◆王蓉 李欣嵐／重慶市永川區(qū)審計局 章君／重慶財經(jīng)職業(yè)學(xué)院會計學(xué)院

綠水青山就是金山銀山，黨和國家政府歷來重視對生態(tài)環(huán)境的保護。十八屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計于2015年9月開始啟動試點方案，2017年9月出臺試行規(guī)定，直到2018年4月實施方案落地。從孕育到萌芽，并初步實現(xiàn)制度化常態(tài)化發(fā)展。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作的全面推開，生態(tài)文明建設(shè)體系從前線的發(fā)展和保護，逐步延伸至后方的監(jiān)管和問責(zé)，在衡量領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的“經(jīng)濟”刻度尺上烙上了“生態(tài)”二字，審計扮演的角色從“經(jīng)濟衛(wèi)士”進階至“全能戰(zhàn)士”。這是我國生態(tài)文明建設(shè)的一件大事，對新時代中國特色社會主義審計事業(yè)的發(fā)展具有里程碑式的意義。

森林資源是五大重點自然資源之一，森林生態(tài)系統(tǒng)更是地球表面生態(tài)系統(tǒng)的主體，在調(diào)節(jié)氣候、保持水土、防風(fēng)固沙等多方面防護效能上有著重要作用，保護森林資源有助于生態(tài)圈的平衡。對森林資源的利用應(yīng)遵循森林生態(tài)系統(tǒng)自身的發(fā)展規(guī)律，森林資源具有可再生性，并具備自動穩(wěn)定器效能。對森林資源保護責(zé)任進行評價，一方面有利于更全面摸清轄區(qū)內(nèi)整體生態(tài)現(xiàn)狀，了解各個分區(qū)內(nèi)的資源稟賦，另一方面可以盡早發(fā)現(xiàn)可能對森林資源造成不可逆轉(zhuǎn)破壞的風(fēng)險點，糾正當(dāng)屆領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟發(fā)展慣性可能引發(fā)的生態(tài)矛盾。

一、林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容

《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定，審計內(nèi)容主要包括六大類：貫徹執(zhí)行方針政策和決策部署情況、遵守法律法規(guī)情況、重大決策情況、完成管理和保護目標情況、履行管理監(jiān)督職責(zé)情況、組織相關(guān)資金征管用和項目建設(shè)運行情況。

林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計同樣圍繞此六項內(nèi)容開展，結(jié)合森林資源有關(guān)政策規(guī)定及保護責(zé)任和目標，融會貫通確認審計重點內(nèi)容。大致可包含但不僅限于以下方面審計內(nèi)容：貫徹執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署方面，主要集中于對國有林場改革、集體林權(quán)體制改革等方面推進落實情況的審查；完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護目標方面，應(yīng)當(dāng)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)森林資源資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)和變化情況，以及在任期內(nèi)上級下達退耕還林、國土綠化等各項任務(wù)的完成情況；履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)關(guān)注林業(yè)部門在林地占用審批、采伐審批、違法查處等行政執(zhí)法方面履職情況等。

二、重慶市永川區(qū)林業(yè)局自然資源資產(chǎn)離任審計主要做法及成效

（一）學(xué)好政策：把政策執(zhí)行、決策部署等內(nèi)容作為審計重點

自然資源資產(chǎn)的利用和保護依據(jù)均源自相關(guān)法律法規(guī)及上級規(guī)范性文件，可通過翻閱自然資源相關(guān)法律法規(guī)匯編書籍、瀏覽上級主管部門網(wǎng)站政務(wù)公開的文件庫、查閱被審計單位收發(fā)文簿及工作總結(jié)等方式，熟悉不同層級政策要求，結(jié)合調(diào)查了解情況，審查是否按照政策規(guī)定保護利用資源，是否按要求及時完成任務(wù)。特別是應(yīng)將當(dāng)前重要改革事項作為審計重點，關(guān)注五年規(guī)劃目標、生態(tài)保護類區(qū)級分解任務(wù)等。

1.遵守法律法規(guī)情況

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，區(qū)林業(yè)局近五年主要工作重心為退耕還林和天然林保護。結(jié)合永川區(qū)林業(yè)資源的特點，審計人員加強對《退耕還林條例》《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于新一輪退耕還林還草的實施意見》《重慶市公益林管理辦法》等政策文件的學(xué)習(xí)，梳理政策內(nèi)涵，理清審計思路。

《退耕還林條例》第十六條規(guī)定“基本農(nóng)田保護范圍內(nèi)的耕地……不得納入退耕還林規(guī)劃”，《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于新一輪退耕還林還草的實施意見》第一條第（二）款“3.嚴格范圍，穩(wěn)步推進。退耕還林……嚴格限定在15度以上非基本農(nóng)田坡耕地實施”，以及《重慶市公益林管理辦法》第七條明確了應(yīng)當(dāng)劃分為地方公益林的林地，包括重點飲水工程水源匯水區(qū)內(nèi)的林地，森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園的林地等。按照文件規(guī)定，“依葫蘆畫瓢”對照判斷現(xiàn)有資源的劃分和利用是否符合此類硬性要求；已退耕還林的地塊是否屬于永久性基本農(nóng)田范疇、是否均為15度以下的坡耕地；現(xiàn)有已劃分的公益林是否都符合管理辦法中劃分范圍。通過準確分析和解讀上述政策法規(guī)，將政策轉(zhuǎn)換為審計思路：通過ArcGIS技術(shù)分析，篩選出疑點數(shù)據(jù)，再通過核實取證，得出審計結(jié)果。在此項目中，查實在335畝基本農(nóng)田上實施退耕還林，在1156.01畝15度以下的坡耕地上實施退耕還林，以此實現(xiàn)本審計事項的目標。

2.規(guī)劃制定落實情況

2016年永川區(qū)林業(yè)局編制完成《永川區(qū)林業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，明確了未來五年林業(yè)發(fā)展的主要目標、總體布局、重點任務(wù)、重大工程等。通過查閱發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃中明確石漠化綜合治理7500畝。結(jié)合對項目資金用途的了解，形成審計思路：若使用項目資金，是否能達到石漠化治理目的；若沒有相關(guān)項目資金投入，是否還能實現(xiàn)石漠化治理任務(wù)目標。在本次項目中，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)：近幾年未安排項目資金用于石漠化治理，林業(yè)部門也無法提供有關(guān)石漠化區(qū)域的矢量數(shù)據(jù)。也就是說，林業(yè)部門并未開展石漠化治理工作，其主要原因在于轄區(qū)內(nèi)無需治理區(qū)域。進而轉(zhuǎn)化思路，從規(guī)劃的制定上提出不合理之處，揭示《永川區(qū)林業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》部分指標規(guī)劃不合理的問題。

（二）用好數(shù)據(jù)：把地理信息技術(shù)作為輔助功能并充分利用

地理信息技術(shù)的運用依托于所采集數(shù)據(jù)的數(shù)量與質(zhì)量，信息技術(shù)人員提出的思路局限于數(shù)據(jù)間的對比分析，難以撐起一份高質(zhì)量審計報告。應(yīng)當(dāng)摒棄完全依靠地理信息技術(shù)工具和技術(shù)人員的思想，而以審計人員為主確定審計方向、提出審計思路。同時，地理信息技術(shù)仍是實現(xiàn)多數(shù)審計思路的重要工具。審計思路提出后，無法通過常規(guī)審計方法實現(xiàn)時，需與技術(shù)人員溝通所收集的數(shù)據(jù)中是否包含了可用的信息，交由其實現(xiàn)疑點分析。特別是要巧妙運用歷年遙感影像圖，掌握自然資源歷史狀態(tài)及變化情況。

本次項目中，收集林業(yè)部門、國土部門、環(huán)保部門等多個單位涉及林業(yè)變更數(shù)據(jù)、新一輪退耕還林驗收數(shù)據(jù)、國土綠化驗收數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田圖斑、礦產(chǎn)資源規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理項目數(shù)據(jù)等數(shù)十項近700G可用電子數(shù)據(jù)，圍繞退耕還林、林地劃分、國土綠化、濕地保護、森林公園保護五大方面運用ArcGIS進行疊加分析。

1.退耕還林造林任務(wù)完成情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一輪退耕還林在2002至2005年實施；新一輪退耕還林任務(wù)分批于2015年、2018年實施，2019年已驗收?？尚纬伤膫€方面的審計思路。

（1）審查退耕還林規(guī)劃的合理性

將退耕還林小班圖分別與土地開發(fā)整理項目、土地復(fù)墾項目圖斑對比分析，檢查是否存在項目重疊的區(qū)域，是否存在在高質(zhì)量耕地、新開墾耕地上實施退耕造成資源損失浪費的現(xiàn)象。主要用到新一輪退耕還林數(shù)據(jù)、土地開發(fā)整理數(shù)據(jù)、土地復(fù)墾數(shù)據(jù)，項目中遇到后兩者沒有矢量數(shù)據(jù)的問題，可將CAD類型數(shù)據(jù)進行處理，將CAD上的坐標點還原到ArcGIS坐標體系中。

（2）審查退耕還林實施的真實性

在林地上實施退耕還林：對退耕還林小班圖與退耕還林前的土地利用現(xiàn)狀圖進行分析，主要用到2017年林地變更矢量數(shù)據(jù)與2018年實施退耕還林數(shù)據(jù)。疊加遙感影像圖，將退耕還林前為林地的地塊作為疑點進行現(xiàn)場核實。同一地塊重復(fù)實施退耕還林：將上一輪與新一輪退耕還林的驗收小班圖進行疊加分析，檢查是否在同一地塊重復(fù)實施退耕造林任務(wù)。

（3）審查退耕還林實施成效

退耕還林圖斑實際未還林：對退耕還林小班圖與退耕還林后的土地利用現(xiàn)狀圖進行分析，主要用到2015年實施退耕還林數(shù)據(jù)與2018年非林地數(shù)據(jù)、2015年實施退耕還林數(shù)據(jù)與2017年地理國情數(shù)據(jù)，將退耕還林后不是林地的地塊作為疑點進行現(xiàn)場核實。

2.調(diào)查森林資源狀況及約束性指標完成情況

森林資源幾個約束性指標：林地面積、森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量。重點審查林地面積劃定的真實性：將基本農(nóng)田與2017年林地變更數(shù)據(jù)進行疊加分析，審查林地與基本農(nóng)田重疊問題；將2017年地理國情普查數(shù)據(jù)與2017年林地變更數(shù)據(jù)進行疊加分析，審查國土與林業(yè)兩個不同資源部分在林地劃分存在差異的現(xiàn)象。

3.運用林業(yè)變更調(diào)查數(shù)據(jù)查找問題

在森林資源審計中，應(yīng)當(dāng)靈活運用林業(yè)局每年出具的林業(yè)變更調(diào)查。通過對不同年度林業(yè)變更調(diào)查結(jié)果作比對，關(guān)注每年森林面積的變化情況，特別是對大規(guī)模改變林地屬性的事項應(yīng)重點關(guān)注，調(diào)查林地屬性改變的原因是否合規(guī)、手續(xù)是否完整。對小規(guī)模改變林地屬性的變動原因、實際執(zhí)行情況也應(yīng)關(guān)注，了解分析變動原因是否合規(guī)合法，實際執(zhí)行中是否出現(xiàn)超范圍占用林地、違規(guī)占用林地的情況。還可以結(jié)合被審計單位近幾年的工作報告，對報告中提及的新增開發(fā)建設(shè)項目進行重點關(guān)注，主要了解新增的開發(fā)建設(shè)項目用地手續(xù)是否完善，施工中是否有出現(xiàn)對施工范圍以外的林地產(chǎn)生破壞的情況。

（三）審好履職：從職能職責(zé)、考核目標、工作任務(wù)入手

前期調(diào)查過程中，需到各資源主管部門了解轄區(qū)內(nèi)各類資源現(xiàn)狀、資源利用保護職責(zé)劃定情況。分別調(diào)查了解資源部門內(nèi)各科室職能職責(zé)及近年承擔(dān)重大任務(wù)、相關(guān)保護指標實施完成情況，分析可能存在的管理漏洞，從而順延發(fā)現(xiàn)問題。調(diào)查了解林業(yè)部門內(nèi)部科室職能職責(zé)：資源科承擔(dān)臨時使用林地審批職責(zé)，且每次審批期限為2年，以及下屬單位國有林場將國有林地交由其他使用等情況，催生審查占地期限到期未督促續(xù)辦手續(xù)、國有林地先占后批等問題的審計思路；造林科近年承擔(dān)2014年退耕還林及2018年國土綠化兩個主要造林任務(wù)，圍繞其任務(wù)完成合規(guī)性、真實性以及完成質(zhì)量，提出一系列審計思路并發(fā)現(xiàn)問題。在本次項目中，主要關(guān)注6個方面的履職情況，分別是：林地占用、林木采伐、森林公園保護管理、濕地保護、森林防火和林業(yè)病蟲害防治等。

1.林地占用情況的審計經(jīng)驗

林業(yè)局對占用林地的建設(shè)項目審批是否遵守林地分級管理的規(guī)定；是否存在在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物的情況；核實臨時占用林地證已到期的是否重新辦證并交納森林植被恢復(fù)費，未辦證的是否對林地進行恢復(fù)；是否存在超占用林地的行為。圍繞以上關(guān)注的內(nèi)容，審計發(fā)現(xiàn)問題有：部分國有林地未批先占，部分企業(yè)超面積占用林地，林業(yè)局對違規(guī)占用林地行為未及時糾正處理，對違規(guī)占用林地行為“以罰代管”等。

2.超占用林地問題的審計經(jīng)驗

本次審計中，重點關(guān)注企業(yè)超占用林地的問題，但一開始就遇到困難，因為林業(yè)局對企業(yè)占用林地有批復(fù)文件，但基本沒有矢量數(shù)據(jù)。在審計林業(yè)臨時用地超兩年未及時審批問題過程中，可查找占地檔案所附占地圖紙，提取占地坐標還原為矢量數(shù)據(jù)。需充分運用技術(shù)資源，轉(zhuǎn)化現(xiàn)有數(shù)據(jù)為可用數(shù)據(jù)，充分形成矢量數(shù)據(jù)，從而便于與影像圖進行對比分析，發(fā)現(xiàn)企業(yè)超占用林地的疑點。

審計人員通過現(xiàn)場核查，用GPS定位軟件實測超占面積大小，與林業(yè)局溝通，爭取獲得被審計單位的認可。當(dāng)雙方爭議較大時，可求助專業(yè)的第三方，尋求國土部門專業(yè)人員、基建審計同事現(xiàn)場多方再次核實，落實存在的問題，結(jié)合多次現(xiàn)場核查，基本可確定超占林地的事實，將問題移送給森林公安處理。

3.其他方面

除林地占用和超占用兩種情況外，還有其他多個方面可予以關(guān)注。如林木采伐情況：采伐總量是否超限；是否存在未按規(guī)定辦理采伐許可證情況。森林公園保護管理情況：是否存在在森林公園范圍內(nèi)毀林開墾或毀林采石、采砂、采土等毀林行為，森林公園中資源的征占用是否履行相應(yīng)審批手續(xù)。濕地保護情況：濕地數(shù)據(jù)是否正確，有無多劃、錯劃情況；是否存在監(jiān)管不嚴、隨意破壞濕地、在濕地上違規(guī)建設(shè)或開發(fā)的情況。森林防火工作任務(wù)落實情況：領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)轄區(qū)火災(zāi)發(fā)生真實情況；防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成情況，防火預(yù)警設(shè)施及系統(tǒng)是否發(fā)揮應(yīng)有作用；森林防火帶建設(shè)任務(wù)是否完成。林業(yè)病蟲害防治情況：林業(yè)病蟲害變化趨勢，病蟲害防控是否有效。

（四）查好資金：資金征管用和項目建設(shè)運行不可忽視

資金與項目方面的事項仍是該類審計項目的重要內(nèi)容，如資源類非稅收入收繳及時性、項目資金使用合規(guī)性以及資金管理中存在的違紀違規(guī)行為等。金額類問題是此類審計項目錦上添花之筆，也是納入項目考核的重要組成部分，不容忽視。該部分算是“新朋友”中的“舊相識”，運用以往積累的審計經(jīng)驗與方法便可實現(xiàn)。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計中存在的不足之處

（一）審計人員對所采集數(shù)據(jù)的熟悉程度不夠

此次項目實施過程中共收集7個部門約700G電子數(shù)據(jù)，未能充分熟悉每項數(shù)據(jù)的用途與所包含的資源信息。審計過程中大多數(shù)時候是從審計思路出發(fā)去查找運用可用數(shù)據(jù)。若能充分熟悉數(shù)據(jù)屬性、深挖包含的潛在信息以及數(shù)據(jù)間的關(guān)聯(lián)性，或許能提煉出更多新的審計思路。

（二）部分審計事項技術(shù)手段不成熟

部分較好的審計思路苦于沒有適宜的技術(shù)手段，不能準確高效地尋找疑點并鎖定問題，審計方法有待進一步拓寬、優(yōu)化。例如，林木采伐審批作為林業(yè)局一項重要的行政審批職能及資源保護職責(zé)，對此提出思路，找出其對超范圍采伐、未批采伐監(jiān)管不到位等方面的問題。但因無法獲取審批范圍數(shù)據(jù)、無法找出新增采伐跡地的范圍，導(dǎo)致不能實現(xiàn)疑點分析，更無法進行現(xiàn)場勘查。又如，核查在森林公園范圍內(nèi)是否存在新增建筑物的審計思路，在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)及技術(shù)方法下無法主動獲取疑點。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

驚蟄眾卉新，情滿雷鋒日。3月5日，麻城市審計局青年志愿服務(wù)隊前往該市特教學(xué)校開展“麻城特殊教育審計愛心基金”愛心捐贈活動。志愿者和孩子們一起朗讀雷鋒的故事，傾聽孩子們的聲音，鼓勵他們勇敢面對生活，積極擁抱未來，并向特教學(xué)校捐贈一萬元愛心基金。該局自2014年發(fā)起成立麻城特殊教育審計愛心基金以來，連續(xù)七年一直堅持此項捐款活動。

（吳輝 熊櫻 攝影報道）