錢(qián)弘道 竇海心

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州 310008）

一、問(wèn)題的提出：法治社會(huì)建設(shè)的重心

中國(guó)正在經(jīng)歷著一場(chǎng)重大的社會(huì)變革，這場(chǎng)變革的一個(gè)目標(biāo)指向是建立全民崇尚法治的法治社會(huì)［1］。2014 年，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，法治社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)需要“推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制”①參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，2014 年10 月28 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，2021 年 1 月 8 日。。黨的十九大把法治社會(huì)基本建成確立為到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》要求“深入推進(jìn)全民守法”，強(qiáng)調(diào)“全面依法治國(guó)需要全社會(huì)共同參與，必須大力弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者”②參見(jiàn)中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》，2021 年 1 月 10 日，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，2021 年 2 月 10 日。?！斗ㄖ紊鐣?huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）則對(duì)法治社會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)思想、主要原則、總體目標(biāo)以及重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行了綱要式的闡釋①參見(jiàn)中共中央印發(fā)《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》，2020 年 12 月 7 日，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-12/07/content_5567791.htm，2021 年 2 月 10 日。。當(dāng)前法治社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容包括推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀念、健全社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范、加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)、推進(jìn)社會(huì)治理法治化、依法治理網(wǎng)絡(luò)空間等五個(gè)方面。值得注意的是，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)被寫(xiě)入《綱要》。從某種意義上講，新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已經(jīng)被作為推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的抓手?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的關(guān)鍵是走群眾路線，依靠群眾解決矛盾糾紛。這就要靠群眾的自覺(jué)。在今天法治社會(huì)建設(shè)的大背景下，群眾參與矛盾糾紛解決的自覺(jué)與法治尊崇狀況密切相關(guān)。換言之，群眾的參與自覺(jué)更主要的是依靠法治自覺(jué)。在中央頂層設(shè)計(jì)已將法治社會(huì)建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分以及增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要舉措的大背景下，法治與公民信任之間的關(guān)系恰如社會(huì)學(xué)家莫頓所說(shuō)，具有“自證預(yù)言”的特征：公民越尊崇法治，法治就越可靠［2］。法治社會(huì)建設(shè)并不是由政府唱獨(dú)角戲。邁向法治不僅僅是達(dá)到一般意義上的現(xiàn)代民主，更意味著要將法治滲透到政治治理之下的公民意識(shí)的每一個(gè)角落②參見(jiàn)Waldron J.，“Getting to the rule of law，”in Flaming J.E.(ed.)，Getting to the Rule of Law，New York：New York University Press，2011，pp.3-31。。在任何國(guó)家和地區(qū)的法治譜系中，民眾對(duì)法治的尊崇都是驅(qū)使人們自覺(jué)遵守法律的內(nèi)生性動(dòng)力，亦為法治的基礎(chǔ)。法治社會(huì)建設(shè)的重心在于讓民眾理解、尊重法治。這正是本文的主題。與早期柏拉圖所說(shuō)的為緩解民主焦慮而灌輸給公民的虔誠(chéng)型法治尊崇不同［3］，本文所謂的法治尊崇狀況，是指基層民眾對(duì)法治生活方式有了一定的理性認(rèn)識(shí)和直觀感知之后，對(duì)法治精神的信守程度。

從民眾法治尊崇狀況入手是法治社會(huì)研究的一個(gè)進(jìn)路。從內(nèi)容上看，中國(guó)學(xué)者對(duì)法治社會(huì)的研究以2012 年為界，大致可以劃分為前后兩個(gè)階段。第一階段，較早的如張文顯的《中國(guó)步入法治社會(huì)的必由之路》一文專(zhuān)門(mén)論述法治社會(huì)③張文顯教授認(rèn)為，法治社會(huì)的基本標(biāo)志是：“經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的基本方面均納入到法律的軌道，接受法律的調(diào)控和治理，而法律是建筑在尊重人類(lèi)的人格、尊嚴(yán)、自由、合理愿望、進(jìn)取精神和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)之上；法律具有至上的地位和最高的權(quán)威，國(guó)家中的一切權(quán)力均根源于法律，而且要依法行使；公民在法律面前一律平等，不因性別、種族、膚色、語(yǔ)言和信仰及其他情況而在權(quán)利和義務(wù)上有差別；凡是法律沒(méi)有禁止的，都是準(zhǔn)許的，每個(gè)人只要其行為不侵犯別人的自由，不超越法定的界限，就有權(quán)按照自己的意志活動(dòng)，公民的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦蚝统渥憷碛刹皇軇儕Z，一切非法的侵害都能得到公正、合理、及時(shí)的補(bǔ)償?！眳⒁?jiàn)張文顯《中國(guó)步入法治社會(huì)的必由之路》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989 年第2 期，第182-195 頁(yè)。。劉作翔的《法治社會(huì)中的權(quán)力和權(quán)利定位》一文對(duì)權(quán)力與權(quán)利的博弈關(guān)系和定位進(jìn)行了分析［4］。嚴(yán)存生的《法的多元性的哲理思考》一文對(duì)法治社會(huì)、法治國(guó)家、法治政府的區(qū)別進(jìn)行了討論，認(rèn)為三者的區(qū)別并不明顯，法治社會(huì)主要是“用法來(lái)治，但不唯法為治［5］。當(dāng)時(shí)的“法治社會(huì)”突出的是“法治”，而“社會(huì)”只是作為一個(gè)“國(guó)家—社會(huì)”一體化的大社會(huì)概念存在，獨(dú)立性偏弱，作為類(lèi)似“法治”的詞綴而存在。后一階段，隨著中央提出了“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，“法治社會(huì)”被賦予獨(dú)立含義，并成為專(zhuān)有名詞被廣泛使用。學(xué)者們基于“法治社會(huì)”的政治意義和時(shí)代內(nèi)涵，對(duì)其本身展開(kāi)了細(xì)致而分層級(jí)的研究。例如，江必新、王紅霞在《法治社會(huì)建設(shè)論綱》一文中認(rèn)為法治社會(huì)應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)層面的要求：制度層面具有國(guó)家正式頒布的完備規(guī)則體系；心理層面具有社會(huì)群體和成員對(duì)規(guī)則之治的廣義認(rèn)同與踐行；秩序?qū)用嫘纬煽缭浇y(tǒng)治與自治的共治秩序［6］。張鳴起在《論一體建設(shè)法治社會(huì)》一文中認(rèn)為，法治社會(huì)與法治國(guó)家、法治政府的含義不盡相同，法治社會(huì)指的是全部社會(huì)生活的民主化、法治化，是將社會(huì)權(quán)力和社會(huì)成員的行為納入法治軌道的一種社會(huì)類(lèi)型［7］。還有學(xué)者認(rèn)為法治社會(huì)的含義應(yīng)當(dāng)基于政治命題，是公權(quán)力運(yùn)作系統(tǒng)之外的社會(huì)生活的法治化，包含社會(huì)成員自我約束的法治化、社會(huì)成員之間關(guān)系的法治化以及社會(huì)管理者與被管理者關(guān)系的法治化［8］。比較而言，前一階段對(duì)法治社會(huì)的研究重點(diǎn)集中在“法治”的內(nèi)涵，大多學(xué)者將法治社會(huì)、法治國(guó)家與依法治國(guó)［9］16做同一解釋?zhuān)催M(jìn)行細(xì)致劃分，容易出現(xiàn)法治社會(huì)的研究對(duì)象不明，且語(yǔ)義模糊甚至混同的現(xiàn)象；后一階段對(duì)“法治社會(huì)”這一名詞進(jìn)行了內(nèi)涵、外延的獨(dú)立解釋?zhuān)菀滓蚱湔魏x而忽視法治社會(huì)的本質(zhì)內(nèi)涵。

從研究方法上看，法治社會(huì)的研究可進(jìn)行規(guī)范分析，也可進(jìn)行實(shí)證研究。前述內(nèi)涵研究主要是規(guī)范意義上的定性分析?？陀^上，“法治社會(huì)”一詞具有高度中國(guó)實(shí)踐特色，因此，學(xué)者不能停留于上述理論討論，而應(yīng)該開(kāi)展深入實(shí)踐的微觀層面討論。迄今為止，雖然中央已經(jīng)出臺(tái)《綱要》，但學(xué)術(shù)界對(duì)法治社會(huì)更為實(shí)證的討論還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)分成“上”（中央政府）和“下”（鄉(xiāng)村社會(huì)的自治組織）兩個(gè)部分。上層設(shè)置了自上而下的官制系統(tǒng)，下層由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳等地方權(quán)威所領(lǐng)導(dǎo)，這些地方權(quán)威實(shí)際控制著鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部事務(wù)［10］21。對(duì)這一點(diǎn)，費(fèi)孝通也早有論述［11］12。當(dāng)代中國(guó)，治理體制仍然保持著上下分治的格局［12］。從傳統(tǒng)上下分治型管理權(quán)力，到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能型管控權(quán)力，再到新時(shí)代服務(wù)型治理權(quán)力，國(guó)家公權(quán)力集中域逐漸下移，基層社會(huì)成為法治運(yùn)行的重要場(chǎng)域，成為法治社會(huì)的真正根基。在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，量化法治既成為法學(xué)研究的一個(gè)嶄新階段，也成為法治實(shí)踐廣泛應(yīng)用的創(chuàng)新工具。量化法治儼然已是法治實(shí)踐的最新表現(xiàn)形態(tài)［13］，法治評(píng)估就是典型例子。中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派之所以應(yīng)時(shí)代而生，主要原因當(dāng)然是全面依法治國(guó)的大背景，但其中也有一個(gè)不可忽視的原因，就是以余杭法治指數(shù)為代表的法治量化研究①關(guān)于“什么是中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派”、其“理論‘合法性’何在”、“需要努力達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)”等一系列問(wèn)題，有學(xué)者曾進(jìn)行過(guò)更詳細(xì)的論述。參見(jiàn)張文顯《中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派：一個(gè)成長(zhǎng)中的學(xué)派》，載《光明日?qǐng)?bào)》2016 年10 月24 日，第10 版。所推動(dòng)的實(shí)證研究。學(xué)術(shù)界充分運(yùn)用量化分析方法開(kāi)展研究，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)下的法治狀況，有利于實(shí)踐界充分挖掘現(xiàn)有社會(huì)力量，開(kāi)展精準(zhǔn)的法治社會(huì)建設(shè)［14］。由此可見(jiàn)，以基層民眾法治尊崇狀況為切入點(diǎn)對(duì)法治水平進(jìn)行量化分析，進(jìn)而探討如何提升法治水平，這樣的研究進(jìn)路具有挈領(lǐng)性和生命力。因?yàn)檫@種研究進(jìn)路源于實(shí)踐，又反饋于實(shí)踐。

本文正是基于上述法治社會(huì)建設(shè)背景和研究不足的現(xiàn)狀而展開(kāi)的實(shí)證分析：選取“法治余杭”建設(shè)2007—2018 年12 年持續(xù)調(diào)查的余杭法治指數(shù)作為依據(jù)，以浙江省杭州市余杭區(qū)為基層法治運(yùn)行狀況的縮影，管窺法治社會(huì)背景下基層民眾的法治尊崇狀況。經(jīng)過(guò)12 年的實(shí)踐，“法治余杭”的評(píng)估活動(dòng)一方面有效帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域政府和社會(huì)組織的法治轉(zhuǎn)型［15］，另一方面也讓民眾對(duì)規(guī)范和制度的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)更加貼近于他們對(duì)法治和公正的期待。余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)性研究促使一大批學(xué)者將法治討論場(chǎng)域從“理論象牙塔”深入到“實(shí)踐機(jī)理”，使研究立場(chǎng)從“普世價(jià)值”回歸“中國(guó)道路”［16］?？梢哉f(shuō)，余杭的法治評(píng)估已成為基層法治社會(huì)建設(shè)的一面鏡子：余杭法治建設(shè)的成效可以從數(shù)據(jù)上得到直觀體現(xiàn)，這些數(shù)據(jù)也反過(guò)來(lái)揭示并推動(dòng)解決法治建設(shè)進(jìn)程中所暴露的問(wèn)題和癥結(jié)。一些學(xué)者對(duì)“法治余杭”評(píng)估的有效性和準(zhǔn)確性進(jìn)行過(guò)詳盡論述，無(wú)論觀點(diǎn)正反，都有助于更深入地認(rèn)識(shí)量化法治方法的意義②例如，曾赟提出，對(duì)于保證法治評(píng)估有效性與準(zhǔn)確性的實(shí)驗(yàn)研究路徑的問(wèn)題，前者可“通過(guò)探索性因子分析來(lái)修正法治評(píng)估的研究構(gòu)想”，“通過(guò)驗(yàn)證性因子分析來(lái)重測(cè)法治評(píng)估的有效性”；后者可“采用大樣本調(diào)查方法收集評(píng)估數(shù)據(jù)”，“運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重”。參見(jiàn)曾赟《法治評(píng)估的有效性和準(zhǔn)確性——以中國(guó)八項(xiàng)法治評(píng)估為檢驗(yàn)分析對(duì)象》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2020 年第2 期，第3-18 頁(yè)。?！懊癖娮鸪绶ㄖ巍弊鳛椤胺ㄖ斡嗪肌痹u(píng)估中的一項(xiàng)重要指標(biāo)，對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的深入研究，可以總結(jié)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，客觀評(píng)估法治現(xiàn)狀，分析法治實(shí)踐困境，發(fā)現(xiàn)法治發(fā)展規(guī)律，有效提升法治水平與治理效能。

二、基層民眾法治尊崇現(xiàn)狀分析：四重?cái)?shù)據(jù)的立體詮釋

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)法治指數(shù)的測(cè)評(píng)一般都采用民眾滿意度問(wèn)卷調(diào)查方式?！毒V要》規(guī)定：“健全群眾滿意度測(cè)評(píng)制度，將群眾滿意度作為檢驗(yàn)法治社會(huì)建設(shè)工作成效的重要指標(biāo)。”余杭法治指數(shù)的測(cè)評(píng)從2007 年開(kāi)始，一直采用群眾滿意度測(cè)評(píng)方式。課題組對(duì)基層民眾法治尊崇狀況的考察也采用同一方式。課題組主要將研究對(duì)象類(lèi)型化為四類(lèi)人群，即普通群眾（民意調(diào)查）、政法系統(tǒng)直接參與者（內(nèi)部組）、政法系統(tǒng)間接參與者（外部組）和法學(xué)研究者（專(zhuān)家組），由他們分別對(duì)基層民眾法治尊崇水平進(jìn)行評(píng)估打分，通過(guò)四組測(cè)評(píng)數(shù)據(jù)來(lái)考察民眾對(duì)法治的尊崇狀況。

（一）第一類(lèi)：普通群眾（民意調(diào)查）

普通群眾法治尊崇狀況的原始數(shù)據(jù)主要通過(guò)對(duì)余杭群眾進(jìn)行滿意度問(wèn)卷調(diào)查的方式來(lái)收集。樣本的選擇遵循多樣性、全面性、代表性原則，以更好地反映民意，保障樣本數(shù)據(jù)最大限度忠實(shí)于群眾總體結(jié)構(gòu)且具有隨機(jī)性。具言之，問(wèn)卷發(fā)放主要在街頭、學(xué)校、行政服務(wù)中心、社區(qū)、企業(yè)等各類(lèi)能夠容納更廣泛人群的場(chǎng)所進(jìn)行，并選取年齡、職業(yè)與文化程度各異的不同階層民眾來(lái)開(kāi)展調(diào)研①以2017 年的調(diào)查對(duì)象為例：從性別比例看，男女比例約為1.11∶1；從文化程度看，文化程度分布較為均衡，從小學(xué)到本科以上學(xué)歷不等；從年齡看，以青壯年居多，40 歲以下人員合計(jì)占總?cè)藬?shù)的70%以上；從職業(yè)看，村民及其他職業(yè)占比最高，為31.9%，國(guó)有、集體及私有企業(yè)職員占30.9%。2017 年的民調(diào)在樣本選取上再次擴(kuò)大群眾身份的比重，達(dá)到87.3%，調(diào)查結(jié)果基本反映民意。。每年的問(wèn)卷都是根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)比例發(fā)放，平均發(fā)出問(wèn)卷4 000—5 000 份，每年收回的有效問(wèn)卷保持在4 000 份左右。因此，本文的研究結(jié)論建立在相當(dāng)大數(shù)量的樣本基礎(chǔ)上，具有一定的普遍性與代表性②2018 年群眾滿意度調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷5 000 份，收到有效問(wèn)卷4 047 份；2017 年發(fā)出問(wèn)卷4 000 份，收到有效問(wèn)卷3 849 份；2016 年發(fā)出問(wèn)卷4 200 份，收到有效問(wèn)卷4 041 份。其余各年情況類(lèi)似。。

民眾的法治尊崇是基于觀念、理念、精神的一種法治情感。一般來(lái)講，良好的法治情感是一個(gè)長(zhǎng)期潛移默化的培育過(guò)程，幻想短時(shí)間內(nèi)改變民眾的內(nèi)心是不現(xiàn)實(shí)的。余杭法治指數(shù)實(shí)驗(yàn)印證了這一點(diǎn)。圖1 為2007—2018 年12 年間余杭群眾在“民眾尊崇法治”一項(xiàng)上的打分和變動(dòng)軌跡。

圖1 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”民調(diào)分?jǐn)?shù)

根據(jù)圖1，12 年間法治尊崇狀況大體上可分為三個(gè)時(shí)期：2007—2010 年為法治尊崇狀況的持續(xù)下降期，并在2010 年達(dá)到12 年中最低值（65.1 分）；2010—2014 年為法治尊崇狀況的波動(dòng)期，數(shù)值呈現(xiàn)一定起伏；2014—2018 年則為法治尊崇狀況的上升期，數(shù)值基本呈上升趨勢(shì)?？傮w看來(lái)，歷年數(shù)值雖呈現(xiàn)一定波動(dòng)，但其線性趨勢(shì)線趨向水平。也就是說(shuō)，在12 年內(nèi)，普通群眾眼中的基層民眾法治尊崇水平變化不大（趨勢(shì)線斜率k=0.033 6）。

（二）第二類(lèi)：政法系統(tǒng)直接參與者（內(nèi)部組）

政法系統(tǒng)的直接參與者對(duì)法治尊崇狀況的評(píng)價(jià)是通過(guò)內(nèi)部組打分來(lái)體現(xiàn)的。內(nèi)部組參與打分的成員是從余杭黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等單位中隨機(jī)抽取的20 名直接參與法律工作的人員①內(nèi)部組人員主要涉及法院、檢察院、司法局、人大、信訪局、公安局、交通局、教育局、城管執(zhí)法局、民政局、財(cái)政局、外經(jīng)貿(mào)局等相關(guān)部門(mén)的工作人員，都是政法系統(tǒng)的直接參與人員。對(duì)內(nèi)部組評(píng)估分值的考察一般可以通過(guò)對(duì)內(nèi)部組平均得分進(jìn)行比較，分析各目標(biāo)項(xiàng)的發(fā)展?fàn)顩r；或者分析內(nèi)部評(píng)估總分值。參見(jiàn)錢(qián)弘道《2012 年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，載《中國(guó)司法》2013 年第 11 期，第 30-37 頁(yè)。。圖2 反映了內(nèi)部組的評(píng)估數(shù)據(jù)。

從圖2 看，12 年間，內(nèi)部組對(duì)“民眾尊崇法治”這一項(xiàng)的打分總體上呈上升趨勢(shì)。相較于其他評(píng)審主體，內(nèi)部組較為樂(lè)觀，其趨勢(shì)線的陡峭程度在四組數(shù)據(jù)中位居第二（斜率k=0.844 6）。不難看出，內(nèi)部組對(duì)余杭地區(qū)法治建設(shè)努力與民眾法治尊崇狀況較為認(rèn)可。其中，2018 年得分為79.40分，在這12 年間位列第三名。

圖2 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”內(nèi)部組分?jǐn)?shù)

（三）第三類(lèi)：政法系統(tǒng)間接參與者（外部組）

政法系統(tǒng)的間接參與者組成了余杭法治指數(shù)的外部評(píng)審組。他們主要由不直接參與余杭黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)工作，但知曉、間接參與或關(guān)注余杭法律事務(wù)的非政府組織、新聞媒體、企事業(yè)單位人員以及參與過(guò)司法訴訟的當(dāng)事人代表組成。該組成員較內(nèi)部組成員的組成更加豐富多元，較普通群眾更加熟悉法治領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)理念與實(shí)踐，對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ巫鸪鐮顩r有獨(dú)特而深刻的體會(huì)。同時(shí)，比對(duì)和驗(yàn)證外部組與內(nèi)部組、外部組與普通群眾組的打分情況，亦可進(jìn)一步降低結(jié)論偏差。圖3 為外部組的打分情況。

根據(jù)圖3，12 年間外部組對(duì)“民眾尊崇法治”的總體評(píng)價(jià)呈上升態(tài)勢(shì)，由2007 年的最低值（62.33分）逐年變動(dòng)，并在2017 年達(dá)到峰值（80.86 分），隨后又有一個(gè)小幅度下降，降至2018 年的77.55 分。同時(shí)，外部組的線性趨勢(shì)線擁有四組分?jǐn)?shù)中最大的斜率（k=1.215 6）。這說(shuō)明，政法系統(tǒng)的間接參與者認(rèn)為，基層民眾的法治尊崇狀況雖然每年有一定變化，但總體上的提升非常顯著。這與外部組的身份有密切關(guān)聯(lián)，他們既不像普通群眾那樣對(duì)法治狀況一知半解，也不像內(nèi)部組那樣日常參與法治建設(shè)相關(guān)工作，而是身處一個(gè)遠(yuǎn)近相宜的位置做一名法治觀察者，并給出相應(yīng)的觀察結(jié)果?？傊?，他們對(duì)法治的樂(lè)觀態(tài)度是最富說(shuō)服力的。

圖3 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”外部組分?jǐn)?shù)

（四）第四類(lèi)：法學(xué)研究者（專(zhuān)家組）

在對(duì)普通民眾組、內(nèi)部組和外部組的打分情況進(jìn)行采樣和分析的基礎(chǔ)上，法學(xué)研究者再給出他們的打分。專(zhuān)家組評(píng)審成員由10 余位具有豐富社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、深厚理論功底和精準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)技能且具有較高知名度的法學(xué)研究者組成。相較于群眾滿意度調(diào)查的純主觀感受和內(nèi)部組的自評(píng)色彩，專(zhuān)家評(píng)審組屬于獨(dú)立的第三方，其評(píng)斷結(jié)果最為專(zhuān)業(yè)，評(píng)分也更具有權(quán)威性和公信力。圖4 為專(zhuān)家組的評(píng)估數(shù)據(jù)。

圖4 2007—2018 年余杭“民眾尊崇法治”專(zhuān)家組分?jǐn)?shù)

根據(jù)圖4，專(zhuān)家組對(duì)“民眾尊崇法治”打出的分?jǐn)?shù)分布在70—78 分，總趨勢(shì)線亦呈上升態(tài)勢(shì)。其中，最高分出現(xiàn)在2016 年（77.58 分），而隨后的2017 年則給出了歷年最低分（70.56 分）。這一巨大落差的形成可能與2017 年進(jìn)行的建設(shè)和改革有密切聯(lián)系，比如“三改一拆”、“五水共治”、租賃房公共安全治理等中心工作的持續(xù)推進(jìn)，九峰項(xiàng)目、“三路一環(huán)”、天子嶺項(xiàng)目等重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，都為治安管理、道路交通管理、房屋拆遷管理等行政管理工作增加了難度，并在一定程度上影響了民眾的法治尊崇狀況。而且，在“三改一拆”等問(wèn)題上，專(zhuān)家與政府官員的認(rèn)知判斷是存在差異的。例如，凡是拆除的“違建”一般是政府不作為造成的；一旦強(qiáng)拆，在群眾和專(zhuān)家評(píng)價(jià)中未必正面。

宏觀上講，這四組調(diào)查數(shù)據(jù)在12 年間總體上都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。其中，排名第一的外部組和排名第二的內(nèi)部組分?jǐn)?shù)的上升幅度都相對(duì)較大。四組數(shù)據(jù)保留了整體上的一致，不約而同地呈現(xiàn)出一種提升的態(tài)勢(shì)。它們彼此印證，形成了一個(gè)相互補(bǔ)充、相互支持的信息鏈，其變化軌跡釋放的信號(hào)是：一方面，當(dāng)今中國(guó)法治社會(huì)建設(shè)背景下的基層民眾生活已經(jīng)開(kāi)始營(yíng)造一種法治氛圍，基層民眾的法治信任和尊崇狀況的提升是顯而易見(jiàn)的，從中央到地方的法治努力所取得的成績(jī)是客觀的；另一方面，民眾對(duì)法治的尊崇與法治目標(biāo)之間仍然存在較大差距，且其提升過(guò)程中遭遇一些因素的干擾，存在一些障礙。

三、基層民眾法治尊崇的現(xiàn)實(shí)困境：內(nèi)外因素的干擾

中國(guó)從改革開(kāi)放起逐步走上法治道路，到如今已步入全面推進(jìn)依法治國(guó)階段。“依法治國(guó)”和“法治”已是常用詞。但在基層社會(huì)這樣一個(gè)相對(duì)微觀的場(chǎng)域，研究者想要通過(guò)量化方法求證導(dǎo)致民眾法治尊崇狀況欠佳的因素并非易事——尊崇法治是一種純粹的評(píng)價(jià)者心理感受，影響要素可謂十分龐雜。一方面，它會(huì)受到外源性因素的影響，如司法系統(tǒng)（法院）公正審判的實(shí)現(xiàn)、行政系統(tǒng)（政府）依法行政的施行等；另一方面，也受到他們自身的法治意識(shí)、法律素養(yǎng)，以及他們與客觀世界的互動(dòng)狀況等內(nèi)源性因素的影響。雖然評(píng)價(jià)者中包含一些政法系統(tǒng)的直接、間接參與者和法學(xué)研究者（并對(duì)他們的打分進(jìn)行了加權(quán)），但畢竟他們?cè)诂F(xiàn)實(shí)世界中所占比重有限，而絕大部分法治評(píng)價(jià)者實(shí)際上是一些文化程度不高①以2017 年民調(diào)為例，被調(diào)查者擁有本科及以上學(xué)歷的僅占總數(shù)的20.3%。其余年份也基本保持在類(lèi)似水平。，對(duì)“法治”的理論意涵和概念邊限并無(wú)清晰認(rèn)知的普通人。他們大多根據(jù)日常出現(xiàn)在其視野中的一些社會(huì)現(xiàn)象來(lái)對(duì)公平、正義、秩序等關(guān)聯(lián)價(jià)值進(jìn)行變現(xiàn)，并由此判定法治的價(jià)值②筆者在實(shí)地走訪和民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多民眾會(huì)將“法治”等同于“依法辦事”，進(jìn)一步將其直接等同于法院公正斷案、官員廉潔、買(mǎi)賣(mài)公平、政府依法辦事中的一個(gè)或幾個(gè)方面。他們的認(rèn)定是直觀甚至偏狹的，但這就是法治在他們心中是否值得信仰的評(píng)判依據(jù)。。筆者試從實(shí)地調(diào)研的數(shù)據(jù)出發(fā)，從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)角度分別進(jìn)行論證。

（一）外部因素的負(fù)外部性

行政和司法系統(tǒng)的法治運(yùn)行狀況是基層民眾理性評(píng)價(jià)法治，并以此尊崇法治的重要依據(jù)。這些外部因素會(huì)對(duì)法治尊崇狀況產(chǎn)生負(fù)向干擾，具有負(fù)外部性。

1.來(lái)自政府：行政敗訴率與信訪率是依法行政塑造中的彈性變量

法治用羅爾斯的話來(lái)說(shuō)是“規(guī)律性正義”（justice as regularity），而政府正是應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法行政來(lái)體現(xiàn)這種正義［17］。行政敗訴案件與信訪案件的發(fā)生雖可適時(shí)疏解社會(huì)矛盾，成為法治社會(huì)建設(shè)的“安全閥”，但亦為一種不確定性較高的因素，有礙于政府正面形象的塑造，成為法治中的彈性變量。政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)參見(jiàn)表1。

一方面，“行政機(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)”和“引發(fā)行政訴訟的復(fù)議案件數(shù)”歷來(lái)相關(guān)性較高?！靶姓C(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)”在2014—2016 年較高，2017 年較前三年有明顯回落，而2018 年再度攀升至22 件?！耙l(fā)行政訴訟的復(fù)議案件數(shù)”2017—2018 年均為7 件，較前三年有顯著降低?！靶姓C(jī)關(guān)工作人員重大違法亂紀(jì)案件數(shù)”在2010 年以前及2013—2014 年較高，2015 年后明顯下降，這表明行政訴訟能夠適當(dāng)抑制行政機(jī)關(guān)工作人員的違法亂紀(jì)亂象，但這類(lèi)現(xiàn)象仍然難以杜絕，給政府依法行政設(shè)置了一定障礙。另一方面，網(wǎng)上信訪渠道得到整合，信訪案件數(shù)大幅上升，而重復(fù)信訪率反而降低。其中，2018 年信訪案件數(shù)達(dá)到309 970 件，為歷年最高水平；信訪案件雖保持了99.80%的高結(jié)案率，但這意味著未結(jié)的信訪案件絕對(duì)數(shù)量也在增加。信訪渠道本是訴訟程序之外用以反饋民意、調(diào)解矛盾的一個(gè)窗口，信訪案件長(zhǎng)期懸而不決極有可能發(fā)酵為群體性事件甚至惡性事件，進(jìn)而危害政府與民眾之間的良性互動(dòng)，勢(shì)必引發(fā)兩者之間的緊張關(guān)系。

表1 政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

2.來(lái)自法院：案件受理數(shù)與案情復(fù)雜性的升級(jí)為實(shí)現(xiàn)司法公正設(shè)置干擾項(xiàng)

司法公正既是程序的公正，也包括實(shí)體層面的公正，無(wú)論個(gè)人還是組織都期待可以通過(guò)司法途徑實(shí)現(xiàn)程序和實(shí)體的公正［18］。這是法治塑造公眾信任的基礎(chǔ)。進(jìn)一步講，司法公正的本質(zhì)為追求個(gè)案正義，其最高境界是“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”［19］，個(gè)案公正是基層群眾對(duì)“法治”這一抽象概念的具象化認(rèn)知。將這樣一種本質(zhì)上蘊(yùn)含民眾感受特質(zhì)的法治要素列為民眾法治尊崇狀況的重大影響因素之一應(yīng)是頗為有據(jù)的。

然而，現(xiàn)實(shí)中案件數(shù)量的增加與案情復(fù)雜性的增大都會(huì)提高審判難度，無(wú)形中成為實(shí)現(xiàn)司法公正的干擾項(xiàng)。從表2 可以看出，首先，法院一審案件數(shù)量持續(xù)增加。一審案件數(shù)量由2007 年的6 579件增至2018 年的23 887 件（歷年最高水平），漲幅超過(guò)260%。這表明在法院權(quán)威日益提高的同時(shí)，基層法院的工作量也持續(xù)增加。其次，一審上訴率與二審發(fā)改率曲折上升。一方面，一審上訴率由2007 年的5.60%上升至2018 年的6.57%，2014—2018 年這五年上訴率呈現(xiàn)出集中走高的趨勢(shì)，同時(shí)2018 年也較2017 年的5.68%增長(zhǎng)了0.89 個(gè)百分點(diǎn)；另一方面，二審發(fā)改率由2007 年的5.40%上升至2018 年的10.37%，幾乎翻了一番。再次，值得注意的是，2018 年案件抗訴率高達(dá)0.15%，為歷年最高水平。由此可見(jiàn)，法院在案件受理數(shù)量逐年遞增的情況下，也面臨著案情復(fù)雜的案件越來(lái)越多的現(xiàn)實(shí)，對(duì)司法公正與權(quán)威的維護(hù)提出了挑戰(zhàn)。

表2 司法公平正義的相關(guān)案件數(shù)據(jù)

續(xù)表2

（二）內(nèi)部因素的內(nèi)在消耗

法治關(guān)乎社會(huì)中的絕大多數(shù)人，只有大多數(shù)人尊重法律，對(duì)違法犯罪不持默許態(tài)度，法治才得以存在①參見(jiàn) Larry M.，“Bystanders，the rule of law，and criminal trials，”in Flaming J. E. (ed.)，Getting to the Rule of Law, New York：New York University Press，2011，pp.241-264.。基層民眾自身的法律素養(yǎng)越高，就越信仰法治；他們參與法治建設(shè)的頻率越高，就越信任法治。相反，他們的法律素養(yǎng)越低、對(duì)法治參與越是缺少意愿，尊崇法治度就越難提升。

1.來(lái)自民眾自身：法治意識(shí)的發(fā)育遲緩

表3 為2007—2018 年余杭在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)自我年度考評(píng)數(shù)據(jù)。這一部分?jǐn)?shù)據(jù)顯示政府內(nèi)部對(duì)民眾法治思維的發(fā)育遲緩現(xiàn)狀有了一定認(rèn)知，整體打分不高，并且2014—2018 年呈現(xiàn)發(fā)展緩慢，甚至負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

表3 法治意識(shí)的部分自評(píng)數(shù)據(jù)

具體來(lái)說(shuō)，這種法律意識(shí)發(fā)育遲緩規(guī)律可做如下分析（詳見(jiàn)表4）。

從表4 可以看出，首先，民事案件占所有案件比例在12 年間提升不明顯，一定程度上或許說(shuō)明民眾在依法維權(quán)的法律意識(shí)上難以獲得突破性提升。其中，2018 年民事案件占所有案件比例為62.14%，較2014—2016 年的水平有所下降，較2008 年的61.04%也僅有1.1 個(gè)百分點(diǎn)的微小變化。在中央和地方積極推進(jìn)依法治國(guó)的10 年間，這并不是一個(gè)令人滿意的數(shù)字。民眾或許更愿意通過(guò)信訪來(lái)維權(quán)。當(dāng)然，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作用的發(fā)揮，讓許多矛盾糾紛在進(jìn)入司法程序之前就得到及時(shí)化解，也直接影響民事案件占所有案件的比例。其次，18 周歲以上犯罪人數(shù)數(shù)值波動(dòng)明顯，甚至近年來(lái)呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)：2007 年為 1 354 人，2011—2014 年每年超 2 000 人，2018 年回落至 1912 人，相較2007 年增加了558 人。18 周歲以上犯罪人數(shù)的增加正是民眾中少數(shù)人法律素養(yǎng)低下、法律意識(shí)發(fā)育遲緩的反映，是他們內(nèi)心深處對(duì)法治的遲疑甚至抵觸在現(xiàn)實(shí)生活中的投射。再次，14—18 周歲犯罪人數(shù)大體上逐年降低，2017 年下降為歷年最低的27 人，但2018 年再度增長(zhǎng)至30 人，這說(shuō)明余杭法律教育和民眾法律素質(zhì)亟待提高。

表4 民眾法律素質(zhì)的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

2.來(lái)自民眾與客觀世界的互動(dòng)：對(duì)民主法治的“弱參與”

民眾對(duì)民主法治建設(shè)的淡漠是提升法治尊崇度的障礙。一旦這種淡漠成為民眾的普遍習(xí)慣，法治尊崇度就會(huì)受到嚴(yán)重影響。對(duì)生活在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的基層民眾而言，他們對(duì)生活中的政治社會(huì)活動(dòng)的漠不關(guān)心、對(duì)客觀世界的潦草屏蔽，以及對(duì)與自身生活滿意度息息相關(guān)的民主法治建設(shè)的不敏感，會(huì)導(dǎo)致一種具有抑制效應(yīng)的“弱參與”，進(jìn)而使得公民在網(wǎng)絡(luò)參與中互助和信任的能力逐步下降［20］，由此動(dòng)搖法治的微觀基礎(chǔ)。表5 給出了2007—2018 年余杭在民主政治方面的部分?jǐn)?shù)據(jù)。

表5 民主政治的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

總體上講，余杭民眾在民主政治的完善方面整體發(fā)展平穩(wěn)，但個(gè)別指標(biāo)有所波動(dòng)，仍應(yīng)注意防范“弱參與”風(fēng)險(xiǎn)。首先，2007—2017 年這11 年間，民眾向政府提出的建議數(shù)并非穩(wěn)步上升。其間經(jīng)歷了2012 年與2013 年每年逾800 件的“熱情高漲期”，其后連續(xù)三年的數(shù)字逐年下滑。其次，余杭人大代表提出的議案建議數(shù)呈下降趨勢(shì)。2018 年余杭人大代表向政府提出議案建議251 件，熱情較前兩年的279 件有所降低，較歷年最高值331 件更是相差80 件之多。這說(shuō)明人大代表所代表的當(dāng)?shù)孛癖娤胍ㄟ^(guò)政府渠道改善現(xiàn)實(shí)生活的意愿在逐漸變?nèi)?。最后，民眾參加各?lèi)黨派數(shù)量和民眾參加社團(tuán)的人數(shù)近三年呈現(xiàn)出一個(gè)小的回落。2018 年，余杭民眾參加各類(lèi)黨派242 個(gè)，參加社團(tuán)人數(shù)為153 011 人次。無(wú)論是民眾加入黨派的數(shù)量還是參加社團(tuán)的人數(shù)，高峰期都基本出現(xiàn)在2011—2015 年，之后都僅保持在一個(gè)較低的水平。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷推進(jìn)，但中國(guó)民眾對(duì)政治建設(shè)長(zhǎng)期呈現(xiàn)“弱參與”趨勢(shì)，無(wú)論是普通群眾或人大代表對(duì)政府提出的建議，還是群眾個(gè)人參加的黨派數(shù)量和參加社團(tuán)的人數(shù)等。這反映出各類(lèi)“組織”“集體”“共同體”的凝聚力不夠。民眾對(duì)公共活動(dòng)和公共利益的關(guān)注度下降，是阻礙法治尊崇度提升的內(nèi)部原因。

四、基層民眾法治尊崇狀況的優(yōu)化與提升：內(nèi)外力量的疊加效應(yīng)

從前述量化分析得出的結(jié)論明確了民眾法治尊崇狀況優(yōu)化提升的努力方向。依法行政和提高司法權(quán)威可以作為一種外部力量強(qiáng)化民眾法治認(rèn)同，誠(chéng)信文化和共治理念可以作為一種內(nèi)部力量提升優(yōu)化民眾法治尊崇度。內(nèi)外力量的合力能夠產(chǎn)生疊加效應(yīng)，既涉及可努力提升的方向（法治化），又涉及成效的大小（量化的程度）。

（一）外部的推動(dòng)力量

一方面，以依法行政強(qiáng)化民眾法治認(rèn)同。從某種意義上講，政府應(yīng)當(dāng)與司法系統(tǒng)一樣，具有公平偏好。社會(huì)發(fā)展中形成的法律滯后性與社會(huì)發(fā)展流變性之間的張力難以避免，一個(gè)行事不公的政府會(huì)激化這些矛盾，而與真實(shí)世界聯(lián)系最為緊密的基層社會(huì)往往是這些矛盾的首要暴露場(chǎng)域，如“寧信訪不信法”在信訪參與者中的流傳、公權(quán)對(duì)私權(quán)的“霸凌”等等?！巴ㄍ感汀雹佟巴ㄍ感汀痹馐侵敢环N知識(shí)或狀態(tài)從頂層到基層的始終貫穿。此處的“通透型”依法行政意指依照法律法規(guī)做出行政行為和行政裁判。參見(jiàn)伍德志《文盲、法盲與司法權(quán)威的社會(huì)效力范圍變遷》，載《法學(xué)家》2019 年第3 期，第13-28，190-191 頁(yè)。依法行政強(qiáng)調(diào)的是行政執(zhí)行力從頂層到基層的始終貫徹，這可以提高政府公信力，推進(jìn)基層民眾的法治認(rèn)同，促進(jìn)社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。

“通透型”依法行政可以通過(guò)以下三個(gè)路徑逐漸形成：第一，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，確保依法行政貫徹至末梢。依法行政作為全面依法治國(guó)的面向之一，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)出全面性，要深入至基層的全部痛點(diǎn)。比如，想要從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度層面的改進(jìn)，推進(jìn)行政職能法定化，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制等。又如，針對(duì)信訪問(wèn)題，要以信訪工作聯(lián)席會(huì)議制度為抓手，對(duì)不穩(wěn)定因素按照縣（市區(qū)）、鎮(zhèn)街（部門(mén)）兩級(jí)實(shí)行網(wǎng)格化治理，將矛盾解決在源頭、萌芽狀態(tài)。第二，注重發(fā)揮行政復(fù)議作為行政爭(zhēng)議化解主渠道的作用。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)最大限度地為當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議創(chuàng)造便利條件，疏通公民、法人和其他組織通過(guò)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的合法渠道。同時(shí)，定期清理行政復(fù)議積案，跟進(jìn)以集中行政復(fù)議職責(zé)為中心的行政復(fù)議體制改革。第三，強(qiáng)化法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)行政復(fù)議案件數(shù)量大幅增長(zhǎng)的形勢(shì)。這就要求在積極充實(shí)行政復(fù)議專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的同時(shí)，重視發(fā)揮法律顧問(wèn)和公職律師作用（例如，余杭區(qū)有律師310 人、法律服務(wù)工作者49 人，但相對(duì)余杭不斷增長(zhǎng)的常住人口數(shù)量，這個(gè)數(shù)字仍有待提高），建立健全相關(guān)復(fù)議工作規(guī)則。

另一方面，以司法權(quán)威贏得民眾法治信任。司法隊(duì)伍的職業(yè)素養(yǎng)和司法資源的配置直接影響司法權(quán)威。與中國(guó)古代社會(huì)中的等級(jí)制權(quán)威不同，當(dāng)代社會(huì)中的司法權(quán)威呈現(xiàn)出一種“平面化”趨勢(shì)——任何權(quán)威若能夠獲得人們的信服，必在其能力與品質(zhì)上表現(xiàn)出過(guò)人之處，而這又與社會(huì)的知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本分配密切相關(guān)①在古代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)下，司法官與行政長(zhǎng)官基本混同，他們有一個(gè)統(tǒng)一的名稱(chēng)即“士大夫階層”，擁有司法權(quán)威的全社會(huì)有效性。而當(dāng)今社會(huì)面臨模塊分化，知識(shí)分子階層喪失了他們的知識(shí)制高點(diǎn)與權(quán)威制高點(diǎn)，成為各自專(zhuān)業(yè)模塊下的佼佼者，而彼此之間又難以因掌握社會(huì)資源的不同而產(chǎn)生絕對(duì)的社會(huì)權(quán)威。。想要通過(guò)司法權(quán)威重鑄基層民眾對(duì)法治的信任，應(yīng)當(dāng)從當(dāng)今社會(huì)的法律教育結(jié)構(gòu)和司法資源配置兩方面入手。

第一，司法專(zhuān)業(yè)人士（法官、檢察官）與普通民眾在知識(shí)上存在結(jié)構(gòu)性差異，提升法官、檢察官職業(yè)素養(yǎng)可以強(qiáng)化司法權(quán)威。與禮法不分家的中國(guó)古代社會(huì)將基礎(chǔ)教育、道德教育和法律教育綜合灌輸?shù)呐囵B(yǎng)方式不同［21］，當(dāng)今社會(huì)將前兩者與法律教育進(jìn)行模塊分割，只有那些受過(guò)專(zhuān)門(mén)法律培訓(xùn)、學(xué)習(xí)了法律知識(shí)的“法律人”才熟知司法系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)模式，而其他“檻外人”表現(xiàn)出的不僅僅是法律知識(shí)的欠缺，更是他們與法律系統(tǒng)之間的隔閡。普通人更傾向于依賴(lài)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)謹(jǐn)、程式化的司法系統(tǒng)和專(zhuān)業(yè)、公正法官的審理裁決。因此，司法系統(tǒng)要想樹(shù)立在全社會(huì)的權(quán)威，就需要提升法官群體專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，提高法官準(zhǔn)入機(jī)制門(mén)檻和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化他們區(qū)別于其他社會(huì)群體的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

第二，通過(guò)科學(xué)的司法體制改革，合理配置司法資源，精簡(jiǎn)司法流程，提高司法質(zhì)效，提升司法權(quán)威。例如，余杭司法在線鑒定與200 余家鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，平均鑒定期限從以往的三個(gè)月以上縮短至一個(gè)月，在保障公平的前提下兼顧了效率。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)也可以用“聯(lián)動(dòng)”方式取代“單打獨(dú)斗”，以標(biāo)準(zhǔn)化程序取代一事一例，如通過(guò)企業(yè)破產(chǎn)府院聯(lián)動(dòng)處置深化、體制機(jī)制優(yōu)化、專(zhuān)業(yè)管理強(qiáng)化，完善企業(yè)破產(chǎn)綜合處置模式及破產(chǎn)配套制度，提升破產(chǎn)案件審理方式改革實(shí)效；再如推進(jìn)刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬改革試點(diǎn)，用好刑事辦案“一體化”系統(tǒng)②筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，余杭法院司法改革的完成度良好，目前已試點(diǎn)案件983 件，推送裁判文書(shū)1 635 份，刑罰執(zhí)行信息419條，社區(qū)矯正執(zhí)行信息163 條。。

無(wú)論是司法專(zhuān)業(yè)人士素質(zhì)的提升，還是司法資源的合理分配，都是通過(guò)給司法系統(tǒng)“減負(fù)”，從而提升司法質(zhì)量與效率，實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)法治信任的重鑄。提升司法機(jī)關(guān)及其人員的司法能力，在當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期，都是推進(jìn)司法體制改革尤其是深化司法改革的重要途徑［22］。

（二）內(nèi)因的自我發(fā)力

一方面，以誠(chéng)信文化喚起民眾法治意識(shí)。亞當(dāng)·斯密提出的“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)人”是對(duì)自身利益最大化的追求者，驅(qū)使他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的根本動(dòng)力正是這一經(jīng)濟(jì)誘因［23］19。芝加哥派學(xué)者對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”進(jìn)行重新解釋?zhuān)瑢⑵湟?guī)范定義為“理性人”，進(jìn)一步解釋所謂利益最大化，不是狹義的金錢(qián)利益，而是效用的最大化。在基層民眾追求自身效用最大化的過(guò)程中，失信的成本收益也自然被考慮在內(nèi)。信用作為一種無(wú)形資產(chǎn)，一方面以誠(chéng)信文化正能量喚起人們的守信意識(shí)與法治關(guān)懷，克服天然的利己沖動(dòng)與冷漠心；另一方面以?xún)?nèi)在的道德約束力和外在的制度強(qiáng)制力提高民眾的失信成本，抑制其失信行為［24］369。

誠(chéng)信文化的內(nèi)源性約束力欲發(fā)揮效用，需要基層民眾真正心悅誠(chéng)服。誠(chéng)信作為一種道德價(jià)值，以中國(guó)的五千年文明社會(huì)為土壤，培育出了最適合本地，也最容易為基層所接受的本土價(jià)值，既易于融合，也易于傳播。例如，適當(dāng)發(fā)動(dòng)基層先進(jìn)人員和特殊身份人員的帶頭作用，營(yíng)造基層法治氛圍。以“新鄉(xiāng)賢”參與治理為例，鄉(xiāng)賢多為基層本地的老黨員、退休干部、教育科技人員等，在本地有較高的影響力和說(shuō)服力，由他們帶頭“尊法、學(xué)法、守法、用法”，既可以整體提升當(dāng)?shù)厥胤ǚ諊?，也不?huì)讓民眾產(chǎn)生距離感與排斥感。再如，以誠(chéng)信文化帶動(dòng)守法，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約與法治內(nèi)涵的有效融合。鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種超越家族規(guī)范的社區(qū)公共規(guī)范，是當(dāng)?shù)厝嗣裰腔鄣奶釤捙c升華，往往也是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化價(jià)值的體現(xiàn)，其內(nèi)容主要是塑造淳善民風(fēng)，具有穩(wěn)定鄉(xiāng)村基層社會(huì)秩序的功能。考慮到“民主”“法治”對(duì)大部分基層民眾而言，可能只是學(xué)者提出的模糊概念，他們對(duì)這些西方語(yǔ)詞的接受度必然小于他們所熟悉的鄉(xiāng)規(guī)民約，因此，挖掘具有教化功能的鄉(xiāng)規(guī)民約中與法治內(nèi)涵一致之處并加以綁定，會(huì)將他們對(duì)前者的尊崇部分轉(zhuǎn)化為法治尊崇。

另一方面，以共治理念帶動(dòng)公民參與法治建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)善治必須通過(guò)共治。善治概念強(qiáng)調(diào)了在以公共利益最大化為目標(biāo)的社會(huì)治理過(guò)程中［25］102公民參與的重要性，哈耶克在對(duì)自發(fā)型社會(huì)的理論闡釋中也曾對(duì)其加以強(qiáng)調(diào)①哈耶克對(duì)自發(fā)型社會(huì)的理論闡釋是他最重要的理論貢獻(xiàn)之一，他提出有人類(lèi)之間相互交往關(guān)系而自然生成的自發(fā)型社會(huì)關(guān)系才是將人類(lèi)引向自由，將社會(huì)推向繁榮的最合理社會(huì)秩序。這也是他展開(kāi)自由主義理論討論的基礎(chǔ)。參見(jiàn)[英]哈耶克《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，（北京）三聯(lián)書(shū)店，1997 年，第30 頁(yè)。。在市場(chǎng)化和社會(huì)化發(fā)展程度逐步提高的今天，民眾越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)“超物質(zhì)”價(jià)值的生活狀態(tài)、容忍度和信任，這為公民參與法治建設(shè)營(yíng)造了心理預(yù)期。隨著民眾參與意愿的提升，秉承共治理念，建立更多元、便捷的民眾參與路徑，可以有效釋放民眾自主參與空間，改善“弱參與”現(xiàn)狀，帶動(dòng)民眾參與法治，提升公民法治尊崇度。

共治開(kāi)啟的是一種廣大人民群眾的參與模式，是“以人民為中心”原則的體現(xiàn)。當(dāng)社會(huì)處于生產(chǎn)力低下、物資極端匱乏的狀態(tài)時(shí)，民眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的參與意愿并不突出。隨著物質(zhì)生活水平的飛躍式提高和現(xiàn)代治理理念的逐漸滲透，民眾對(duì)包括法治建設(shè)在內(nèi)的公共事務(wù)日漸關(guān)注。共治理念可以通過(guò)全面深化基層民主法治建設(shè)的一系列具體事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。以余杭為例，相關(guān)部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層協(xié)商民主的實(shí)施意見(jiàn)》和《余杭村級(jí)協(xié)商民主委員會(huì)工作細(xì)則》，制定基層民主協(xié)商議事目錄，規(guī)范了鎮(zhèn)（街）、村（社）、網(wǎng)格三級(jí)協(xié)商議事流程。同時(shí)，余杭積極開(kāi)展文明城市（城區(qū)）、“民主法治示范村（社區(qū)）”的創(chuàng)建，完善基層民主選舉制度②在共治理念的引領(lǐng)下，余杭出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村（社）自治法治德治建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，加快推進(jìn)省級(jí)民主法治村（社）、“三治融合”示范村（社）創(chuàng)建，2018 年成功創(chuàng)建省級(jí)民主法治村（社區(qū)）6 家，“三治融合”實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)站（點(diǎn)）建成率和村（社）法律顧問(wèn)覆蓋率100%，村（社）人民調(diào)解組織實(shí)現(xiàn)全覆蓋，矛盾糾紛調(diào)解成功率達(dá)98.53%。，努力實(shí)現(xiàn)基層民眾在民主法治建設(shè)上的真實(shí)參與。

五、結(jié) 語(yǔ)

法治應(yīng)當(dāng)助益人類(lèi)生活與提升人的尊嚴(yán)，這決定了關(guān)于法治的具體主張需要獲得絕大多數(shù)社群成員的支持與認(rèn)同［26］。無(wú)論是以司法權(quán)威重鑄民眾法治信任、以依法行政推進(jìn)民眾法治認(rèn)同，還是以誠(chéng)信文化喚起民眾法治共識(shí)、以共治理念帶動(dòng)公民參與法治建設(shè)，都是旨在實(shí)現(xiàn)法治的本體論特質(zhì)，通過(guò)提高法治的實(shí)現(xiàn)度培養(yǎng)民眾法治尊崇共識(shí)。實(shí)際上，法律對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)的信念就如同民眾對(duì)法治的評(píng)判，都存在于普通人的實(shí)踐理性中，構(gòu)成普通人的信仰基礎(chǔ)，而不僅僅是對(duì)一條規(guī)則的認(rèn)識(shí)或?qū)σ豁?xiàng)結(jié)果的機(jī)械觀察。因此，基層民眾法治尊崇共識(shí)的形成依賴(lài)于具體推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)的各種方案和行動(dòng)。

絕大多數(shù)基層民眾對(duì)法治的感知是經(jīng)驗(yàn)性的，或者說(shuō)是受摻雜了一定情感成分與主觀認(rèn)知的實(shí)踐理性支配，這本身就決定了其影響因素是駁雜的。同時(shí)，數(shù)字的表現(xiàn)力也是有限的。通過(guò)法治指標(biāo)來(lái)量化法治尊崇狀況這樣一種經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，只是在進(jìn)行一種嘗試性的趨勢(shì)分析，難以精準(zhǔn)測(cè)度由不尊崇向尊崇轉(zhuǎn)化的那個(gè)臨界點(diǎn)，對(duì)兩者做出精確的區(qū)分。但有一點(diǎn)是確定的，量化分析民眾法治尊崇狀況無(wú)疑為今后對(duì)法治社會(huì)的深入研究提供了一種進(jìn)路。