(xié)助召集相關(guān)審批管理部門共同商討解決方案。對(duì)于承擔(dān)項(xiàng)目較多較集中的建設(shè)主體，實(shí)地調(diào)研項(xiàng)目具體情況，定期召集座談聽取情況匯報(bào)，推動(dòng)項(xiàng)目加快進(jìn)度。

□如何通過(guò)三大協(xié)同打好監(jiān)督“組合拳”？

■“專業(yè)機(jī)構(gòu)+專業(yè)代表”相協(xié)同。針對(duì)性地引入兩家第三方機(jī)構(gòu)，分別從項(xiàng)目可行性、必要性、規(guī)范性以及項(xiàng)目投資、規(guī)模的合理合規(guī)性兩方面，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初始評(píng)估。同時(shí)，發(fā)揮專業(yè)代表優(yōu)勢(shì)，將項(xiàng)目按照功能劃分類別，利用市人大專業(yè)代表小組和微信群等渠道，分類征求相關(guān)領(lǐng)域的人大代表和專門工委的意見建議。

“聯(lián)報(bào)聯(lián)審+邊督邊改”相協(xié)同。2019年起，市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委聯(lián)合市發(fā)改委探索建立“聯(lián)報(bào)聯(lián)審”制度，每季度末由建設(shè)單位同時(shí)向財(cái)經(jīng)工委和市發(fā)改委上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度情況報(bào)表，市發(fā)改委結(jié)合日常工作掌握的項(xiàng)目進(jìn)展情況進(jìn)行初審，財(cái)經(jīng)委結(jié)合財(cái)政預(yù)算資金撥付使用情況進(jìn)行復(fù)審。對(duì)進(jìn)度滯后的項(xiàng)目重點(diǎn)剖析原因，溯源出前期管理中存在的審議意見未重視落實(shí)、前期論證不足、未能按批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容開展項(xiàng)目建設(shè)等問(wèn)題，并及時(shí)反饋，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中“邊督邊改”，以督促改，提升項(xiàng)目管理成效。

“專題督查+專項(xiàng)審計(jì)”相協(xié)同。結(jié)合市委中心工作和民生需求，適時(shí)組織部分常委會(huì)委員和市人大代表，通過(guò)點(diǎn)面結(jié)合的形式開展專題督查。2018年開展了地鐵和亞運(yùn)會(huì)項(xiàng)目專題督查，2020年對(duì)市建委等4家項(xiàng)目較多的建設(shè)主體開展專題督查。2020年，聯(lián)合市審計(jì)局對(duì)杭州市33個(gè)建設(shè)主管部門、重點(diǎn)對(duì)7個(gè)建設(shè)主體，針對(duì)政府重大投資項(xiàng)目是否按程序報(bào)經(jīng)市人大常委會(huì)審議，項(xiàng)目程序管理、竣工決算、資產(chǎn)管理等情況開展了專項(xiàng)審計(jì)。

織密監(jiān)督網(wǎng)? 管好“錢袋子”

□經(jīng)過(guò)七年的探索實(shí)踐，該監(jiān)督模式發(fā)揮了哪些作用？

■計(jì)劃執(zhí)行更具剛性。年度計(jì)劃內(nèi)的項(xiàng)目當(dāng)年開工率，從2014年的36%提高到2020年83%，項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施剛性顯著提高;年度投資計(jì)劃完成率，從2017年的72%提高到2020年的84%，投資計(jì)劃完成情況逐年提升。有效確保了我市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃實(shí)施、投資計(jì)劃完成和財(cái)政資金使用績(jī)效。

決策程序更加規(guī)范。通過(guò)人大監(jiān)督推動(dòng)杭州市政府及相關(guān)部門進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目決策程序，2018年出臺(tái)了《杭州市政府投資項(xiàng)目前期生成決策機(jī)制實(shí)施辦法》，明確政府投資項(xiàng)目實(shí)行儲(chǔ)備管理制度，對(duì)未入庫(kù)項(xiàng)目不予立項(xiàng)。立項(xiàng)過(guò)程中，市政府在項(xiàng)目列入前期計(jì)劃和建設(shè)計(jì)劃之前，進(jìn)行兩次專題研究，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、估算投資、資金拼盤、用地指標(biāo)等問(wèn)題集中研究決策。

資金確認(rèn)更加嚴(yán)謹(jǐn)。確定了不同出資主體分類強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目資金的確認(rèn)程序：對(duì)財(cái)政出資項(xiàng)目，嚴(yán)格落實(shí)財(cái)政部門資金確認(rèn)程序，在項(xiàng)目工可批復(fù)前必須取得財(cái)政部門對(duì)資金來(lái)源和額度的確認(rèn);對(duì)國(guó)有平臺(tái)出資項(xiàng)目，采取自行確認(rèn)的方式落實(shí)項(xiàng)目資金，并提供不增加政府隱性債務(wù)的承諾，在上報(bào)市人大審議時(shí)明確注明資金來(lái)源情況。

項(xiàng)目管理更加精細(xì)。針對(duì)不同建設(shè)主體、不同項(xiàng)目間投資標(biāo)準(zhǔn)差異較大，行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)未及時(shí)更新或缺失等問(wèn)題，2018年制定了《杭州市政府投資項(xiàng)目審核控制標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)市政府投資項(xiàng)目中的保障房、學(xué)校、醫(yī)院、公建配套類項(xiàng)目分類劃定了項(xiàng)目投資審核控制標(biāo)準(zhǔn)區(qū)間，并建立了根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和物價(jià)水平變動(dòng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制。