文/圖｜中交第一公路勘察設(shè)計(jì)研究院 郭騰峰

近日，《道路交通安全法（修訂建議稿）》面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。筆者結(jié)合親身參與道路設(shè)計(jì)咨詢、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制和重大事故調(diào)查等工作的實(shí)踐，特撰寫(xiě)本文，希望為《道路交通安全法》修訂工作反饋積極意見(jiàn)和建議。

我國(guó)現(xiàn)行的《道路交通安全法》于2004年5月1日起施行，在維護(hù)道路交通安全，提升廣大群眾的交通安全意識(shí)和文明素養(yǎng)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，需要對(duì)該法進(jìn)行修改完善。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)增至3.48億輛，是1978年的219倍；全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽鲋?.35億人，占人口的31.1%，是1987年的36倍；我國(guó)公路總里程達(dá)501.25萬(wàn)公里，高速公路達(dá)14.96萬(wàn)公里，為世界第一。飛速增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)背后，是嚴(yán)峻的交通安全形勢(shì)。為此，公安部今年起草了《道路交通安全法(修訂建議稿)》（以下簡(jiǎn)稱“修訂稿”），并于3月24日起向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

《道路交通安全法》修訂是涉及國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)，為慎重起見(jiàn)，筆者特邀具有豐富涉路法律咨詢經(jīng)驗(yàn)的律師范金國(guó)，對(duì)本文進(jìn)行審閱并提出了多條修改和補(bǔ)充意見(jiàn)。

01 相關(guān)規(guī)定不符合我國(guó)道路標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實(shí)際情況

存在問(wèn)題

修訂稿第三十四條規(guī)定“新建、改建、擴(kuò)建道路……等道路配套設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保符合道路交通安全、暢通的要求”，違反了道路基礎(chǔ)設(shè)施與交通安全之間的客觀規(guī)律，并且脫離了我國(guó)相關(guān)工程標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的實(shí)際情況。

理由依據(jù)

◎雖然道路建設(shè)與管養(yǎng)在保障交通安全和暢通中發(fā)揮著重要作用，但單純依靠道路設(shè)施，并不能確保道路安全、暢通。任何道路設(shè)施只能保障車(chē)輛行人在正常使用情況下的安全與暢通要求。道路設(shè)施只是保障交通安全的必要條件之一，而非充分條件。

◎盡管起草上述法條的目的，可能僅在于闡述道路及設(shè)施建設(shè)、管養(yǎng)、維護(hù)的原則性目標(biāo)要求，但由于條文內(nèi)容設(shè)置不嚴(yán)密，全國(guó)多地涉路案例均可依據(jù)本條規(guī)定“從目的反推條件有責(zé)”，即不論管養(yǎng)單位是否履職盡責(zé)，只要出現(xiàn)事故或擁堵，便裁決道路建設(shè)和管養(yǎng)單位有責(zé)任。

◎我國(guó)道路及設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的內(nèi)容總體上分為兩大類：一類為強(qiáng)制性條文，數(shù)量較少；另一類為推薦性條文，數(shù)量較多。其中，強(qiáng)制性條文是工程設(shè)計(jì)、建設(shè)與管理中必須執(zhí)行的規(guī)定，這些規(guī)定一般與交通安全或工程結(jié)構(gòu)安全等密切相關(guān)。而推薦性條文一般為允許因地制宜、靈活采用的內(nèi)容，其目的主要在于控制工程規(guī)模、節(jié)約資源等。簡(jiǎn)而言之，道路標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中的推薦性條文，是可以選擇性執(zhí)行的。但不論執(zhí)行或不執(zhí)行，推薦性條文并不直接影響道路通行中的交通安全性。

◎“安全、暢通”是每一本國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范編制的核心目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容。只要道路與設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)等滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，就必然滿足了正常條件下安全、暢通的要求。因此，修訂稿第三十四條規(guī)定如重復(fù)強(qiáng)調(diào)“確保符合道路交通安全、暢通的要求”，或會(huì)引發(fā)對(duì)法規(guī)進(jìn)行片面解讀的現(xiàn)象。

修訂建議

只有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)才是與交通安全相關(guān)的控制性標(biāo)準(zhǔn)，也是法律及司法解釋在司法實(shí)踐中認(rèn)定有無(wú)責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議第三十四條規(guī)定中刪去“確保符合道路交通安全、暢通的要求”的內(nèi)容，同時(shí)，明確“道路及配套設(shè)施應(yīng)符合國(guó)家和行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范”。

02 相關(guān)規(guī)定不符合我國(guó)道路建設(shè)與管養(yǎng)程序、體系和機(jī)制

存在問(wèn)題

第三十五條規(guī)定“……道路及設(shè)施要根據(jù)交通事故情況和交通需求及時(shí)調(diào)整”。對(duì)道路建設(shè)與管養(yǎng)單位而言，該條要求明顯不符合我國(guó)道路設(shè)計(jì)、建設(shè)與管理的程序、體系與機(jī)制。

理由依據(jù)

◎以我國(guó)高速公路建設(shè)程序?yàn)槔?，無(wú)論是納入國(guó)家高速公路網(wǎng)或地方高速公路網(wǎng)的建設(shè)任務(wù)，還是因?yàn)榻煌ㄐ枨笞兓瘜?duì)既有公路實(shí)施改擴(kuò)建的工程，都屬于國(guó)家和各級(jí)政府決策范疇的事情，其關(guān)鍵決策者是各級(jí)政府。高速公路建設(shè)與管養(yǎng)單位，并不能獨(dú)立根據(jù)事故和交通需求及時(shí)決策實(shí)施道路、設(shè)施的改造或擴(kuò)建（對(duì)應(yīng)上面的“及時(shí)調(diào)整”要求）。

◎按照我國(guó)公路管理養(yǎng)護(hù)體系和機(jī)制，無(wú)論是收費(fèi)公路，還是普通國(guó)省干線公路，在收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)資金使用上，全國(guó)均采用“收支兩條線”的管理體系和機(jī)制。道路建設(shè)維護(hù)的資金由國(guó)家和地方財(cái)政根據(jù)預(yù)算撥付使用。管養(yǎng)單位不可能在未獲得相應(yīng)批復(fù)資金的前提下，自主完成某些由地質(zhì)災(zāi)害或水毀等引起的道路恢復(fù)工程。

◎即使出現(xiàn)道路規(guī)劃建設(shè)不合理，存在道路設(shè)施改造不能完全適應(yīng)交通發(fā)展需求、道路設(shè)施受自然災(zāi)害損毀未能及時(shí)恢復(fù)等情況，也不能將責(zé)任完全歸咎于道路建設(shè)和管養(yǎng)單位。我國(guó)道路建設(shè)與管養(yǎng)程序、體系和機(jī)制決定了“用路者與建設(shè)和管理方之間并非簡(jiǎn)單的消費(fèi)者與服務(wù)提供方的合同關(guān)系”。一旦政府決策和資金撥付延遲或滯后，道路建設(shè)與管養(yǎng)單位便會(huì)陷入“巧婦難為無(wú)米之炊”的窘境。

公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)

◎在全國(guó)已發(fā)生的多起涉路案件中，曾出現(xiàn)法院不管道路管養(yǎng)單位是否已經(jīng)履職盡責(zé)，只因未及時(shí)修復(fù)道路與設(shè)施損毀、滅失、故障，而判定道路建設(shè)和管養(yǎng)單位承擔(dān)法律責(zé)任的案件。一些管養(yǎng)單位盡管處處謹(jǐn)慎、盡職盡責(zé)，仍然會(huì)被問(wèn)責(zé)。

公路災(zāi)害恢復(fù)

修訂建議

建議修訂第三十五條規(guī)定，明確道路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和改擴(kuò)建應(yīng)按照國(guó)家或政府主管部門(mén)發(fā)布的相關(guān)建設(shè)程序進(jìn)行；明確道路巡查、維護(hù)應(yīng)按相關(guān)要求進(jìn)行，對(duì)發(fā)現(xiàn)道路及設(shè)施損毀、故障、滅失等各類可能影響通行安全的情況，應(yīng)依照相關(guān)巡查和管養(yǎng)制度或規(guī)范，及時(shí)進(jìn)行修復(fù)或恢復(fù)。

03 相關(guān)規(guī)定脫離道路管養(yǎng)維護(hù)的客觀實(shí)際情況

存在問(wèn)題

第三十四條、第三十五條規(guī)定道路及設(shè)施出現(xiàn)缺損、滅失、坍塌、水毀等情況時(shí)，一律要求“及時(shí)修復(fù)”。雖然在脫離具體案例時(shí)，這里的“及時(shí)”可能僅代表“盡快”的意思，但司法實(shí)踐中常常會(huì)把“及時(shí)”當(dāng)作“隨時(shí)”來(lái)裁決。

理由依據(jù)

◎客觀上，對(duì)道路及設(shè)施的巡查和維護(hù)，只能按照合理的巡查制度和時(shí)間頻率、周期進(jìn)行，管養(yǎng)單位根本無(wú)法做到全天候、全年24小時(shí)、無(wú)間隙地“隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、隨時(shí)處置”。

◎一些道路及設(shè)施在運(yùn)營(yíng)階段發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，例如，因自然災(zāi)害、路面重載交通等引發(fā)的邊坡垮塌、橋梁損毀、嚴(yán)重車(chē)轍等，修復(fù)起來(lái)十分困難。很多時(shí)候，即使上文提到的資金全部到位，管養(yǎng)單位仍需要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，才能完成修復(fù)工程。

◎原相關(guān)條文規(guī)定明顯不符合道路巡查與維護(hù)的客觀實(shí)際情況。政策制定方不能簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)地要求“及時(shí)修復(fù)”，而應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，區(qū)別對(duì)待，不能一概而論。

修訂建議

建議修改第三十四和第三十五條等相關(guān)條文內(nèi)容中關(guān)于“及時(shí)”的文字表述，修改為“應(yīng)依照相關(guān)巡查和管養(yǎng)制度或規(guī)范，及時(shí)進(jìn)行修復(fù)”。

04 架空橋梁設(shè)置警示標(biāo)志規(guī)定脫離了事故環(huán)境條件

存在問(wèn)題

第三十五條規(guī)定中新增“道路為架空設(shè)置，兩側(cè)及中間存在跌落危險(xiǎn)的應(yīng)當(dāng)設(shè)置警示和禁止標(biāo)志”。本條規(guī)定除了名義上作出了“警示”，實(shí)際上卻不符合跌落事件的實(shí)際情況，且不具備實(shí)施的條件。

理由依據(jù)

◎近年來(lái)，我國(guó)確實(shí)發(fā)生了多次行人非法穿越高速公路橋梁、乘客為避險(xiǎn)翻越高速公路橋梁而引發(fā)“跌落橋下”的傷害事件。但此類事件通常發(fā)生在光線昏暗，尤其是伴有大霧等天氣條件的夜間，在這種情況下，即使橋梁上設(shè)有警示和禁止標(biāo)志自然也難以辨識(shí)，自然無(wú)法發(fā)揮警示作用。

◎據(jù)了解，世界各國(guó)在設(shè)計(jì)和管理高速公路時(shí)都無(wú)法將行人穿越、翻越等工況條件全部考慮在內(nèi)。且國(guó)外高速公路橋梁上未曾出現(xiàn)過(guò)類似事件，也沒(méi)有提出過(guò)相關(guān)需求。

修訂建議

建議刪去本條規(guī)定中新增加的上述內(nèi)容，或僅要求在城市區(qū)域路段的高架橋設(shè)置警示和禁止標(biāo)志。

05 相關(guān)條文缺少關(guān)于避險(xiǎn)車(chē)道使用的具體規(guī)定

存在問(wèn)題

此前，《道路交通安全法》和實(shí)施細(xì)則等均未提及有關(guān)避險(xiǎn)車(chē)道的內(nèi)容，間接導(dǎo)致一些駕駛員不掌握避險(xiǎn)車(chē)道的功能和用途，甚至由此引發(fā)了重大傷亡事故。

理由依據(jù)

◎從以人為本、寬容設(shè)計(jì)的理念出發(fā)，在我國(guó)部分高速公路和一、二級(jí)公路的山區(qū)連續(xù)性下坡路段，設(shè)置了一定數(shù)量的避險(xiǎn)車(chē)道。但結(jié)合避險(xiǎn)車(chē)道使用和貨車(chē)失控事故情況分析，確實(shí)有不少駕駛員不了解避險(xiǎn)車(chē)道的功能和用途，致使避險(xiǎn)車(chē)道的功能未能完全發(fā)揮。

◎避險(xiǎn)車(chē)道是一種被動(dòng)性、寬容性安全設(shè)施，其應(yīng)用場(chǎng)景設(shè)定為事故車(chē)輛在駛?cè)肭耙呀?jīng)處于失控狀態(tài)。因此，設(shè)置避險(xiǎn)車(chē)道并不能防止車(chē)輛失控，也不能完全保證失控車(chē)輛“毫發(fā)無(wú)損”，其主要目的在于盡可能地減少事故危害，尤其是失控車(chē)輛對(duì)道路上其他車(chē)輛和人員的危害。

修訂建議

建議在第六十條后增加：貨車(chē)在下坡路段出現(xiàn)制動(dòng)故障時(shí)，應(yīng)立即采取可能的措施制動(dòng)停車(chē)；若遇有避險(xiǎn)車(chē)道時(shí)，應(yīng)立即駛?cè)耄瑴p速停車(chē)，避免對(duì)其他車(chē)輛和人員產(chǎn)生更大危害。中小型客車(chē)和行人等不得在避險(xiǎn)車(chē)道入口位置停車(chē)、滯留。

06 未明確公安交管部門(mén)在維護(hù)道路交通秩序、疏導(dǎo)擁堵中的職責(zé)

存在問(wèn)題

第四十六條等對(duì)公安交管部門(mén)在維護(hù)交通秩序、疏導(dǎo)交通擁堵等方面的職責(zé)界定過(guò)于模糊（用詞為“可以采取、可以實(shí)行”），不能起到督促公安交管部門(mén)積極維護(hù)正常交通秩序、主動(dòng)應(yīng)對(duì)交通擁堵問(wèn)題的目的。

理由依據(jù)

◎ 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各級(jí)城市汽車(chē)保有量的快速增加，道路擁堵現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。當(dāng)然，這是每一個(gè)處于工業(yè)化快速發(fā)展期的國(guó)家（尤其是城市）必然面臨的客觀規(guī)律。而及時(shí)、主動(dòng)采取有效的交通管控和指揮疏導(dǎo)等措施，是改善交通擁堵形勢(shì)、提升交通安全性的最重要措施。

◎按照國(guó)務(wù)院對(duì)公安交管部門(mén)的職責(zé)劃分，維護(hù)交通秩序、疏導(dǎo)交通擁堵等職責(zé)在于公安交管部門(mén)。并且，在各大城市，公安交管部門(mén)日常的主要工作就是維護(hù)正常的交通秩序，處置各類道路交通擁堵問(wèn)題。但修訂稿全文卻恰恰缺少對(duì)公安交管部門(mén)此項(xiàng)職責(zé)的界定和要求。

◎修訂稿相關(guān)章節(jié)雖明確了交通參與者、交通運(yùn)輸部門(mén)等以及公安交管部門(mén)在交通執(zhí)法、事故處理中的權(quán)責(zé)，但是未明確公安交管部門(mén)在維護(hù)道路交通秩序、疏導(dǎo)交通擁堵中的權(quán)責(zé)。

修訂建議

修訂第四十六條，明確“各級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)主動(dòng)研究道路交通問(wèn)題，積極維護(hù)正常的交通秩序，及時(shí)巡查、處置各類交通擁堵現(xiàn)象；且應(yīng)根據(jù)道路和交通流量等具體情況，及時(shí)采取必要的交通管控和指揮疏導(dǎo)措施”。

07 相關(guān)條文遺漏了公安交管部門(mén)和人員在事故中可能存在的責(zé)任

存在問(wèn)題

修訂稿的一個(gè)重要變化，就是在第八十五條中增加了交通事故中車(chē)輛及其零配件不符合相關(guān)質(zhì)量要求，或道路及其配套設(shè)施等不符合相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)，且與事故損害結(jié)果有因果關(guān)系時(shí)，包括相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售和工程建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等有關(guān)單位及個(gè)人應(yīng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《道路交通安全法（修訂建議稿）》

理由依據(jù)

◎交通信號(hào)燈屬于道路附屬設(shè)施，而本法第三十三條明文規(guī)定交通信號(hào)燈由公安機(jī)關(guān)交管部門(mén)負(fù)責(zé)設(shè)置。如果交通信號(hào)燈損毀、故障等與事故有直接或間接因果關(guān)系時(shí)，公安交管部門(mén)自然應(yīng)該與其他部門(mén)一樣同等承擔(dān)相關(guān)的賠償或法律責(zé)任。

◎交通事故危害包括一次事故危害和二次事故危害。一次事故處置不當(dāng)或不及時(shí)，則可能引發(fā)二次事故危害。若公安交管部門(mén)未能及時(shí)巡查、糾正違法行為或車(chē)輛，直接或間接引發(fā)事故，甚至在一次事故發(fā)生后，未能作出及時(shí)正確處置并與二次事故或危害存在因果關(guān)系時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。

我國(guó)道路交通事故直接原因統(tǒng)計(jì)圖

修訂建議

修訂第八十五條，明確因公安交管部門(mén)和人員與事故損害結(jié)果有因果關(guān)系時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

08 附則中對(duì)“交通事故”含義的描述遺漏了“環(huán)境和管理因素”

存在問(wèn)題

修訂稿還有一處修改值得關(guān)注，即第八章“附則”中修訂了關(guān)于“交通事故”的含義描述。本次修訂在取消“意外造成因素”的同時(shí)，增加了“機(jī)件故障因素”和“道路缺陷因素”，但“環(huán)境和管理因素”卻被遺漏了。

《道路交通安全法》2004版原文

《道路交通安全法（修訂建議稿）》

理由依據(jù)

◎道路交通事故涉及人、車(chē)、路、環(huán)境與管理等多方面因素，并且常常是多因素耦合作用的結(jié)果。而在各類安全生產(chǎn)活動(dòng)中，對(duì)人的不安全行為和對(duì)物的不安全狀態(tài)實(shí)施有效管理，是切斷事故發(fā)生鏈條、減少事故危害最重要、最有效的措施。

◎如本文第七條所述，在道路交通事故的一次傷害和二次傷害中，對(duì)人和車(chē)的執(zhí)法、管理、對(duì)事故的及時(shí)處置等管理因素，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。如果修訂稿擬將“道路設(shè)施”等間接因素納入交通事故定義之中的話，也應(yīng)該將“環(huán)境因素”和“管理因素”一并納入。

◎部分交通事故確因冰雪雨霧等惡劣的氣象條件導(dǎo)致，甚至由地震、海嘯等不可抗力直接造成，而這與人員、機(jī)件、道路和管理等因素?zé)o關(guān)。

修訂建議

參照上述意見(jiàn)或國(guó)際慣例，修訂第八章“附則”中關(guān)于“交通事故”含義的描述內(nèi)容。

09 建議通過(guò)立法推動(dòng)獨(dú)立事故調(diào)查程序

存在問(wèn)題

第三十五條規(guī)定與上一版比較，雖修改了公安交管部門(mén)可以直接認(rèn)定道路設(shè)施安全隱患的條文內(nèi)容，但并未明確如何開(kāi)展事故調(diào)查。而沒(méi)有經(jīng)過(guò)獨(dú)立科學(xué)的事故調(diào)查（程序），當(dāng)?shù)卣匀粺o(wú)法“及時(shí)作出處理決定”。

理由依據(jù)

◎長(zhǎng)期以來(lái)，除重特大道路交通事故外，我國(guó)交通事故調(diào)查主要由公安交管部門(mén)負(fù)責(zé)。但實(shí)際上，交管部門(mén)并不具備開(kāi)展車(chē)輛、道路設(shè)施等因素調(diào)查的專業(yè)基礎(chǔ)。

◎交通安全不僅與組成交通系統(tǒng)的人、車(chē)、路等因素相關(guān)，還與環(huán)境和管理等因素密切相關(guān)。為舉一反三，防患于未然，開(kāi)展事故（深度）調(diào)查勢(shì)在必行。由于事故調(diào)查要覆蓋人、車(chē)、路、環(huán)境和管理等多方面內(nèi)容，必然需要公安交管、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等相關(guān)部門(mén)，以及多領(lǐng)域?qū)＜液蛯I(yè)技術(shù)人員共同參加。

◎歷史交通事故數(shù)據(jù)是開(kāi)展交通安全研究的關(guān)鍵基礎(chǔ)。時(shí)至今日，我國(guó)仍沒(méi)有用于交通安全研究的事故數(shù)據(jù)（庫(kù)）系統(tǒng)，也沒(méi)有建立多方共享的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。這導(dǎo)致我國(guó)交通安全領(lǐng)域的科學(xué)研究長(zhǎng)期缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，常常處于“紙上談兵”“脫離國(guó)情”的淺表層面，不僅落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，也明顯落后于當(dāng)今“信息化”“大數(shù)據(jù)”的時(shí)代環(huán)境。

修訂建議

建議通過(guò)完善《道路交通安全法》，推動(dòng)建立歷史交通事故共享研究機(jī)制；建議參考美國(guó)事故調(diào)查機(jī)制，明確各級(jí)政府應(yīng)組織相關(guān)行業(yè)專家，成立獨(dú)立事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，推動(dòng)科學(xué)化開(kāi)展獨(dú)立道路交通事故調(diào)查程序。