文/徐偉偉 編輯/王亞亞

越南近年政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，備受外資關(guān)注。據(jù)越南歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，2005—2020年，越南吸引外資年均增速為25.89%，高出同期GDP年均增速13.86個(gè)百分點(diǎn)。截至2020年年末，越南累計(jì)吸引外資4825億美元，實(shí)際到位資金2315億美元：外資成為推動(dòng)越南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。PPP項(xiàng)目則是外商投資越南的重要領(lǐng)域。越南作為我國(guó)在東南亞的重要鄰國(guó)，是我國(guó)企業(yè)“走出去”的重要目的地。《2019年中國(guó)對(duì)外投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年我國(guó)對(duì)越南直接投資流量達(dá)16.5億美元，位于我國(guó)對(duì)外直接投資國(guó)家和地區(qū)序列第9位、“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的第3位。

越南新PPP法（Law on Public-Private Partnerships，法律文件編號(hào)Law No.64/2020/QH14）于2021年1月1日起正式生效。這是越南自1992年開(kāi)啟PPP（Public Private Partnerships，政府和社會(huì)資本合作）實(shí)踐以來(lái)，首次對(duì)公私合作伙伴關(guān)系進(jìn)行全面詳盡的制度規(guī)范，并以國(guó)家立法的形式對(duì)其進(jìn)行最高位階的法律確認(rèn)（見(jiàn)附表），在推進(jìn)PPP發(fā)展上具有里程碑意義。新PPP法全文共11章101條，從項(xiàng)目適用領(lǐng)域、投資模式、實(shí)施步驟、投資者選擇、投資者利益保護(hù)等多個(gè)方面，規(guī)范了PPP的項(xiàng)目流程和環(huán)節(jié)。

越南PPP領(lǐng)域相關(guān)立法過(guò)程

越南新PPP法的主要內(nèi)容

越南新PPP法對(duì)公私合作伙伴關(guān)系進(jìn)行了明確定義，即政府與私人投資者之間通過(guò)簽訂和執(zhí)行PPP協(xié)議而進(jìn)行定期合作的一種投資形式，目的是引導(dǎo)私營(yíng)部門通過(guò)參與PPP項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以是基礎(chǔ)設(shè)施工程和系統(tǒng)的新建運(yùn)營(yíng)，也可以是對(duì)原有工程系統(tǒng)的升級(jí)改造及運(yùn)營(yíng)。

明確投資領(lǐng)域和投資形式

新PPP法允許PPP投資的行業(yè)領(lǐng)域包括：（1）交通；（2）電網(wǎng)、電廠（水力發(fā)電廠及《電力法》要求國(guó)家壟斷的項(xiàng)目除外）；（3）水資源利用、清潔水供應(yīng)、排水和廢水處理、廢物處理；（4）醫(yī)療保健、教育培訓(xùn)；（5）信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施。需注意的是，盡管電網(wǎng)項(xiàng)目此次列入PPP可投資領(lǐng)域，但過(guò)往實(shí)踐中越南政府從國(guó)家安全角度考慮，尚未向私人資本開(kāi)放，未來(lái)是否會(huì)隨著新法實(shí)施而逐步放開(kāi)值得關(guān)注。新PPP法規(guī)定，適用PPP的投資形式包括：BOT（Build Operate Transfer，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BTO（Build Transfer Operate，建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）、BOO（Build Owning Operation，建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、O&M（Operation and Maintenance，運(yùn)營(yíng)和管理）、BTL（Build Transfer Lease,建設(shè)-移交-租賃）、BLT（Build-Lease-Transfer，建設(shè)-租賃-移交）以及以上類型的混合。此前適用的BT（Build Transfer，建設(shè)-移交）類型不再適用于新法。

規(guī)范投資審批權(quán)限

根據(jù)新PPP法，越南PPP項(xiàng)目投資審批權(quán)限分為四級(jí)，依次是：越南國(guó)會(huì)、政府總理、中央部委、省級(jí)政府。其中需報(bào)越南國(guó)會(huì)審批的項(xiàng)目主要包括：（1）財(cái)政投資超過(guò)10萬(wàn)億越南盾（以2021年2月底越南盾的匯率，約折合4.34億美元，下同）的項(xiàng)目；（2）對(duì)環(huán)境有重大影響或重大潛在威脅的項(xiàng)目，如核電站建設(shè)項(xiàng)目，需占用大量森林、防護(hù)林、農(nóng)田的項(xiàng)目；（3）需要大量移民搬遷的項(xiàng)目。需報(bào)政府總理審批的項(xiàng)目主要包括：（1）使用外國(guó)援助貸款或優(yōu)惠貸款的項(xiàng)目；（2）機(jī)場(chǎng)、港口、航空港等特殊項(xiàng)目；（3）需要一定移民搬遷的項(xiàng)目。其余項(xiàng)目可在中央部委和省級(jí)政府職責(zé)權(quán)限內(nèi)報(bào)相應(yīng)機(jī)構(gòu)審批。

明確投資者選擇方式

新PPP法規(guī)定了三種投資者選擇方式，分別是：公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和直接指定。其適用場(chǎng)景有所不同：公開(kāi)招標(biāo)適用于所有PPP項(xiàng)目，且對(duì)參與競(jìng)標(biāo)的投資者數(shù)量沒(méi)有限制；競(jìng)爭(zhēng)性磋商要求符合條件的競(jìng)標(biāo)者不能超過(guò)三個(gè)，或項(xiàng)目需使用或轉(zhuǎn)讓列入高科技目錄的高新技術(shù)；直接指定適用的項(xiàng)目涉及國(guó)防、國(guó)家安全或國(guó)家機(jī)密，或項(xiàng)目需立即選擇一個(gè)替代者，以保障項(xiàng)目實(shí)施的連續(xù)性。需強(qiáng)調(diào)的是，若項(xiàng)目因涉及國(guó)防、國(guó)家安全或國(guó)家機(jī)密直接指定投資者時(shí)，事先應(yīng)取得越南國(guó)防部、國(guó)安部和越南總理關(guān)于國(guó)防和國(guó)家安全方面的同意。此外，新法也給予了越南總理一項(xiàng)例外授權(quán)，即如果上述三種方式均不適用時(shí)，可以提請(qǐng)政府總理單獨(dú)審批。

投資者出資和最低總投資要求

新PPP法規(guī)定，投資者出資額至少為PPP項(xiàng)目總投資的15%；至于出資方式是股東完全以股本金形式注資還是可以包括股東貸款，出資額是融資關(guān)閉時(shí)股東一次性投入還是可與融資資金同比例投入，新法并未予以明確規(guī)定。需注意的是，新PPP法首次明確規(guī)定PPP合同簽署后實(shí)現(xiàn)融資關(guān)閉的時(shí)限通常為一年，即PPP合同簽署后一年內(nèi)需實(shí)現(xiàn)融資關(guān)閉；若需延長(zhǎng)，須報(bào)越南國(guó)會(huì)或總理審批，但最長(zhǎng)不能超過(guò)18個(gè)月。對(duì)未能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成融資關(guān)閉的處置措施，會(huì)在項(xiàng)目招標(biāo)文件中予以明確。此外，新PPP法還明確規(guī)定，項(xiàng)目公司可以通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，但對(duì)融資規(guī)模和資金用途進(jìn)行了限定，即融資規(guī)模不能超過(guò)PPP合同規(guī)定的融資額，資金用途只能用于項(xiàng)目建設(shè)或再融資。針對(duì)不同項(xiàng)目領(lǐng)域，新PPP法規(guī)范了相應(yīng)最低總投資要求，包括：（1）交通、電力、水資源利用、信息技術(shù)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目最低總投資為2000億越南盾（約折合869萬(wàn)美元），如果項(xiàng)目所在地為欠發(fā)達(dá)區(qū)域，最低總投資可降低至1000億越南盾（約折合434萬(wàn)美元）；（2）醫(yī)療保健、教育培訓(xùn)領(lǐng)域單個(gè)項(xiàng)目最低總投資為1000億越南盾（約折合434萬(wàn)美元）；（3）O&M運(yùn)營(yíng)管理類項(xiàng)目不受上述限制。

投資者持股和股份轉(zhuǎn)讓

新PPP法允許多家企業(yè)組成聯(lián)合體共同參與PPP項(xiàng)目投資，但對(duì)各投資者的持股比例做了限制，明確規(guī)定牽頭投資方持股比例不得少于30%，其他投資方持股比例不得少于15%。新法允許項(xiàng)目公司股份轉(zhuǎn)讓，不過(guò)要求在建設(shè)期內(nèi)只能在原有投資者之間轉(zhuǎn)讓，且需滿足上述持股比例要求；在建設(shè)期后，可向第三方轉(zhuǎn)讓股份，且不受上述持股比例限制。在外資限制性規(guī)定方面，除了尚未對(duì)外資開(kāi)放的投資領(lǐng)域之外，外資與越南境內(nèi)企業(yè)在投資PPP項(xiàng)目時(shí)享受平等待遇，對(duì)外資參與PPP項(xiàng)目的持股比例也未提出相關(guān)限制性規(guī)定，理論上外資可100%控股PPP項(xiàng)目。但值得注意的是，新PPP法規(guī)定，政府100%控股的國(guó)有企業(yè)不得單獨(dú)參與PPP投資，必須與私營(yíng)企業(yè)組成聯(lián)合體聯(lián)合競(jìng)標(biāo)。由于新法未明確界定政府100%控股是針對(duì)外資還是越方本地企業(yè)，因此外資100%控股的外方國(guó)有企業(yè)與越方100%控股的本地國(guó)有企業(yè)組成的聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目投資的準(zhǔn)入資格，需待在實(shí)踐中進(jìn)一步驗(yàn)證。

投資激勵(lì)和保障

新PPP法規(guī)定，投資者參與PPP項(xiàng)目可按相關(guān)法律在稅收、用地等方面享受優(yōu)惠政策。如果所投項(xiàng)目在滿足PPP合同要求的前提下實(shí)現(xiàn)投資節(jié)約或提前完工，PPP合同約定的產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格可不做調(diào)整，意味著投資者可獲得這部分帶來(lái)的超額收益。在外匯兌換方面，新法繼續(xù)允許政府提供外匯擔(dān)保，即對(duì)越南國(guó)會(huì)或總理批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目，如果投資者不能在越南市場(chǎng)自主換匯，越南政府承諾將對(duì)項(xiàng)目收入扣除項(xiàng)目支出后30%的部分給予外匯兌換保障。不過(guò)，在政府擔(dān)保方面，新法未提及越南政府對(duì)項(xiàng)目公司產(chǎn)品或服務(wù)有任何購(gòu)買義務(wù)或政府保障。

項(xiàng)目收益分享和補(bǔ)償機(jī)制

新PPP法首次在政府和投資者之間就項(xiàng)目收益分享和補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定：當(dāng)項(xiàng)目收益超過(guò)原定財(cái)務(wù)模型的125%時(shí)，超過(guò)部分由政府和投資者按50∶50的比例共享；當(dāng)項(xiàng)目收益不足原定財(cái)務(wù)模型的75%時(shí)，不足部分由政府和投資者按50∶50的比例承擔(dān)。不過(guò)上述補(bǔ)償機(jī)制只適用于BOT、BTO、BOO三類投資項(xiàng)目，且收益不足是由政府相關(guān)法律法規(guī)或政策調(diào)整導(dǎo)致的。這意味著，如果項(xiàng)目收益不足是由項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)條件變化等商業(yè)原因造成的，則不在上述收益補(bǔ)償機(jī)制調(diào)整范圍之內(nèi)；而國(guó)際上，對(duì)于收益不確定的高速公路、污水/垃圾處理等準(zhǔn)公益類項(xiàng)目，通行的做法是政府方以提供保底通行量、保底處理量的方式給予投資者一定的收益保障。新法引入收益補(bǔ)償機(jī)制預(yù)計(jì)將部分緩釋投資者面臨的政策和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但能否帶動(dòng)投資者積極進(jìn)入越南交通市政領(lǐng)域，還有待后續(xù)觀察。

項(xiàng)目資產(chǎn)擔(dān)保和貸款行權(quán)益

新PPP法允許項(xiàng)目公司使用其項(xiàng)目資產(chǎn)、土地使用權(quán)、商業(yè)權(quán)益等向貸款行提供擔(dān)保，但擔(dān)保期限原則上不得超過(guò)PPP合同期限，且資產(chǎn)擔(dān)?；驒?quán)益轉(zhuǎn)讓不得影響PPP合同的有效執(zhí)行和項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的有效提供。按照越南現(xiàn)行相關(guān)法律，越南境內(nèi)資產(chǎn)只能向境內(nèi)銀行提供擔(dān)保，新PPP法并未突破此項(xiàng)限制。此外，新PPP法規(guī)定，貸款行權(quán)益可通過(guò)執(zhí)行融資協(xié)議、PPP協(xié)議等方式予以保障，但對(duì)目前普遍執(zhí)行的貸款行項(xiàng)目介入權(quán)并未做直接規(guī)定。實(shí)踐中，為防范因借款人違約造成的貸款損失，貸款行通常會(huì)與主要商務(wù)協(xié)議簽約方簽訂直接協(xié)議以確保貸款行的項(xiàng)目介入權(quán)。作為對(duì)擔(dān)保介入權(quán)的替代，根據(jù)新法，在相關(guān)違約事件發(fā)生、PPP合同有可能提前終止的情況下，貸款行有權(quán)與政府方協(xié)商以直接指定的方式選擇新的投資者，以維護(hù)貸款行權(quán)益。這種投資者選擇替代機(jī)制能否與擔(dān)保介入權(quán)產(chǎn)生同等效力、能否被國(guó)際融資行認(rèn)可，也尚待觀察。

PPP合同修改和提前終止

新PPP法規(guī)定，PPP合同在如下情形下可以修改：發(fā)生不可抗力事件、政府政策調(diào)整或重大環(huán)境變化嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司公共產(chǎn)品或服務(wù)的收益等；另外，在出現(xiàn)嚴(yán)重不可抗力事件、重大違約事件、項(xiàng)目公司破產(chǎn)、出于國(guó)防/國(guó)家安全需要等情形下，PPP合同允許提前終止。需注意的是，在終止賠償方面，只有在由于政府方嚴(yán)重違約或出于國(guó)防或國(guó)家安全導(dǎo)致的合同提前終止時(shí)，投資者才能獲得相應(yīng)賠償；如果是由于投資方的責(zé)任出現(xiàn)合同提前終止，則投資者只能自行承擔(dān)相應(yīng)損失或進(jìn)行股份轉(zhuǎn)讓。

新政實(shí)施的影響與應(yīng)對(duì)

越南新PPP法進(jìn)一步明確了越南PPP項(xiàng)目投資領(lǐng)域和投資者選擇流程，放寬了私人投資的比例要求，并引入了收益共享與補(bǔ)償機(jī)制。這些新舉措將進(jìn)一步吸引外資參與越南投資。不過(guò)，政府擔(dān)保的弱化、擔(dān)保介入權(quán)的替代等也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的可融資性帶來(lái)一定的不確定性，會(huì)在一定程度上影響外資進(jìn)入越南的步伐和信心。投資者可利用此次新PPP法實(shí)施帶來(lái)的機(jī)遇，結(jié)合政策調(diào)整，積極做好投資風(fēng)險(xiǎn)管理。

一是加強(qiáng)對(duì)PPP模式發(fā)展的研究。PPP模式是國(guó)際通行的私營(yíng)部門參與公共產(chǎn)品服務(wù)供給的重要方式，是提高公共服務(wù)效率的重要途徑。越南新PPP法制訂借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，吸納引入了較多國(guó)際慣例，使得PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益具有更強(qiáng)的可預(yù)期性。與此同時(shí)，伴隨越南市場(chǎng)化、法制化進(jìn)程的提高，在PPP實(shí)施初期采用的許多政府優(yōu)惠條件也在逐漸退出，PPP投資越來(lái)越市場(chǎng)化、法制化和國(guó)際化。建議我國(guó)投資方在決策新的PPP投資項(xiàng)目時(shí)，要主動(dòng)擯棄依靠越南政府擔(dān)保保障項(xiàng)目投資收益的過(guò)往經(jīng)驗(yàn)，按照越南新PPP法確定的規(guī)則，充分研究項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)效益和潛在風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)加強(qiáng)行業(yè)調(diào)研、項(xiàng)目可行性分析、商務(wù)文件談判、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等市場(chǎng)化手段，切實(shí)管控項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高投資收益。

二是加強(qiáng)項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新。PPP模式的典型特征是政府和私營(yíng)部門合作以提高公共產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和效率。其中，政府側(cè)重于政策制定，私營(yíng)部門則側(cè)重于項(xiàng)目投資和執(zhí)行。由于政府或投資人較少對(duì)PPP項(xiàng)目直接提供融資擔(dān)保，PPP項(xiàng)目的融資模式普遍由主權(quán)貸款、公司融資轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽宽?xiàng)目自身未來(lái)收益的項(xiàng)目融資，融資復(fù)雜程度相應(yīng)提高。建議我國(guó)投資方在投資決策之前，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性和融資可行性，在項(xiàng)目前期策劃時(shí)與包括銀行、保險(xiǎn)在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)共同研討項(xiàng)目融資方案；同時(shí)，要加強(qiáng)融資模式創(chuàng)新，在符合監(jiān)管規(guī)定的前提下，結(jié)合PPP新法規(guī)、項(xiàng)目特點(diǎn)和投資人訴求，以融資模式的精準(zhǔn)性提高投資決策的科學(xué)性。

三是加強(qiáng)第三方市場(chǎng)合作。當(dāng)前，越南正進(jìn)入對(duì)外開(kāi)放發(fā)展的重要階段。隨著越南不斷深度融入?yún)^(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)合作，其重要性和地區(qū)影響力不斷上升，以日、韓、歐盟為代表的國(guó)際資本也在加速布局越南市場(chǎng)。作為開(kāi)放包容的國(guó)際合作模式，第三方市場(chǎng)合作有助于中國(guó)企業(yè)和各國(guó)企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)第三國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施水平提升和民生改善，實(shí)現(xiàn)“1+1+1＞3”的效果。建議我國(guó)投資方在投資新PPP項(xiàng)目時(shí)，秉承共商共建共享原則，主動(dòng)加強(qiáng)與第三方市場(chǎng)企業(yè)在越南的合作，把各國(guó)的裝備技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)、先進(jìn)管理等多種優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，在全球產(chǎn)業(yè)鏈的相互聯(lián)動(dòng)、同頻共振中，共同塑造全球大市場(chǎng)。