曲衍波，展凌云，平宗莉，朱偉亞，董曉珍，張 勇

·土地保障與生態(tài)安全·

基于供需均衡的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力、類型與路徑

曲衍波1，展凌云1，平宗莉2，朱偉亞2※，董曉珍1，張 勇2

（1. 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南 250014；2. 山東省國(guó)土空間規(guī)劃院，濟(jì)南 250014）

鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)建設(shè)用地雙向需求，加快盤活和釋放農(nóng)村建設(shè)用地資源的潛在價(jià)值，對(duì)于緩解城鄉(xiāng)發(fā)展用地供給不足和推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。該研究以供需平衡理論為基礎(chǔ)，測(cè)算山東省縣域尺度下農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力與城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求，識(shí)別農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型，提出農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力分配與釋放路徑。研究表明：1）山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力約24.9萬hm2，其中閑置建設(shè)用地規(guī)模占34.14%，其他閑散用地規(guī)模達(dá)16.4萬hm2。2）農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用高潛力區(qū)集中在魯中及魯西南地區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展用地高需求區(qū)則分布在經(jīng)濟(jì)水平較高且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的膠東半島、魯北平原及省會(huì)、中心城區(qū)附近，空間上存在一定的供需不均衡性。3）農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型包括鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類、鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類等7種，呈現(xiàn)出高潛力情境下供過于求和低潛力情景下供不應(yīng)求的分化特征。4）新時(shí)期農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力應(yīng)優(yōu)先用于鄉(xiāng)村發(fā)展，適當(dāng)支撐城鎮(zhèn)建設(shè)，以就地盤活與異地調(diào)整相結(jié)合的區(qū)域聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)統(tǒng)籌補(bǔ)給等方式作為農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力釋放的有效路徑。

農(nóng)村；建設(shè)用地；盤活；潛力；類型；路徑；山東省

0 引 言

農(nóng)村建設(shè)用地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，既是農(nóng)戶最基本的生產(chǎn)生活資料和賴以生存的空間載體，也是鄉(xiāng)村振興穩(wěn)定發(fā)展、主體活力良好發(fā)揮的重要保障[1]。建國(guó)以來，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使城鄉(xiāng)技術(shù)、資本等要素快速流動(dòng)尤其推動(dòng)大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，催生了城鎮(zhèn)建設(shè)需求和土地供給不足的矛盾；與此同時(shí)，人口要素的快速流失以及村莊規(guī)劃和有效管理制度的缺失導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)空間結(jié)構(gòu)劇烈震蕩，人地要素匹配失衡所產(chǎn)生的宅基地閑置、“空心村”等現(xiàn)象普遍[2-3]。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，目前中國(guó)約1/3左右的村莊宅基地閑置現(xiàn)象或“空心化”嚴(yán)重，“一戶多宅”比率達(dá)到7%~20%。在城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，科學(xué)認(rèn)知農(nóng)村人地結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)實(shí)，盤活和激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部的存量建設(shè)用地資源，優(yōu)化農(nóng)村空間格局，對(duì)于緩解城鄉(xiāng)用地矛盾、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)空間結(jié)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型及地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要性不言而喻[4]。

改革開放以來，黨中央就高度重視存量土地資源的盤活利用[5]，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》提出加大存量建設(shè)用地挖潛力度，整合盤活閑散用地提高建設(shè)用地節(jié)約集約水平；《關(guān)于加大閑置土地處理力度的通知》（國(guó)土資電發(fā)[2007]36號(hào)）、十三五土地整治規(guī)劃等強(qiáng)調(diào)要加快閑置土地的處置利用，集中開展閑置土地的專項(xiàng)清理。實(shí)踐層面上更是相繼部署了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、“三塊地”改革試點(diǎn)等進(jìn)行土地要素的整合調(diào)整[6-7]。以空心村整治[8]、農(nóng)村居民點(diǎn)整治理論與方法[9-10]、整治潛力、整治模式及效益[11-13]、農(nóng)村土地集約節(jié)約評(píng)價(jià)[14]、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤[15-16]等熱點(diǎn)話題為中心的農(nóng)村土地整理、農(nóng)村居民點(diǎn)閑散地盤活逐漸成為國(guó)內(nèi)外解決人地供需矛盾、提高土地集約利用水平、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的重要措施[17-18]，也為本文提供了有益借鑒。但受農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的限制，與宅基地盤活[19]、農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力[20]等有關(guān)的內(nèi)容大多集中在宏觀或中觀層面，視農(nóng)村居民點(diǎn)為一種土地利用類型，從微觀視角剖析農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)并深入挖掘其盤活潛力的研究較少；而在中國(guó)長(zhǎng)期二元經(jīng)濟(jì)體制所產(chǎn)生的“重城輕鄉(xiāng)”發(fā)展過程中，農(nóng)村土地資源盤活價(jià)值也被定位在補(bǔ)充城鎮(zhèn)建設(shè)用地的重要來源上[21]。隨著農(nóng)村居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)功能的轉(zhuǎn)型，農(nóng)戶對(duì)建設(shè)用地的需求逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)[22]，但指標(biāo)天平的嚴(yán)重傾斜導(dǎo)致城市不斷蠶食著農(nóng)村，價(jià)值取向的錯(cuò)位使鄉(xiāng)村地區(qū)的用地供需失衡，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的矛盾突出，嚴(yán)重制約著農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[23-24]。從鄉(xiāng)村振興的角度來看，以社會(huì)發(fā)展需求為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)村建設(shè)用地盤活新的價(jià)值內(nèi)涵，重塑農(nóng)村建設(shè)用地盤活的價(jià)值取向，尋找合理的潛力分配與釋放路徑，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合、激活農(nóng)村發(fā)展要素以及重構(gòu)農(nóng)村空間結(jié)構(gòu)具有重要意義。而在城鄉(xiāng)融合背景下，深入挖掘農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)潛力，科學(xué)認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)關(guān)系、聚焦以土地為核心的城鄉(xiāng)要素協(xié)同發(fā)展及合理配置的研究也有待加強(qiáng)。

基于此，本文以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有中國(guó)縮影的山東省為例[25]，結(jié)合農(nóng)村建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性特征，測(cè)算農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力，從城鄉(xiāng)發(fā)展需求和潛力供給規(guī)模均衡的視角識(shí)別農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型，按照因地制宜和因需制宜的原則探討農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力的區(qū)域分配及其釋放路徑，以期通過農(nóng)村土地要素盤活利用促進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展，為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和不充分的現(xiàn)實(shí)矛盾提供有益參考和政策啟示。

1 研究思路

作為最基本的生產(chǎn)要素，土地不僅是城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的空間載體，同時(shí)是創(chuàng)造一切財(cái)富的物質(zhì)源泉。保證土地的制度供給與地區(qū)發(fā)展需求相協(xié)調(diào)，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有效推進(jìn)的首要保障。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、建設(shè)用地增量指標(biāo)稀缺以及農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用常態(tài)化背景下，對(duì)農(nóng)村低效建設(shè)用地進(jìn)行提質(zhì)增效、盤活利用，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置和高效管理成為促進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展同時(shí)為城鎮(zhèn)建設(shè)補(bǔ)充后備資源的重要途徑。

目前，農(nóng)村宅基地超標(biāo)多占、閑置農(nóng)房、廠房和校舍等現(xiàn)象尤為突出，這些閑置建設(shè)用地成為農(nóng)村土地盤活利用潛力的重要來源。此外，村莊內(nèi)部還存在大量零星分散且形狀復(fù)雜的附屬性非建設(shè)用地，如房前屋后的耕地和園林地、綠地、坑塘水面、空閑地以及未利用地等，這些用地多數(shù)種植樹木、蔬菜或綠化或閑置，不能發(fā)揮農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效果，也不能單獨(dú)盤活搞建設(shè)，從資源高效利用的角度來看，這些用地應(yīng)隨依附主體一并盤活。從現(xiàn)實(shí)來看，某一區(qū)域的用地需求往往與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、人均土地資源等呈現(xiàn)明顯的正態(tài)分布[26]。盡管農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用所帶來的土地資源補(bǔ)給在一定程度上能緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求壓力，但土地資源空間位置的固定性以及地域環(huán)境的空間異質(zhì)性又使得土地要素的盤活潛力與地區(qū)發(fā)展水平之間存在偏差。同時(shí)，在許多情況下，決策者的偏好與價(jià)值取向所對(duì)土地要素的需求超過了可供給能力，導(dǎo)致土地資源的供需失衡，需要根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地所產(chǎn)生的盤活利用潛力進(jìn)行城鄉(xiāng)發(fā)展需求和供給的明確量化。

因此，本文以供需均衡理論為基礎(chǔ)，在明確土地盤活潛力和城鄉(xiāng)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上制定了與此適應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用分析框架（圖1）。首先，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)土地利用的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，將農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力來源界定為村莊內(nèi)部現(xiàn)存“一戶多宅”宅基地、閑置宅基地（包括閑置農(nóng)房和房屋倒塌宅基地）、閑置公服用地、閑置產(chǎn)業(yè)用地和閑散其他用地（房前屋后的耕地、園林地、綠地、坑塘水面、空閑地以及未利用地等）；然后，利用城鄉(xiāng)人口、產(chǎn)業(yè)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)開展城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求評(píng)價(jià)；最后，將城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求作為土地要素需求側(cè)，農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力作為土地要素供給側(cè)，按照優(yōu)先支持鄉(xiāng)村發(fā)展、適當(dāng)支撐城鎮(zhèn)發(fā)展的基本原則，識(shí)別農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型，探索適應(yīng)于區(qū)域條件特征的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用路徑。

2 研究方法

2.1 農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力測(cè)算

按照潛力內(nèi)涵，將農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力分兩部分進(jìn)行測(cè)算，一是依附于農(nóng)村建設(shè)用地的其他閑散用地，包括房前屋后的零散耕地、林地、園地和坑塘等，該部分潛力可以從土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)中提取統(tǒng)計(jì)；二是閑置建設(shè)用地，包括廢棄倒塌宅基地、閑置房屋、閑置產(chǎn)業(yè)用地和閑置公服用地，因土地利用調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)及其他因素限制，這部分潛力無法直接從土地利用數(shù)據(jù)庫(kù)中提取，采取樣點(diǎn)修正法進(jìn)行估算。

2.1.1 其他閑散用地盤活潛力測(cè)算

受農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)的限制，已有研究一直對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用的結(jié)構(gòu)潛力缺少認(rèn)識(shí)。當(dāng)前恰逢第三次國(guó)土資源調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”），并對(duì)村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)開展了詳細(xì)的分類和邊界勘測(cè)，為本研究提供了有力的數(shù)據(jù)支持。具體步驟為，提取2019年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中屬性為“203”的農(nóng)村居民點(diǎn)整體圖斑，與“三調(diào)”數(shù)據(jù)庫(kù)中農(nóng)村建設(shè)用地圖斑進(jìn)行屬性并聯(lián)和空間綜合比對(duì)，識(shí)別農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部用地類型，再?gòu)闹刑崛　叭{(diào)”屬性為非建設(shè)用地但零散分布在村莊內(nèi)部區(qū)域的地塊（包括耕地、園地、林草地、水面、空閑地、其他未利用地等），按照縣級(jí)行政單元進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)即可得到村莊內(nèi)部其他閑散用地的盤活利用潛力。

2.1.2 基于典型修正的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力測(cè)算

借鑒以“點(diǎn)”映“面”和“典型”推導(dǎo)“整體”的思路，利用“3+2”式抽樣法[27]，篩選典型樣點(diǎn)并計(jì)算區(qū)域修正系數(shù)，通過行政單元其他閑散土地潛力修正得到農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力。具體過程為：首先對(duì)研究區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、形態(tài)和分布密度等特征進(jìn)行空間聚類形成膠東丘陵小團(tuán)塊中密度區(qū)、魯北濱海平原大團(tuán)塊低密度區(qū)、魯中山地條帶狀低密度區(qū)、魯南淮海平原小團(tuán)塊中密度區(qū)和魯西黃泛平原大團(tuán)塊高密度區(qū)5個(gè)不同類型區(qū)；接著以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)位條件為基準(zhǔn)，綜合考慮樣點(diǎn)村莊“經(jīng)濟(jì)水平高、中、低和距離城鎮(zhèn)近、中、遠(yuǎn)”的差異性，對(duì)不同類型區(qū)從縣（市、區(qū)）、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到村莊逐級(jí)選取典型樣點(diǎn)（包括5個(gè)縣、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和135個(gè)典型村莊）；然后根據(jù)潛力類型，通過典型樣點(diǎn)的遙感影像內(nèi)業(yè)判讀和實(shí)地調(diào)查，得到樣點(diǎn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用各項(xiàng)潛力，利用公式（1）計(jì)算得到不同類型區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力修正系數(shù)；最后利用公式（2）對(duì)不同類型區(qū)內(nèi)縣級(jí)行政單元的其他閑散用地潛力逐一修正，得到以典型村修正為基礎(chǔ)的各縣級(jí)單元農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力。

式中(JS)為不同類型區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力修正系數(shù)；M為典型樣點(diǎn)村莊內(nèi)部一戶多宅和閑置宅基地、閑置產(chǎn)業(yè)以及公服用地面積；P為典型樣點(diǎn)村莊的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力；為不同類型區(qū)內(nèi)的典型樣點(diǎn)村莊數(shù)量；P表示修正后的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力；0表示各行政單元的其他閑散用地盤活潛力。

2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展需求評(píng)價(jià)

當(dāng)前，與城鄉(xiāng)用地需求有關(guān)的研究多集中在土地城鎮(zhèn)化率及其影響因素[28]、人口與土城城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性[29]以及城鄉(xiāng)人口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系[30]等方面，因此，參考已有研究并結(jié)合可操作性，本文以城鄉(xiāng)用地需求的影響因素為切入點(diǎn)，對(duì)城鄉(xiāng)用地需求水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。已有研究表明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口等因素是影響城鄉(xiāng)用地需求的重要因素。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，按照主導(dǎo)性和代表性原則，本文從人口流動(dòng)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，選擇人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員增長(zhǎng)率、二三產(chǎn)值比重、城鎮(zhèn)居民人均收入增長(zhǎng)率和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值變化5項(xiàng)指標(biāo)（表1），刻畫城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求程度，城鎮(zhèn)發(fā)展水平越高，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用指標(biāo)的交易需求越大。由于側(cè)重鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求的研究較少，本文同理于城市發(fā)展的表征內(nèi)容，選擇農(nóng)村常住人口變化、從業(yè)人口變化、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)值比重、農(nóng)民人均收入變化和農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值變化5項(xiàng)指標(biāo)，刻畫鄉(xiāng)村發(fā)展的用地需求程度，鄉(xiāng)村發(fā)展水平越高，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用的需求越強(qiáng)烈，盤活潛力也應(yīng)優(yōu)先用于鄉(xiāng)村發(fā)展。

1）指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理

采用極差標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理（公式（3）），分別采用均方差決策法計(jì)算準(zhǔn)則層和目標(biāo)層各指標(biāo)的權(quán)重。

式中X表示項(xiàng)目標(biāo)中項(xiàng)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化分值，X表示單項(xiàng)指標(biāo)原始分值；Xmin、Xmax表示某項(xiàng)指標(biāo)的原始最小值及最大值。

2）城鄉(xiāng)發(fā)展需求測(cè)度

采用逼近理想解排序法（TOPSIS）[31]對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展需求和城鎮(zhèn)發(fā)展需求分別進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體計(jì)算步驟如下：

② 建立綜合加權(quán)矩陣。以鄉(xiāng)村發(fā)展需求和城鎮(zhèn)發(fā)展需求指標(biāo)權(quán)重值構(gòu)成權(quán)重矩陣，與標(biāo)準(zhǔn)化矩陣計(jì)算得出加權(quán)的綜合決策矩陣

表1 城鄉(xiāng)發(fā)展需求評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.3 基于城鄉(xiāng)發(fā)展需求的農(nóng)村建設(shè)用地盤活類型識(shí)別

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需求指數(shù)等級(jí)構(gòu)建鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展需求關(guān)系矩陣，同時(shí)考慮各地區(qū)集體建設(shè)用地盤活利用潛力存在差異，將其設(shè)定為高潛力、中潛力、低潛力3種情景，綜合城鄉(xiāng)發(fā)展需求關(guān)系和潛力差異，劃分并細(xì)化優(yōu)先盤活、適度盤活和有條件盤活3種類型（圖2）。具體劃分規(guī)則為：1）無論潛力高低，對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展需求高、城鎮(zhèn)發(fā)展需求中低的組合確定為鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1），鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等、城鎮(zhèn)發(fā)展需求低的組合確定為鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類（B1），鄉(xiāng)村發(fā)展需求和城鎮(zhèn)發(fā)展需求中等的組合確定為城鄉(xiāng)同步發(fā)展-適度盤活類（B3），鄉(xiāng)村發(fā)展需求低、城鎮(zhèn)發(fā)展需求中或低的組合確定為有條件盤活類（C）；2）對(duì)于高潛力情景，以保障鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)同時(shí)發(fā)展為主要目標(biāo)，將城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展需求均高的組合確定為城鄉(xiāng)同步發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A3），城鎮(zhèn)發(fā)展需求高、鄉(xiāng)村發(fā)展需求中低的組合確定為城鎮(zhèn)發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A2），鄉(xiāng)村發(fā)展需求低、城鎮(zhèn)發(fā)展需求中等的組合確定為城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）；3）對(duì)于中潛力情景，按照城鄉(xiāng)發(fā)展需求的差異性，優(yōu)先支持鄉(xiāng)村發(fā)展，適度支持城鎮(zhèn)發(fā)展。無論城鎮(zhèn)發(fā)展需求高低，將鄉(xiāng)村發(fā)展需求高的組合確定為鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1），城鎮(zhèn)發(fā)展需求高、鄉(xiāng)村發(fā)展需求中低的組合確定為城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）；4）對(duì)于低潛力情景，以優(yōu)先服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展為目標(biāo)。無論城鎮(zhèn)發(fā)展需求高低，將鄉(xiāng)村發(fā)展需求高的組合確定為鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1），城鎮(zhèn)發(fā)展需求高、鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等的組合確定為城鄉(xiāng)同步發(fā)展-適度盤活類（B3），鄉(xiāng)村發(fā)展需求低、城鎮(zhèn)發(fā)展需求高的組合確定為城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）。

3 研究區(qū)與數(shù)據(jù)來源

3.1 研究區(qū)概況

山東省位于中國(guó)東部沿海、黃河下游，地理坐標(biāo)為34°22.9′～38°24.01′N、114°47.5′～122°42.3′E，圖3。轄16個(gè)地級(jí)市、137個(gè)縣（市、區(qū)）。2019年底山東省農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模達(dá)147.71萬hm2，占全省建設(shè)用地總規(guī)模的50.22%。隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化水平的加快，2009—2019年山東省農(nóng)村常住人口減少994萬人，而農(nóng)村建設(shè)用地卻反增6.4萬hm2，人均農(nóng)村建設(shè)用地面積達(dá)315.38 m2，遠(yuǎn)超過村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)上限。同時(shí)，據(jù)山東省宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)抽樣調(diào)查顯示，試點(diǎn)縣范圍內(nèi)“一戶多宅”、“閑置宅基地”的面積總量占宅基地總量的24.07%，村莊內(nèi)部零星分散、形狀不規(guī)則的閑散非建設(shè)用地占比約12.17%，農(nóng)村建設(shè)用地低效利用現(xiàn)象突出。在建設(shè)用地總量控制和新增建設(shè)用地指標(biāo)不斷減少的現(xiàn)實(shí)背景下，以山東省為例，深入挖掘農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力，對(duì)于高效合理配置農(nóng)村土地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

3.2 數(shù)據(jù)來源及處理

本文研究數(shù)據(jù)涉及2018年山東省各地市及縣（市區(qū)）農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部非建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，典型樣點(diǎn)區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、農(nóng)村內(nèi)部閑置存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)等。其中：1）山東省農(nóng)村建設(shè)用地圖斑、農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部非建設(shè)用地結(jié)構(gòu)源自2019年山東省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)和第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。2）典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)、樣點(diǎn)區(qū)農(nóng)村內(nèi)部閑置存量建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)主要源自天地圖和問卷調(diào)查，即以山東省天地圖中2019年0.5 m分辨率的遙感影像為基礎(chǔ)，通過內(nèi)業(yè)判讀初步識(shí)別村莊內(nèi)部倒塌廢棄的建設(shè)用地；然后在當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助下，以小組形式對(duì)典型樣點(diǎn)進(jìn)行外業(yè)調(diào)查及集中座談，一方面核驗(yàn)內(nèi)業(yè)判讀數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性并進(jìn)行調(diào)整，另一方面了解農(nóng)村內(nèi)部閑置和空閑建設(shè)用地的分布位置并上圖量算規(guī)模。3）社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來源為2009—2019年山東省統(tǒng)計(jì)年鑒、各縣（市區(qū)）統(tǒng)計(jì)年鑒。在此基礎(chǔ)上，利用ArcGIS10.2操作平臺(tái)，建立包括縣鎮(zhèn)行政單元社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、農(nóng)村居民點(diǎn)邊界、農(nóng)村建設(shè)用地圖斑、農(nóng)村內(nèi)部非建設(shè)用地結(jié)構(gòu)以及各類廢棄與閑置建設(shè)用地等信息為主的山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用研究基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

4 結(jié)果與分析

4.1 農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力分析

通過將研究區(qū)2019年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)與第三次國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)疊加統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，山東省村莊內(nèi)部依附建設(shè)用地的其他閑散用地盤活利用潛力巨大，規(guī)模達(dá)16.4萬hm2，潛力來源主要為村莊內(nèi)部的空閑地、耕地、林草地等7種類型，其中以零散分布在村莊不同角落的林草地面積最多，占比為41.9%，其次是水面和其他農(nóng)用地，比例分別為27.68%和11.15%，無實(shí)際用途的空閑地占0.07%左右。從空間分布來看，不同地區(qū)間其他閑散用地盤活潛力差異性明顯，高潛力區(qū)域主要集中在魯西南的菏澤、臨沂、濟(jì)南和德州4個(gè)地市，潛力規(guī)模均在15 000 hm2以上；低潛力區(qū)分布在日照、威海、棗莊等地市，潛力規(guī)模均低于5 000 hm2，這些地區(qū)以山地丘陵為主，村莊數(shù)量基數(shù)小。

根據(jù)典型樣點(diǎn)修正估算，山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力整體修正系數(shù)為0.32。其中，膠東丘陵地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村閑置及廢棄宅基地?cái)?shù)量較少，其結(jié)構(gòu)潛力修正系數(shù)等級(jí)最低，為0.116；魯南淮海平原區(qū)和魯西黃泛平原區(qū)，修正系數(shù)等級(jí)次之，分別為0.202和0.359；魯北濱海平原區(qū)及魯中山地等級(jí)最高，修正系數(shù)在0.40以上。

經(jīng)結(jié)構(gòu)潛力修正后，山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力為24.9萬hm2，其中，閑置建設(shè)用地面積約8.5萬hm2，占總潛力的34.14%。在空間分布上，農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力仍然集中在菏澤、臨沂、濟(jì)南和德州4個(gè)地市，潛力規(guī)模均在2萬 hm2以上。以1 629.2和2 536.8 hm2為臨界值，將全省137個(gè)縣級(jí)行政單元的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力等級(jí)分為高、中、低3級(jí)，其中高潛力級(jí)涉及到31個(gè)縣（市、區(qū)），相對(duì)集中的分布在魯西南和魯中地區(qū)；低潛力級(jí)涉及到57個(gè)縣（市、區(qū)），主要集聚在魯東和魯中地區(qū)，在其他地區(qū)也有零散分布；中潛力級(jí)區(qū)涉及到49個(gè)縣（市、區(qū)），呈聚集狀分布在魯中和魯北地區(qū)的低值區(qū)外圍（圖4）。

4.2 城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求分析

根據(jù)山東省縣級(jí)層面城鄉(xiāng)發(fā)展需求評(píng)價(jià)，2009—2019年山東省鄉(xiāng)村發(fā)展指數(shù)閾值范圍為0.017～0.682，其中，高值區(qū)主要分布在膠東半島、濟(jì)南、東營(yíng)等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高區(qū)域（圖5a），這些地區(qū)常住人口數(shù)量較多且非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，鄉(xiāng)村發(fā)展對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用的需求較高；低值區(qū)分散在在魯中山地及魯西平原地區(qū)，過度的人口外流及薄弱的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展活力相對(duì)較差，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用的需求較低；中值區(qū)涉及范圍最廣且主要集中在魯南和魯西北地區(qū)，膠東地區(qū)數(shù)量較少且分布零散。城鎮(zhèn)發(fā)展需求指數(shù)在0.106～0.878之間。高值區(qū)主要分布在東部沿海、魯中及中心城區(qū)附近（圖5b），城鎮(zhèn)化及二三產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展所導(dǎo)致的城市建設(shè)用地指標(biāo)需求較高，受資源稟賦和增量指標(biāo)等影響，亟需對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活以滿足日益增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)建設(shè)需求；低需求區(qū)域數(shù)量與高值區(qū)相當(dāng)，主要集中在魯西和魯南地區(qū)，魯東地區(qū)僅零星分布，這些地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體偏低，屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程較慢，通過農(nóng)村建設(shè)用地盤活解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量需求的迫切性較低；中等級(jí)區(qū)的縣（市、區(qū)）數(shù)量較少，主要分布在中部地區(qū)，該區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展水平及其對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的需求強(qiáng)度一般。

4.3 基于城鄉(xiāng)發(fā)展需求的農(nóng)村建設(shè)用地盤活類型識(shí)別

根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展供需關(guān)系對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地盤活類型進(jìn)行識(shí)別（圖6a），山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活主要分為鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類、鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類等7種類型。具體來說，全省137個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村建設(shè)用地盤活類型以優(yōu)先盤活型為主，包括57個(gè)行政單元，主要分布在膠東、魯南及省會(huì)城市附近；適度盤活類次之，占全域行政單元數(shù)量的38%；有條件盤活類包括28個(gè)行政區(qū)，以魯西及魯南地區(qū)分布為主。進(jìn)一步對(duì)各潛力情境下農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用方式進(jìn)行分析，確定農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力用于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展的次序。

高潛力情景以滿足鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)同步發(fā)展為目標(biāo)。其中，鄉(xiāng)村發(fā)展需求高、城鎮(zhèn)發(fā)展需求低的鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1）和鄉(xiāng)村發(fā)展需求較低的城鎮(zhèn)發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A2）各涉及4個(gè)縣（市、區(qū)），均占高潛力區(qū)縣級(jí)行政單元數(shù)量的10%左右，數(shù)量較少；鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類（B1）、城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）和城鄉(xiāng)同步發(fā)展-適度盤活類（B3）各有5個(gè)縣（市、區(qū)），主要集中在魯中南及魯西部分地區(qū)。以鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展需求均較低的有條件盤活類（C）占據(jù)了高潛力區(qū)的主導(dǎo)，占總數(shù)量的1/3，這些地區(qū)在滿足各縣（市、區(qū)）內(nèi)部城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求的同時(shí)，還存在著大量的盈余盤活潛力。

中潛力情景的農(nóng)村建設(shè)用地盤活優(yōu)先支持鄉(xiāng)村發(fā)展，適度支持城鎮(zhèn)發(fā)展。根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需求指數(shù)組合，實(shí)際上存在6種組合模式。其中，鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1）主要包括沾化、臨邑等18個(gè)縣（市區(qū)），占中潛力縣級(jí)行政單元總數(shù)的31%左右，這些地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展需求高而城鎮(zhèn)發(fā)展需求低，集體建設(shè)用地可優(yōu)先盤活促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類（B1）包括15個(gè)行政單元，占25%左右，主要分布在魯西地區(qū)，鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等、城鎮(zhèn)發(fā)展需求較低，集體建設(shè)用地盤活主要用于鄉(xiāng)村發(fā)展；城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）涉及的8個(gè)行政單元，約占14%，主要分布在魯中及魯北地區(qū)，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展需求高，鄉(xiāng)村發(fā)展需求相對(duì)較低，集體建設(shè)用地適度盤活用于城鎮(zhèn)化建設(shè)；有條件盤活類（C）包括14個(gè)行政單元，約占中潛力區(qū)行政單元總數(shù)的1/4左右，呈帶狀或團(tuán)塊狀集中在魯西和魯南平原地區(qū)。

低潛力情景的集體建設(shè)用地盤活主要服務(wù)于鄉(xiāng)村發(fā)展，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展需求指數(shù)組合，實(shí)際上包括5種組合模式。其中，鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1）包括23個(gè)行政區(qū)，占低潛力縣級(jí)行政單元總數(shù)的50%，其中有17個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展需求也比較高，但受潛力偏低的限制，集體建設(shè)用地盤活優(yōu)先用于新農(nóng)村建設(shè)，城鎮(zhèn)建設(shè)需求存在較大缺口。城鄉(xiāng)同步發(fā)展-適度盤活類（B3）包括14個(gè)行政單元，占30%左右，其中有60%以上是屬于城鎮(zhèn)發(fā)展高需求的區(qū)域，也表現(xiàn)出城鎮(zhèn)建設(shè)需求的缺口；其他各種盤活類型的數(shù)量均較少。

整體來看，全省范圍內(nèi)不同區(qū)域之間農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活潛力供給與城鄉(xiāng)發(fā)展需求供需失衡現(xiàn)象明顯。農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力較高且鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展需求均較高的縣（市、區(qū)）較少，即供需相對(duì)均衡的縣（市、區(qū)）有7個(gè)，僅占全省的5%；而農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力較低，城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展需求較高的區(qū)域則占70%以上，供不應(yīng)求現(xiàn)象嚴(yán)重，滿足了鄉(xiāng)村發(fā)展就無法支撐城鎮(zhèn)建設(shè)，反之亦然。

4.4 農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力釋放路徑

因地制宜、分類有序推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地盤活，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地要素的順暢流通以及城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的土地要素供給提供支撐和保障。本文在農(nóng)村建設(shè)用地盤活類型識(shí)別的基礎(chǔ)上，對(duì)服務(wù)于城鄉(xiāng)發(fā)展的農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力進(jìn)行分解，使城鄉(xiāng)土地資源配置得到明確量化，并結(jié)合區(qū)域資源稟賦探尋不同類型下農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力釋放的多元化路徑。

4.4.1 服務(wù)于城鄉(xiāng)發(fā)展需求的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力分配

按照潛力高低和城鄉(xiāng)發(fā)展的需求差異，結(jié)合區(qū)域（縣級(jí)行政區(qū)）內(nèi)部集體建設(shè)用地現(xiàn)有盤活類型，對(duì)3種情景下的可分配潛力進(jìn)行分解。其中，高潛力情境下可進(jìn)行適度盤活的潛力最高，占比53.6%（圖6b）。根據(jù)前文，當(dāng)鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等、城鎮(zhèn)發(fā)展需求低時(shí)，適度盤活潛力用于滿足鄉(xiāng)村發(fā)展，反之則用于城鎮(zhèn)；兩者需求中等時(shí)則用于城鄉(xiāng)同步發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前該部分潛力主要用于鄉(xiāng)村及城鄉(xiāng)同步發(fā)展，兩者可分配的潛力均占適度盤活潛力的33%以上。而該情境下的優(yōu)先盤活潛力約2.4 hm2，當(dāng)鄉(xiāng)村發(fā)展需求高、城鎮(zhèn)發(fā)展需求中低時(shí)該部分潛力將用于城鎮(zhèn)發(fā)展，反之用于鄉(xiāng)村發(fā)展。根據(jù)量化結(jié)果，目前可用于城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村發(fā)展的潛力各占該類型潛力的1/2。

中低潛力情境下，優(yōu)先盤活潛力占比均較高，占其總潛力的1/3以上，主要用于鄉(xiāng)村發(fā)展。中潛力情境下的適度盤活潛力約2.39 hm2，當(dāng)城鎮(zhèn)發(fā)展需求高、鄉(xiāng)村發(fā)展需求中低時(shí)，該潛力用于城鎮(zhèn)發(fā)展；鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等、城鎮(zhèn)發(fā)展需求低時(shí)分配于鄉(xiāng)村；兩者均中等時(shí)則用于城鄉(xiāng)同步發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，該情境下可用于城鎮(zhèn)發(fā)展的適度盤活潛力最高，占比達(dá)52%，其次用于鄉(xiāng)村發(fā)展，可分配潛力約0.65 hm2。低潛力情境下的適度盤活潛力約1.07 hm2，當(dāng)城鎮(zhèn)發(fā)展需求高、鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等時(shí)該部分潛力用于城鄉(xiāng)同步發(fā)展；鄉(xiāng)村發(fā)展需求低、城鎮(zhèn)發(fā)展需求高時(shí)用于城鎮(zhèn)發(fā)展，而鄉(xiāng)村發(fā)展需求中等、城鎮(zhèn)發(fā)展需求低時(shí)則用于鄉(xiāng)村發(fā)展。量化結(jié)果顯示，該情境下可用于城鄉(xiāng)同步發(fā)展的適度盤活潛力最高，占比高達(dá)79%，用于城鎮(zhèn)發(fā)展需求的潛力次之，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求的潛力僅7.5%。此外，3種情境下進(jìn)行有條件盤活的潛力均較高，共計(jì)8.19萬hm2，占總潛力的33%。然而該類型下城鄉(xiāng)用地發(fā)展需求均低，因此將該部分潛力保留不進(jìn)行城鄉(xiāng)區(qū)域分配，未來可根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行合理配置。

4.4.2 農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力釋放路徑

針對(duì)不同盤活類型實(shí)行就地盤活、異地調(diào)整等差別化路徑，是盤活潛力轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵，也有助于最大程度的滿足區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求（圖7）。

1）服務(wù)于鄉(xiāng)村發(fā)展需求的鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A1）、鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類（B1）可采取就地盤活為主，異地調(diào)整為輔的盤活路徑，主要適用于具有獨(dú)特地域風(fēng)貌或資源稟賦較好的村莊，如特色保護(hù)類或城郊融合及集聚提升型村莊。特色保護(hù)類村莊可利用空閑宅基地或原有建筑以民宿、養(yǎng)老等形式進(jìn)行合作建房或直接利用，借助農(nóng)戶自主改造經(jīng)營(yíng)、村集體統(tǒng)租統(tǒng)管或企業(yè)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式發(fā)展文化旅游等產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)揮地域風(fēng)貌及傳統(tǒng)特色喚醒農(nóng)村沉睡資源、激活鄉(xiāng)村發(fā)展活力。運(yùn)行過程中應(yīng)注重加強(qiáng)建設(shè)行為監(jiān)管，防范違法違建現(xiàn)象的產(chǎn)生；或以戶為單位，依托農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，在明確各方權(quán)益的基礎(chǔ)上實(shí)行農(nóng)戶與第三方合作的有條件建房，既可解決農(nóng)戶建房資金困難，同時(shí)也可提升農(nóng)房利用效益。城郊融合或集聚提升型村莊，在保留土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)對(duì)集中連片退出的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行熟化整理，根據(jù)村莊規(guī)劃重新開發(fā)利用，或輔助以指標(biāo)交易等形式將土地資源轉(zhuǎn)換為土地財(cái)產(chǎn)，提高農(nóng)戶及集體組織收益。

2）服務(wù)于城鎮(zhèn)發(fā)展需求的城鎮(zhèn)發(fā)展-優(yōu)先盤活類（A2）和城鎮(zhèn)發(fā)展-適度盤活類（B2）采用異地調(diào)整為主的形式對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化整合和盤活利用，主要適用于城郊融合類或存量建設(shè)用地難以就地盤活且資源稟賦較差的拆遷撤并類村莊?？梢酝ㄟ^“土地整治+”模式，對(duì)閑置低效、生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤┤赝恋鼐C合治理，依據(jù)村莊布局規(guī)劃，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，按照先建新、后拆舊的原則，有序引導(dǎo)居民向規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)集中。騰退的存量建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾整理，按照合理的國(guó)土空間規(guī)劃控制指標(biāo)分配調(diào)節(jié)機(jī)制將形成的建設(shè)用地和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)借助特定政策或交易平臺(tái)形成掛鉤指標(biāo)或交易指標(biāo)，置換到城鎮(zhèn)作為建設(shè)項(xiàng)目落地指標(biāo)，滿足城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求，同時(shí)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量平衡。

3）服務(wù)于城鄉(xiāng)同步發(fā)展要求的優(yōu)先盤活類（A3）、適度盤活類（B3）以及城鄉(xiāng)發(fā)展需求均低的有條件盤活類（C）可采取就地盤活和異地調(diào)整相結(jié)合的多元盤活路徑，主要適用于不同條件下進(jìn)行保留改善的其他類村莊。處于一般農(nóng)區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的保留改善類村莊可通過鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、村級(jí)聯(lián)動(dòng)以及“飛地經(jīng)濟(jì)”等形式對(duì)閑置低效土地整合調(diào)整，利用土地置換等在區(qū)位優(yōu)越地集中規(guī)劃入市、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚、鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權(quán)共享和收益平衡的同時(shí)，解決項(xiàng)目用地指標(biāo)短板問題。處于區(qū)位優(yōu)越、資源稟賦良好區(qū)域的保留改善類村莊可實(shí)行片區(qū)更新改造等形式，通過用地復(fù)墾對(duì)“一戶多宅”、閑置低效產(chǎn)業(yè)用地、公服用地等進(jìn)行整合開發(fā)，在保障基本居住需求、補(bǔ)齊公共服務(wù)短板的前提下，將節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)入市，既可實(shí)現(xiàn)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)又可滿足城市發(fā)展指標(biāo)需求。其中宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)的界定，集體建設(shè)用地有償使用與有償退出機(jī)制，盤活主體及利益分配機(jī)制，規(guī)劃用途管制與留白機(jī)制，盤活土地使用監(jiān)管機(jī)制等問題需要進(jìn)一步明確和解決。

此外，從潛力分配方案來看，城鄉(xiāng)發(fā)展需求較低的有條件盤活潛力占比較高，同時(shí)還存在1/3的潛力規(guī)模分布在城鄉(xiāng)發(fā)展需求較低的縣（市、區(qū)）內(nèi)部，在優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村發(fā)展后僅有極少的潛力可用于城鎮(zhèn)發(fā)展，只靠各縣（市、區(qū)）內(nèi)部盤活利用，難以滿足城鄉(xiāng)同步發(fā)展的需求。打破農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用的縣域界限，實(shí)現(xiàn)地市甚至省域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是保障城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)用地需求的必然需求。將農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力供不應(yīng)求的區(qū)域與周邊潛力供過于求的區(qū)域建立聯(lián)動(dòng)補(bǔ)給機(jī)制，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易和復(fù)墾指標(biāo)交易等方式，提升高潛力區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地盤活力度，為高需求區(qū)域增加用地指標(biāo)，為高潛力區(qū)域增加財(cái)政收入，其中交易范圍擴(kuò)大、交易平臺(tái)建設(shè)、交易收益分配合理化是應(yīng)該明確和處理好的核心問題，通過縣域聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)全省城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

5 結(jié)論與討論

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期，加快農(nóng)村低效建設(shè)用地盤活，是推動(dòng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和緩解城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求壓力的迫切要求。本文以供需均衡理論為基礎(chǔ)，以保障鄉(xiāng)村優(yōu)先發(fā)展為前提，對(duì)山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力進(jìn)行了測(cè)算，并根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求探討了農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型及其潛力釋放路徑。具體結(jié)論如下：

1）山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用綜合潛力為24.9 萬hm2，其中依附建設(shè)用地的空閑地、耕地、園地等閑散用地占比較高，規(guī)模達(dá)16.4萬hm2。高潛力區(qū)域主要分布在地形平坦且人口流失較多、人均建設(shè)用地基數(shù)較大的魯中和魯西南部分地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)用地低效利用明顯。

2）受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人口等因素影響，山東省各縣（市、區(qū)）之間的城鄉(xiāng)發(fā)展用地需求存在較大差異。農(nóng)村建設(shè)用地亟需盤活利用的區(qū)域集聚在膠東半島、魯北平原及省會(huì)、中心城區(qū)附近，因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求強(qiáng)度均較高；魯中山地、魯西及魯南的部分地區(qū)鄉(xiāng)村人口外流嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較差，城鄉(xiāng)發(fā)展的用地需求隨之降低。

3）山東省農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用類型包括鄉(xiāng)村發(fā)展-優(yōu)先盤活類、鄉(xiāng)村發(fā)展-適度盤活類等7種。高潛力情境下，盤活潛力供大于求的地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)，潛力供給盈余現(xiàn)象突出；低潛力情景中，大量城鎮(zhèn)因供不應(yīng)求土地要素出現(xiàn)較大缺口，區(qū)域內(nèi)部農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力供需失衡嚴(yán)重。根據(jù)潛力配置結(jié)果，中低潛力情境下的優(yōu)先盤活潛力較高且主要滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，高潛力情境下保障鄉(xiāng)村及城鄉(xiāng)同步需求建設(shè)的適度盤活潛力占比較大。新時(shí)期，釋放農(nóng)村建設(shè)用地潛在價(jià)值和促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展應(yīng)以優(yōu)先保障鄉(xiāng)村發(fā)展為前提，以城鄉(xiāng)供需均衡為目標(biāo)，針對(duì)不同盤活類型及村莊特點(diǎn)，采取就地盤活與異地調(diào)整相結(jié)合、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)補(bǔ)給以及地區(qū)指標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的盤活潛力釋放路徑。

本文在一定程度上為解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中的用地需求不足提供了一種新的思路，但仍存在一些不足：在區(qū)域開放背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展需求影響因素已超越地區(qū)限制。受數(shù)據(jù)等因素影響，文中城鄉(xiāng)發(fā)展需求評(píng)價(jià)指標(biāo)僅考慮了縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)實(shí)際用地需求的影響因素，缺乏地域間輻射帶動(dòng)等空間因素的探討，指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善。農(nóng)村建設(shè)用地盤活潛力不僅包括現(xiàn)實(shí)潛力，同時(shí)應(yīng)考慮因時(shí)間空間轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的理論潛力。本文以時(shí)間節(jié)點(diǎn)處農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部現(xiàn)存閑置廢棄及其他用地為研究對(duì)象進(jìn)行了靜態(tài)探討，對(duì)外生機(jī)制如政策引導(dǎo)等對(duì)土地要素盤活潛力產(chǎn)生的潛在影響缺乏考慮。未來將以村莊規(guī)劃、宅基地退出等政策為指導(dǎo)進(jìn)一步展開深入研究。

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Qu Yanbo, Jiang Guanghui, Shang Ran, et al. Intensive using evaluation of rural residential land based on input-output theory[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2014, 30(6): 221-231. (in Chinese with English abstract)

Revitalization potential, type and path of rural construction land based on supply and demand balance

Qu Yanbo1, Zhan Lingyun1, Ping Zongli2, Zhu Weiya2※, Dong Xiaozhen1, Zhang Yong2

(1.,,250014,; 2.,250014,)

Revitalization of rural construction land refers to that the inefficiently used and abandoned or idle rural construction land can be converted into arable land, thereby improving the quality and efficiency of intensive land use. The specific land includes the collapsed homestead land, idle public infrastructure land, the abandoned industrial and mining land, as well as other idle ones ranging from arable land, woodland, to grassland. An acute contradiction is ever-increasing between urban construction demand and insufficient land supply; due mainly to the rapid urbanization that has incurred the large influx of rural migrant laborers into cities, together with the rapid flow of technology and investment. Correspondingly, the high loss rate of population has occurred in some villages. The great migration has posed violent shocks on the spatial structure of rural communities, particularly in the presence of unbalanced homesteads and "hollow villages". Therefore, it is necessary to implement the rural revitalization and new effective urbanization, further to balance the supply and demand of urban/rural land use. However, the revitalized potential of rural land resources has become an important supplementary to urban construction land in the development of China’s long-term dual economic system. Particularly, there is a diversified demand for rural land in recent years. The continued preferential policy towards cites has also led to the prominent contradiction between the unbalanced and insufficient development of urban and rural areas. This study aims to firstly measure the utilization potential of rural construction land at the county scale in Shandong Province of China, and then to identify the types of land utilization, finally to propose a distribution or release path of revitalization potential to rural construction land. The research showed that: 1) The potential invigoration of rural construction land in study areas was about 249,000 hectares. Among them, the idle construction land accounted for 34.14%, and the others accounted for 65.86%. 2) The rural areas with high potential for construction land utilization were concentrated in the central and southern Shandong, while the areas with high demand for urban and rural development land were located in the Jiaodong Peninsula, the northern Shandong Plain, provincial capitals and the area near the central cities, where the economic level was higher and the non-agricultural industries developed rapidly. There was more unbalance between supply and demand in space in these regions. 3) Seven types of rural construction land included the rural development-priority and development-moderate invigoration, indicating the spatial differentiation in oversupply under high-potentials, while in short supply under low-potentials. 4) The potential invigoration of rural construction should be given priority for rural development, whereas, the urban construction should be properly supported. It is also an effective way to combine the local invigoration with other areas through the regional linkage and cross-regional coordination supply. The finding can provide a practical reference and policy support for the planning and management of rural construction land, further promoting regional high-quality urban-rural development.

rural areas; construction land; revitalization; potential; type; path; Shandong

曲衍波，展凌云，平宗莉，等. 基于供需均衡的農(nóng)村建設(shè)用地盤活利用潛力、類型與路徑[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2021，37(8)：269-278.doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031 http://www.tcsae.org

Qu Yanbo, Zhan Lingyun, Ping Zongli, et al. Revitalization potential, type and path of rural construction land based on supply and demand balance[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering (Transactions of the CSAE), 2021, 37(8): 269-278. (in Chinese with English abstract) doi：10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031 http://www.tcsae.org

2020-02-02

2021-03-29

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（42077434，41771560）；山東省高等學(xué)校“青年創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃”項(xiàng)目（2019RWG016）；山東省國(guó)土空間規(guī)劃院外協(xié)項(xiàng)目

曲衍波，博士，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)橥恋乩迷u(píng)價(jià)、規(guī)劃與可持續(xù)利用。Email：yanboqu2009@126.com

朱偉亞，研究員，研究方向?yàn)橥恋乩门c規(guī)劃。Email：425111018@qq.com

10.11975/j.issn.1002-6819.2021.08.031

S126

A

1002-6819(2021)-08-0269-10