劉莉, 劉靜
(1.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所, 北京 100081; 2.復旦大學經(jīng)濟學院, 上海 200433; 3.中國太平洋保險集團戰(zhàn)略研究中心, 上海 200010)
2017年,《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》[1]明確要讓生態(tài)環(huán)保成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)標志,讓綠色發(fā)展成為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇。同年,為落實新發(fā)展理念,增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力,農(nóng)業(yè)部印發(fā)《關于實施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動的通知》[2],啟動“果菜茶有機肥替代化肥行動”,明確以果菜茶生產(chǎn)為重點,開展有機肥替代化肥試點,促進果菜茶提質(zhì)增效和資源循環(huán)利用。
有機肥替代化肥推廣實施以來,如何推動有機肥替代化肥有效實施是相關部門和學術研究關注的重點。相關研究按照兩條主線展開,一方面是關注有機肥替代化肥的技術可行性研究,形成了較為一致的結(jié)論:有機肥替代部分化肥有利于補充土壤有機質(zhì)、改善土壤理化性狀、提高土壤肥力[3-5]、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、降低作物病害風險、減少溫室氣體排放[6-9]。另一方面聚焦分析有機肥替代化肥技術推廣影響因素及實施路徑。一是從農(nóng)戶個體及家庭經(jīng)營特征視角觀察,戶主風險偏好、認知水平等個體特征[10-13],家庭收入水平、土壤改良需求[14-15]、農(nóng)地使用權(quán)[16]、組織化程度[17-18]等經(jīng)營特征影響有機肥施用;二是基于要素市場和農(nóng)產(chǎn)品市場解析,認為獲取成本[19]、有機肥價格[20]、農(nóng)產(chǎn)品銷售難易度、綠色農(nóng)產(chǎn)品的溢價[21-22]影響農(nóng)戶綠色生產(chǎn)技術采納;三是從政策因素視角分析,調(diào)控肥料價格、實行有機肥補貼、完善農(nóng)產(chǎn)品認證和監(jiān)管體系[23-24],匹配技術需求[25]實施差異化政策是推廣有機肥替代化肥的有效路徑。
已有研究探討了影響有機肥替代化肥推廣的多方面因素,但對于有機肥替代化肥推廣政策的分析不夠深入。政策因素是農(nóng)戶采納綠色生產(chǎn)方式的強干預,特別是由于具有環(huán)境正外部性,發(fā)揮政策補貼對綠色生產(chǎn)行為的引導作用是需要重點研究的課題。當前研究有機肥替代化肥補貼政策運行機制和實施效果具有重要的現(xiàn)實意義。2020年是“果菜茶有機肥替代化肥”等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動第一輪試點政策實施節(jié)點年,總結(jié)項目試點經(jīng)驗、評估實施效果、分析存在的問題、提出優(yōu)化建議對于新一輪政策制定與實施具有重要意義。本研究基于有機肥替代化肥項目試點區(qū)實地調(diào)研,重點分析了有機肥替代化肥試點政策推廣模式與實施效果,旨在為下一步政策制定提供決策支撐。
本研究選取2個第一批入選“果菜茶有機肥替代化肥”的試點縣,為避免省域差異帶來的影響,便于進行比較,2個試點縣隸屬于同一省。在試點縣A選取2個項目村,同時,在與試點縣A地理位置、種植水平相近的非試點縣A*選取2個非項目村作為對照;在試點縣B選取3個項目村,同樣,按照相近原則選取非試點縣B*3個非項目村作為對照(表1)。在每個村抽取10~20個農(nóng)戶進行問卷調(diào)查,最終試點縣A獲得24份有效問卷,對照組A*獲得29份有效問卷;試點縣B獲得57份有效問卷,對照組B*獲得了37份有效問卷。
表1 調(diào)研有效樣本分布Table 1 Investigate area distribution of the effective sample
實地調(diào)研主要采用問卷調(diào)查與半結(jié)構(gòu)訪談的方式進行。農(nóng)戶問卷調(diào)查主要詢問采用的肥料品種、施肥量、肥料費用支出以及購肥渠道等情況。走訪當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門,主要通過半結(jié)構(gòu)式訪談詳細了解有機肥替代化肥的實施方案、工作流程與實施效果。
基于實地調(diào)研資料,采用定量分析與案例分析相結(jié)合的方法,總結(jié)有機肥替代化肥項目推廣模式,評估項目實施效果。其中,通過有機肥替代化肥試點區(qū)案例分析,歸納有機肥替代化肥項目實施模式與工作機制,闡明政策補貼與項目主體的連接方式,并對不同試點區(qū)項目實施模式與效果進行對照研究,分析異同;采用定量分析法,考察農(nóng)戶有機肥與化肥實際投入水平,對比試點區(qū)與非試點區(qū)農(nóng)戶有機肥與化肥施用水平,評估有機肥替代化肥試點政策實施效果。
兩個試點縣項目推廣模式差異鮮明,各具特點,主要模式可歸納為兩類:一類是“配肥方案+肥料產(chǎn)品”模式,另一類是“供肥企業(yè)+配額管理”模式。
2.1.1工作機制 試點縣A采取“配肥方案+肥料產(chǎn)品”的模式,為果農(nóng)提供配肥方案及對應的肥料產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)部門制定并發(fā)布配肥方案,明確需要投入的肥料產(chǎn)品、施用量以及補貼標準。通過政府采購方式,公開招標確定供肥企業(yè)。項目區(qū)農(nóng)戶按規(guī)定申報,經(jīng)農(nóng)業(yè)部門審核并繳費后,可獲得配肥方案中給定的肥料套餐。
項目區(qū)有購買意愿的合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)戶均可報名,由各村委統(tǒng)計名單,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站審核匯總,分別報送至縣農(nóng)牧局和中標肥廠。根據(jù)補貼標準,農(nóng)戶將需要自付的費用打款給中標肥廠后,中標肥廠向農(nóng)戶提供肥料,同時,中標肥廠將已付款農(nóng)戶名單提交縣農(nóng)業(yè)局,農(nóng)業(yè)局核對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站與肥廠提供的名單,將政府補貼款給付肥廠(圖1)。
圖1 “配肥方案+肥料產(chǎn)品”模式項目實施機制Fig.1 Implementation mechanism of the “fertilizer combination scheme & fertilizer products” model project
試點A縣制定的配肥方案明確了施肥品種及施用量,為果農(nóng)提供“畜禽糞便型有機肥+有機物料腐熟劑+配方肥”的肥料套餐,果農(nóng)只需申報購買套餐的數(shù)量,審核通過可獲得定額補貼,實施方案如表2所示。
表2 試點A縣配肥方案及補貼標準Table 2 Fertilizer combination scheme and subsidy standard of the pilot county A
2.1.2實施效果 根據(jù)第三方檢測機構(gòu)出具的土樣抽檢報告(表3),2018年試點A縣項目區(qū)有機質(zhì)含量較上年提升。
表3 試點A縣項目實施前后土壤抽樣指標情況Table 3 Soil index before and after the project implementation in the pilot county A
調(diào)研數(shù)據(jù)(表4)顯示,試點縣農(nóng)戶化肥用量為3 576.30 kg·hm-2,高于配肥方案推薦量;商品有機肥用量2 713.20 kg·hm-2,低于配肥方案推薦量;農(nóng)家肥用量6 892.55 kg·hm-2;化肥費用1.35萬元·hm-2,商品有機肥費用0.3萬元·hm-2,農(nóng)家肥費用0.15萬元·hm-2。
試點區(qū)與非試點區(qū)果農(nóng)施肥水平均值差異檢驗結(jié)果(表4)顯示,肥料費用支出(P<0.1)、商品有機肥費用支出(P<0.05),化肥費用占比(P<0.01)、商品有機肥費用占比(P<0.01)差異顯著;而肥料用量無顯著差異。兩地區(qū)商品有機肥用量無顯著差異,但采用補貼肥的果農(nóng)商品有機肥支出額低于無補貼的果農(nóng),政府補貼降低了果農(nóng)使用有機肥的成本。采用補貼肥的果農(nóng)化肥施用量高于配肥方案推薦量,且與無補貼的果農(nóng)施用水平相當,說明即使采納了政府補貼肥,果農(nóng)仍會根據(jù)以往經(jīng)驗增加化肥用量,使化肥用量保持在常規(guī)施肥水平。主要原因是果農(nóng)認為要保證產(chǎn)量必需投入一定量的化肥。在既定產(chǎn)量目標下,基于果農(nóng)的經(jīng)驗判斷,當前的化肥施用量是必需投入量。
表4 試點A縣與非試點A*縣施肥水平均值差異檢驗Table 4 Mean difference test of fertilization level between A and A*
從試點縣A與非試點縣A*施肥水平對照情況看,政府補貼顯著降低了果農(nóng)施肥成本,特別是商品有機肥的施用成本,但對果農(nóng)施肥量的影響較小。果農(nóng)化肥施用量高于推薦量,即使采用補貼肥,果農(nóng)化肥施用量依然保持常規(guī)施用水平;商品有機肥用量低于推薦量,調(diào)研中了解到,政府提供的商品有機肥并不是果農(nóng)熟悉的有機肥產(chǎn)品,果農(nóng)并未按照推薦量足量施用,僅嘗試性采用。
2.2.1工作機制 試點縣B采取“供肥企業(yè)+配額管理”的推廣模式,農(nóng)業(yè)部門遴選(遴選企業(yè)的方法主要為專家評審。出于對促進本地區(qū)畜禽糞污資源化利用的考慮,限定以本區(qū)域內(nèi)有機肥企業(yè)為主進行招投標;或在進行配額管理時額度向本區(qū)域有機肥企業(yè)傾斜)并公布有機肥供肥企業(yè)名單,項目區(qū)果農(nóng)在中標供肥廠中自行選擇購買有機肥產(chǎn)品,政府給予購置補貼。試點縣B項目實施以同步推進縣域內(nèi)畜禽糞污資源利用和有機肥替代化肥為目標,主推有機肥替代化肥項目區(qū)采購以本縣畜禽糞污為原料生產(chǎn)的有機肥產(chǎn)品。
試點縣B對入選的供肥企業(yè)和項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“雙向配額管理”。對有機肥供肥企業(yè)實行供肥區(qū)域配額管理,對實施有機肥替代化肥項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行面積配額管理。入圍的有機肥生產(chǎn)企業(yè)和承接項目實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行雙向公開。項目區(qū)果農(nóng)及新型經(jīng)營主體向村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行申報,村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核確認后報送縣農(nóng)業(yè)部門,農(nóng)業(yè)部門對符合條件的申報主體予以補貼(圖2)。
圖2 “供肥企業(yè)+配額管理”模式項目實施機制 Fig.2 Implementation mechanism of the “fertilizer supply enterprises & quota management” mode project
除面向果農(nóng)及新型經(jīng)營主體的有機肥購置補貼外,試點縣B還提供堆漚積造有機肥補貼;有機肥替代化肥示范園建設補貼;有機肥生產(chǎn)企業(yè)(主要面向以本縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)有機廢物為原料的有機肥生產(chǎn)企業(yè))原料收集購置補貼;為社會化服務組織提供運肥、施肥服務費用補貼(表5)。
表5 試點B縣主要補貼對象及標準Table 5 Main subsidy targets and standards in the pilot county B
2.2.2實施效果 統(tǒng)計數(shù)據(jù)(表6)顯示,2017—2018年,試點縣B項目區(qū)施用有機肥3.7萬t,減少化肥使用量900 t,累積消納本域內(nèi)5萬t畜禽糞污。
表6 試點B縣有機肥替代化肥推廣成效Table 6 Implementation effect of the organic fertilizer substituting chemical fertilizer in the pilot county B
調(diào)研數(shù)據(jù)(表7)顯示,試點縣農(nóng)戶化肥用量為3 102.30 kg·hm-2,商品有機肥用量6 988.20 kg·hm-2,農(nóng)家肥用量5 906.85 kg·hm-2;化肥費用支出1.2萬元·hm-2,商品有機肥費用支出1.35萬元·hm-2,農(nóng)家肥費用0.3萬元·hm-2。項目區(qū)果農(nóng)有機肥施用量約為化肥施用量的2倍,而費用支出基本接近。需要注意的是,調(diào)研統(tǒng)計的商品有機肥費用為果農(nóng)自付費用,并未包括果農(nóng)獲得的有機肥補貼額,實際購買商品有機肥的費用高于果農(nóng)報告費用。政府補貼的有機肥數(shù)量有限,除補貼肥外,果農(nóng)還會追加購買有機肥,一定程度上說明,政府補貼調(diào)動了果農(nóng)施用有機肥的積極性。
試點縣與非試點縣果農(nóng)施肥水平均值差異檢驗(表7)顯示,兩地區(qū)肥料總支出無顯著差異。與無政府補貼的果農(nóng)相比,有補貼的果農(nóng)施肥特征呈現(xiàn)化肥用量低、有機肥用量高的特點。有補貼的果農(nóng)有機肥支出顯著高于無補貼的果農(nóng),有機肥購置補貼拉高了果農(nóng)有機肥投入水平,一定程度說明,有機肥補貼激勵果農(nóng)增加有機肥投入。同時,由于有機肥投入增加,有補貼的果農(nóng)化肥支出及化肥施用量均顯著降低,呈現(xiàn)出有機肥替代化肥的特征。
表7 試點B縣與非試點B*縣施肥水平均值差異檢驗Table 7 Mean difference test of fertilization level between B and B*
試點A縣 “配肥方案+肥料產(chǎn)品”的實施模式,對項目區(qū)土壤肥力和有機質(zhì)提高有積極作用,有效降低了果農(nóng)有機肥施用成本,但對促進項目區(qū)化肥減施,有機肥增施無明顯效果。由于給定的肥料產(chǎn)品并不為果農(nóng)所熟悉,出于風險規(guī)避考慮,果農(nóng)僅是嘗試性施用。農(nóng)業(yè)部門推薦的配肥方案化肥用量較小,但基于實現(xiàn)產(chǎn)量目標的需求,果農(nóng)并未采納配肥方案推薦施肥量,仍然保持了常規(guī)化肥施用水平。
試點B縣 “供肥企業(yè)+配額管理”的實施模式將本區(qū)域農(nóng)業(yè)有機廢棄物資源化利用與有機肥替代化肥同步推進,取得明顯成效。項目區(qū)果農(nóng)有機肥投入水平較高,呈現(xiàn)有機肥增施、化肥減施趨勢。同時,試點B縣有機肥替代化肥項目還在堆漚積造有機肥、建設有機肥替代化肥示范園、資助有機肥生產(chǎn)企業(yè)原料收集、開展有機肥施用社會化服務等方面進行了嘗試。
對比兩地區(qū)項目推廣模式及實施效果可以發(fā)現(xiàn):一是從給定肥料產(chǎn)品到允許一定范圍自選產(chǎn)品,放寬果農(nóng)購肥選擇有助于有機肥增施和化肥減施。 “限制性”“說教式”政策效果有限,而“靈活性”“鼓勵性”政策的激勵作用顯著,可有效促進果農(nóng)增施有機肥。這一點與劉雙安等[26]對陜西省試點縣的調(diào)查結(jié)論相近,具有靈活性的工作機制有利于調(diào)動果農(nóng)的積極性。二是政府部門有機肥供給方式與果農(nóng)選肥需求不匹配。試點A縣提供的補貼肥是已配好的肥料套餐,試點B縣雖允許果農(nóng)自選產(chǎn)品,但必須是中標供肥企業(yè)的產(chǎn)品。無論是指定肥料套餐還是指定供肥企業(yè),均存在肥料產(chǎn)品不為果農(nóng)所熟悉的問題。果樹是多年生作物,培育期長,經(jīng)營風險較大,果農(nóng)施肥較為謹慎,傾向憑經(jīng)驗選用熟悉的肥料,限定選擇范圍的補貼肥供給方式與果農(nóng)依據(jù)經(jīng)驗選肥的需求錯位導致推廣應用效果打折。這一點與何麗娟等[24]在陜西省項目試點縣的調(diào)研觀點相同,其建議政府關注果農(nóng)對有機肥質(zhì)量的反饋意見,優(yōu)選有機肥質(zhì)量好的供肥企業(yè)。但本研究認為,對于選肥問題,農(nóng)戶較農(nóng)業(yè)部門擅長,長期施肥經(jīng)驗可以幫助果農(nóng)做出合適的選擇,而農(nóng)業(yè)部門通過招投標為農(nóng)戶選肥的方式,投入的管理成本較大,且不契合農(nóng)戶需求,事倍功半,購肥環(huán)節(jié)應盡可能交由農(nóng)戶自主選擇。三是政策目標聚焦化肥減量、農(nóng)業(yè)有機廢棄物資源化利用,而果農(nóng)主要關心產(chǎn)量,政策設計欠缺對穩(wěn)產(chǎn)增收目標的考量。這一點與孫若梅[27]研究結(jié)果一致,果農(nóng)獲得合理收益的可預期性是有機肥替代化肥的決定因素。有機肥NPK養(yǎng)分含量較低且具有緩釋性,養(yǎng)分供給效應滯后,采用有機肥替代化肥存在減產(chǎn)風險。在環(huán)境友好型農(nóng)產(chǎn)品價值未能在市場售價中得以體現(xiàn)的情形下,農(nóng)戶增收仍然依賴增產(chǎn),為實現(xiàn)目標產(chǎn)量,化肥減量較為困難。實踐案例分析顯示,增施有機肥,化肥用量并未顯著減少或下降幅度有限;但相比而言,加大有機肥用量具有一定化肥減量效果,而且隨著有機肥肥效的發(fā)揮,改良土壤,提高養(yǎng)分利用率,化肥減量效果將更為顯著,因此,當前有機肥替代化肥應更為側(cè)重促進有機肥增施。四是補貼資金的鋪底作用明顯,政府補貼顯著降低了有機肥施用成本,有助于調(diào)動農(nóng)戶有機肥施用積極性,保證一定量的有機肥投入。這一點與何麗娟等[24]、劉雙安等[26]的調(diào)研發(fā)現(xiàn)相同。有機肥購置成本是制約農(nóng)戶有機肥施用的重要因素,補貼可降低有機肥施用成本,對激勵農(nóng)戶施用有機肥具有積極作用。五是實施效果評估簡單化。目前項目實施效果評估較為簡單,主要依據(jù)第三方檢測機構(gòu)對土壤養(yǎng)分的檢測結(jié)果,以及區(qū)域內(nèi)化肥施用量、畜禽糞污處置量等總量統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評價顯然是不充分的,缺乏實際施用水平,如實際采納率、施用方式、施用后產(chǎn)量、成本效益等具體指標的評估。這一點與何麗娟等[24]、孫若梅[27]的調(diào)研發(fā)現(xiàn)相同,政策應進一步關注施用的實際效果、使用方法的正確性、實施方式的適用性,全面評估政策,優(yōu)化政策實施,提高政策的科學性與指導實踐的有效性。
3.2.1增加政策的靈活性 適度放寬政策實施范圍及條件,減少對購肥產(chǎn)品、購肥渠道的限制。政府部門應聚焦做好肥料市場監(jiān)管和檢測,把好肥料質(zhì)量關,遴選優(yōu)質(zhì)肥料企業(yè)應將“百姓口碑”列為重要指標,建立肥料企業(yè)誠信檔案,定期公布質(zhì)量合格企業(yè)名單,農(nóng)戶參考合格企業(yè)名單,按需求購買產(chǎn)品。政策措施應著力于搭建供需對接平臺,制定入場標準,監(jiān)督供給端肥料廠商做好質(zhì)量溯源與協(xié)助需求端廣大農(nóng)戶做好售后維權(quán),肥料交易應由供需主體自主匹配,解決由于指定產(chǎn)品和指定供貨渠道導致政府供給與農(nóng)戶需求不匹配的問題,同時,也有益于降低政府管理成本。
3.2.2提高政策的可操作性 政策目標設計應兼顧農(nóng)戶穩(wěn)產(chǎn)與增收需求,實施有機肥替代化肥應以保障產(chǎn)量不減、收入不降為前提?;示哂兴傩?,穩(wěn)產(chǎn)作用顯著,而有機肥肥效滯后,更多表現(xiàn)為改良土壤、平衡養(yǎng)分、提高資源利用率等長效性作用。鑒于不同肥料作用差異及肥效發(fā)揮時間差,增施有機肥與減施化肥應分步走推進,當前目標應優(yōu)先側(cè)重促進有機肥增施。推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展應充分重視和運用農(nóng)民生產(chǎn)實踐經(jīng)驗,制定施肥方案應緊密聯(lián)系生產(chǎn)實際,建議農(nóng)業(yè)部門遴選施肥方案由各地申報生產(chǎn)實踐中的典型模式,經(jīng)由專家指導調(diào)整,形成既具有科學性又具有實踐操作性的技術方案加以推廣,解決技術方案實際推廣應用效果打折的問題。
3.2.3增強政策評估的實效性 政策實施應重視效果評估。當前項目實施主要著力于實施方案的制定、供肥企業(yè)的遴選、補貼的發(fā)放等肥料購置環(huán)節(jié),對施用環(huán)節(jié)及施用后效果的分析評估重視度不足,僅以土壤檢測指標和施肥總量統(tǒng)計指標判斷實施效果不具充分性。建議政策評估進一步向施用環(huán)節(jié)與施用后效果延伸,將施用方法的正確性、施用成本及效益、施用后產(chǎn)量等指標納入評價體系,對項目實施效果進行綜合評估。