郭冬艷，楊 繁，路永嚴(yán)

（1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；2.云南省國土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，云南 昆明 650000）

1 引言

習(xí)近平總書記提出綠水青山就是金山銀山，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然和綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展等科學(xué)論斷?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確要求“發(fā)展綠色礦業(yè)，加快推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用，提高資源開采回采率、選礦回收率和綜合利用率”。綠色礦山建設(shè)是礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)的生動實(shí)踐，從試點(diǎn)探索到全面推進(jìn)，綠色礦山建設(shè)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，提升礦業(yè)整體形象的重要平臺和抓手［1-2］。自《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》發(fā)布以來，中國綠色礦山建設(shè)工作全面鋪開。截至目前，共有953家礦山企業(yè)納入國家綠色礦山名錄，同時(shí)自然資源部也公示了50家綠色礦山發(fā)展示范區(qū)遴選名單。然而中國綠色礦山建設(shè)水平并不平衡，西部地區(qū)是綠色礦山建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)［3］，亟需制定差別化的發(fā)展政策，加快礦業(yè)綠色發(fā)展步伐。

云南地處中國西南邊陲，境內(nèi)與貴州省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、西藏自治區(qū)相鄰，境外緬甸、老撾和越南交界。2019年全省常住人口4858.3萬人，世居少數(shù)民族25個(gè)，其人口數(shù)目約占全省的1/3。國土面積為39.41km2，屬山地高原地形，山地、高原分別占國土總面積的84%、10%。云南地處歐亞板塊、印度洋板塊和太平洋板塊三大板塊的結(jié)合部位，地質(zhì)構(gòu)造特殊、地形地貌復(fù)雜、氣候環(huán)境多樣，生態(tài)環(huán)境敏感脆弱。然而云南處于“三江”成礦帶、揚(yáng)子成礦區(qū)和華南成礦區(qū)等三大成礦單元結(jié)合部，共發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源143種，占全國已發(fā)現(xiàn)礦種的83%［4］，具有礦種多、礦類全、儲量豐富的特點(diǎn)。其中鉛、鋅、鍺、錫、銅、鎳和磷等資源量位居全國前列，素有“有色金屬王國”和“磷化工大省”之稱［4］。目前，采礦業(yè)產(chǎn)值約占工業(yè)總產(chǎn)值的的30%~40%，礦業(yè)是其重要的支柱性產(chǎn)業(yè)

“ 十四五”時(shí)期，云南要全面推動綠色低碳發(fā)展，全面改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，全面提高資源利用效率，全面完善生態(tài)環(huán)境治理體系，筑牢國家西南生態(tài)安全屏障，努力成為我國生態(tài)文明建行排頭兵。這對生態(tài)文明建設(shè)提出了很高的要求，然而云南礦業(yè)開發(fā)歷史悠久，生態(tài)保護(hù)和礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出，發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山十分必要。作為多山、多民族的邊境礦業(yè)大省，深入分析其綠色礦山建設(shè)的工作進(jìn)展、建設(shè)成效和制約因素，并提出下一步工作建議，可以為西南地區(qū)制定礦業(yè)綠色發(fā)展政策提供參考。

2 工作進(jìn)展

完善了綠色礦山工作機(jī)制。首先是《云南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008-2015年）》中明確了發(fā)展綠色礦業(yè)的要求。其次是由單一部門推動向多部門合力轉(zhuǎn)變，逐步形成了以自然資源部門為主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境部門、工業(yè)信息部門、科技部門、水利部門等多部門聯(lián)動，省、市、縣聯(lián)創(chuàng)以及企業(yè)主建、第三方評估、社會監(jiān)督的綠色礦山建設(shè)工作體系。

建設(shè)了25個(gè)國家級綠色礦山。至今共有25個(gè)礦山符合國家級綠色礦山標(biāo)準(zhǔn)，納入全國綠色礦山名錄庫。從行業(yè)看，磷礦7個(gè)、石灰?guī)r礦6個(gè)、金礦4個(gè)，鋅礦2個(gè)，鉛礦、鎢礦、銅礦、鐵礦、鍺礦、煤礦各1個(gè)。從開采方式看，露天開采14個(gè)，地下開采8個(gè)，露天/地下開采3個(gè)。從地域上看，昆明市9個(gè)，保山市3個(gè)，文山州3個(gè)，普洱市2個(gè)，紅河州、大理州、麗江市、德宏州、臨滄市、昭通市、玉溪市、曲靖市各1個(gè)。

圖1 不同礦種綠色礦山數(shù)量

圖2 不同開采方式綠色礦山數(shù)量

打造了4個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、企業(yè)參加、社會監(jiān)督、共同推進(jìn)”的思路，規(guī)劃2025年底前在昆明市、玉溪市、個(gè)舊市、開遠(yuǎn)市分別建成磷礦、銅鐵礦、錫礦、煤礦等4個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。其中云南昆明、個(gè)舊進(jìn)入自然資源部公示的50個(gè)綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)遴選名單。

搭建了專業(yè)技術(shù)平臺。一是建立了綠色礦山建設(shè)評估專家?guī)?，在庫專家?76人，涉及地質(zhì)、水工環(huán)、采礦、選礦、測繪、環(huán)境、生態(tài)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)等多領(lǐng)域，且多為創(chuàng)新型青年人才。二是通過ACCESS軟件實(shí)現(xiàn)對申報(bào)綠色礦山企業(yè)的信息管理、第三方評估情況、專家評估記錄等遴選全過程查詢統(tǒng)計(jì)功能。此外，創(chuàng)新性的提出了運(yùn)用遙感技術(shù)對綠色礦山進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控的方案。

3 建設(shè)成效

綜合開發(fā)資源，提高利用水平。一是采用先進(jìn)、安全的開采技術(shù)和方式，實(shí)現(xiàn)中低品位難選礦的利用水平。如，云南尖山磷礦“采選結(jié)合—礦化結(jié)合—礦肥結(jié)合—綜合利用”的方式，采用“中低品位膠磷礦浮選工藝技術(shù)”，將中低品位膠磷礦的入選品位從23%下降至18%左右。二是使用新工藝、新技術(shù)、新設(shè)備，提高主開采礦種和共伴生礦種開采回采率和綜合回收利用率水平。如，玉溪大紅山鐵礦充分綜合回收利用礦石資源，注重對冶金礦產(chǎn)及共伴生有用成分、低品位礦、廢石和尾礦的合理利用，實(shí)現(xiàn)銅、鐵、銀、鈷金屬回收率分別為93.15%、85%、40%、23%。三是研發(fā)并應(yīng)用無污染少污染的技術(shù)，降低廢棄物排放。如， 隆陽區(qū)漢莊鎮(zhèn)核桃箐石灰?guī)r礦建設(shè)300t/日垃圾協(xié)同處理系統(tǒng)，利用CKK系統(tǒng)技術(shù)處理廠區(qū)（城市）生活垃圾，對垃圾氣化產(chǎn)生的廢氣、灰渣及滲濾液進(jìn)行無害化處理及有效利用。

開展生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)綠水青山。一是利用原生態(tài)優(yōu)異自然環(huán)境、特色人文風(fēng)情，打造特色功能分區(qū)，分期分批分區(qū)域開展綠化，優(yōu)化礦區(qū)環(huán)境。如，白牛廠銀多金屬“花園式”礦區(qū)。二是開展專項(xiàng)工作，著力解決歷史遺留問題。開展“云南省長江經(jīng)濟(jì)帶帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作”和“云南省重要?dú)v史遺留礦山詳細(xì)調(diào)查”兩項(xiàng)專項(xiàng)工作。截至目前，云南省投入治理資金20.64億，復(fù)綠礦山數(shù)101個(gè)，復(fù)綠面積5990公頃。

資源惠民利民，促進(jìn)礦地和諧。一是優(yōu)先礦區(qū)居民就業(yè)，直接增加經(jīng)濟(jì)收入。如，云磷集團(tuán)將礦山基建工程、覆土植被區(qū)的栽種和管護(hù)、礦石加工和運(yùn)輸承包等工程優(yōu)先承包給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或企業(yè)，援助新農(nóng)村建設(shè)，解決地方勞動力300人/年。二是礦山企業(yè)投入資金開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生活條件。如，云南尖山磷礦出資615.27萬元（約占總投資的60%）實(shí)施?；反笮薰こ?， 解決礦石運(yùn)輸和周邊居民出行難問題。三是將礦業(yè)發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合，助力脫貧攻堅(jiān)開展扶貧救助。如：普朗銅礦派出專人開展扶貧駐村工作，落實(shí)扶貧政策；先鋒露天煤礦工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，每年按原煤產(chǎn)量3元/t標(biāo)準(zhǔn)提取失業(yè)農(nóng)民補(bǔ)償金，每年無償向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)放2t/人年的生活用煤。

注重科技研發(fā)，建設(shè)數(shù)字化礦山。一是建立科技研發(fā)隊(duì)伍，推動產(chǎn)業(yè)升級。如，先鋒露天煤礦將科技創(chuàng)新機(jī)制化，構(gòu)建了以“技術(shù)委員會—技術(shù)中心—各生產(chǎn)單位技術(shù)部室”為主體的公司技術(shù)創(chuàng)新體系三層架構(gòu)，開發(fā)了露天采礦計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)軟件、露天煤礦邊坡穩(wěn)定分析預(yù)警系統(tǒng)，指導(dǎo)煤炭配采、日常配產(chǎn)、邊坡設(shè)計(jì)等。二是建設(shè)數(shù)字化礦山，實(shí)現(xiàn)礦山企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理信息化。如，隆陽區(qū)漢莊鎮(zhèn)核桃箐石灰?guī)r礦建成礦山自動化集中管控平臺，能夠?qū)⒆詣涌刂葡到y(tǒng)、遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)、儲量管理系統(tǒng)、各種監(jiān)測系統(tǒng)等集中統(tǒng)一顯示。

4 存在問題

對發(fā)展綠色礦業(yè)、建設(shè)綠色礦山的認(rèn)識還不到位。一方面是對綠色礦山概念內(nèi)涵理解不到位，停留在礦山復(fù)綠或花園式礦山。綠色礦山不是服務(wù)于環(huán)保，而是通過建設(shè)綠色礦山使礦山實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，對綠色礦山建設(shè)的宣傳有待加強(qiáng)。另一方面是部分企業(yè)以申報(bào)入庫進(jìn)入名錄、享受國家或地方激勵政策，企業(yè)能夠正常生產(chǎn)不被淘汰為最終目標(biāo)，而沒有將綠色礦山管理理念納入企業(yè)經(jīng)營管理中，沒有從全系統(tǒng)、全要素和全產(chǎn)業(yè)鏈上進(jìn)行考量。應(yīng)準(zhǔn)確把握綠色礦業(yè)的發(fā)展要求，將綠色發(fā)展理念貫穿到礦產(chǎn)資源勘查、采選、冶煉、加工、制造、加工、閉坑、治理修復(fù)以及后續(xù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的各環(huán)節(jié)和全過程。綠色礦山建設(shè)意味著動能轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)綠色技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

缺乏省級綠色礦山實(shí)施辦法，管理體系尚不完善。國家層面綠色礦山建設(shè)的文件主要包括法律法規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)范、部門規(guī)章、建設(shè)規(guī)范等，但多以鼓勵提倡為主，缺乏處罰措施，地方行政管理部門難以據(jù)此追究礦山企業(yè)違反綠色礦山建設(shè)義務(wù)的法律責(zé)任。云南省尚未出臺有關(guān)綠色礦山建設(shè)的地方性文件，亟需制定地方綠色礦山管理辦法，彌補(bǔ)行政行為執(zhí)法依據(jù)不足的問題。同時(shí)探索綠色礦山建設(shè)的激勵約束政策，提高企業(yè)建設(shè)綠色礦山的動力。另外，從第三方評估看，缺乏財(cái)政預(yù)算支撐，影響綠色礦山的持續(xù)推進(jìn)。

小型礦山數(shù)量多，建設(shè)水平總體不高。2020年礦山企業(yè)約有4531個(gè)，但建成綠色礦山的數(shù)量僅有25個(gè)，占全省礦山比例約為0.53%，遠(yuǎn)低于全國國家綠色礦山建設(shè)比例（1.87%）。云南小型礦山體量大（約4196），占全省礦山比例為92.55%，高于全國平均水平（83.74%）。小型礦山“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、基礎(chǔ)差”的問題較為普遍，全面推進(jìn)綠色礦山難度大。在當(dāng)前礦業(yè)形勢整體下滑、礦產(chǎn)品價(jià)格波動大、礦山企業(yè)經(jīng)營壓力大的背景下，小型礦山投入建設(shè)綠色礦山的資金不足。

生態(tài)環(huán)境脆弱，礦山開采歷史遺留問題難以解決。云南地處三大板塊的結(jié)合部位，特殊的地質(zhì)構(gòu)造和地形地貌，以及復(fù)雜的氣候環(huán)境導(dǎo)致地震頻繁、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，生態(tài)植被和演替較為緩慢，生態(tài)環(huán)境脆弱敏感。礦業(yè)是高投入、高風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期高回報(bào)的產(chǎn)業(yè)，以往對生態(tài)環(huán)境不夠重視，眾多礦山掠奪式開發(fā)的開采已經(jīng)帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境破壞，環(huán)保設(shè)施不完善，生態(tài)環(huán)境欠賬較多，治理難度較大［4-5］。

5 政策建議

加強(qiáng)宣傳交流、提高思想認(rèn)識。一是正確認(rèn)識綠色礦山概念內(nèi)涵，從系統(tǒng)性、全要素和全生產(chǎn)鏈方面進(jìn)行考量，建設(shè)綠色礦山是礦業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。二是積極組織召開綠色礦山建設(shè)現(xiàn)場會、座談會和系列培訓(xùn)會，提高礦政管理人員業(yè)務(wù)水平，打造綠色礦山建設(shè)專業(yè)人才隊(duì)伍，促進(jìn)礦山企業(yè)轉(zhuǎn)變自身觀念，深刻認(rèn)識到建設(shè)綠色礦山破解制約企業(yè)可持續(xù)發(fā)展“金鑰匙”。三是充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺和媒體資源，宣傳和倡導(dǎo)綠色礦山典型經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)展成效，提高政府、企業(yè)、公眾等社會各界對綠色礦山的了解度和認(rèn)同度，營造全社會共建氛圍。

健全制度標(biāo)準(zhǔn)，完善工作體系。一是發(fā)揮地方性法規(guī)對于綠色礦山建設(shè)的法治保障作用，探索制定地方性法規(guī)［6］。二是根據(jù)礦山實(shí)際，編制地方綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，要區(qū)別礦種、規(guī)模，建立差別化的標(biāo)準(zhǔn)體系，更好的服務(wù)于綠色礦山建設(shè)。三是制定建設(shè)方案，明確各市、區(qū)、縣建設(shè)任務(wù)，將綠色礦山納入考核目標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)督考核。四是激勵和約束政策并行，從用地、用礦、財(cái)稅、金融探索具體可實(shí)施的政策，激發(fā)礦山企業(yè)建設(shè)動力。

關(guān)注重點(diǎn)行業(yè)，有序推進(jìn)建設(shè)。砂石、有色金屬約占全省礦山的50%和13%，占比較高。砂石行業(yè)早期較為粗放，“多、小、散、亂”問題突出，在生態(tài)文明建設(shè)總體要求下，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境限制、砂石資源現(xiàn)狀和交通運(yùn)輸條件，劃定開發(fā)基地，制定地方砂石開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)，對砂石資源進(jìn)行優(yōu)化整合、科學(xué)布局，有序淘汰落后產(chǎn)能，向規(guī)模化、集團(tuán)化、綠色化、生態(tài)化方向發(fā)展，促進(jìn)礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級。云南分布著金沙江、怒江等六大水系源頭或上游，水源資源豐富，在推動長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的背景下，更需要在有色金屬綠色礦山建設(shè)過程中減少工業(yè)固廢排放，做好重金屬污染防控，減少水源污染。

優(yōu)化治理機(jī)制，拓寬治理理念。一是構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共同參與的礦山地質(zhì)（生態(tài)）環(huán)境保護(hù)與治理新機(jī)制和礦產(chǎn)開發(fā)全生命周期管理機(jī)制，把礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的責(zé)任落實(shí)到礦產(chǎn)開發(fā)“事前、事中、事后”的全過程。二是是拓展治理理念，組合治理政策。一方面將礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與工礦廢棄地復(fù)墾利用、礦區(qū)土壤污染治理、土地整治、山水林田湖草修復(fù)等工作統(tǒng)籌推進(jìn)。另一方面是將積極探索礦山環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展相結(jié)合［7］。依托云南地區(qū)特有的高原風(fēng)貌、歷史人文特色和內(nèi)涵，充分挖掘旅游價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、歷史文化價(jià)值、康養(yǎng)價(jià)值等，將礦山廢棄地打造成礦山公園、礦業(yè)小鎮(zhèn)、養(yǎng)生勝地、礦山游樂園等。三是拓展治理資金，對于新建和在建礦山，可從礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金籌集；對于責(zé)任主體滅失的礦山，一方面從政府從本級礦產(chǎn)資源收益及其財(cái)政資金中安排相應(yīng)資金，另一方面從政府引導(dǎo)社會資金投入，大力構(gòu)建“政府引導(dǎo)、政策扶持、開放式治理、市場化運(yùn)作”的模式［8］。