許樂

摘 要 本文以政法院校圖書館參與政府信息公開的實踐為研究目的，以美國“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”為研究對象，分別考察該計劃的運(yùn)行現(xiàn)狀、運(yùn)行爭議、業(yè)界質(zhì)疑、實證調(diào)研。其對我國政法院校圖書館參與政府信息公開的啟示在于：建議國務(wù)院可制定《圖書館政府信息存儲條例》;各圖書館可根據(jù)需要設(shè)置專職文檔管理員，并按時參與“年度培訓(xùn)計劃”;我國亟需開展自建國以來各級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的紙本形式的政府信息的數(shù)字化轉(zhuǎn)換工作。

關(guān)鍵詞 政府?dāng)?shù)字化信息 圖書館計劃 政府信息存儲條例

分類號 G259.712

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2021.05.014

The Thinking of the Politics and Law University Libraries Participating in the Government Information Disclosure： Based on the “Federal Depository Library Program” in the United States

Xu Le

Abstract The purpose of this paper is to study the practice of the politics and law university libraries participating in the government information disclosure. Taking the “Federal Depository Library Program” in the United States as the research object， this paper investigates the operation status， operation disputes， industry doubts and empirical research of the program. The enlightenment for the politics and law university libraries in China participating in the government information disclosure lies in： the State Council should formulate The Regulations on the Storage of Government Information in libraries; all libraries should set up full-time document administrators according to their needs and participate in the “annual training plan” on time; China urgently needs to carry out the digital conversion of government information in paper form issued by administrative organs at all levels since the founding of the Peoples Republic of China.

Keywords Government digital information. Library program. Government Information Depository Ordinance.

0 引言

在美國圖書館界，公眾多年來獲取政府信息的主要手段是依據(jù)“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”（Federal Depository Library Program，F(xiàn)DLP，以下簡稱“存儲計劃”）來進(jìn)行的[1]。目前與存儲計劃相關(guān)的多數(shù)法律條文均納入國會1962年頒布的《存儲圖書館法》（Depository Library Act，DLA）[2]。為了確保公眾從各地圖書館中便捷地獲取紙本形式的政府信息的復(fù)制品，在存儲計劃中設(shè)置了能使公眾免費(fèi)查閱與獲取政府信息的成員館，且公眾有權(quán)要求成員館免費(fèi)開放其所需的信息。

依據(jù)存儲計劃，成員館按其性質(zhì)分為兩類：一是“地區(qū)性存儲圖書館”（Regional Depository Library，RDL），這類圖書館均需通過該計劃進(jìn)行分配并存儲紙本形式的政府信息，其服務(wù)對象為所有公眾。二是“選擇性存儲圖書館”（Selective Depository Library，SDL），這類圖書館僅接受當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾使用其館藏紙本形式的政府信息。根據(jù)《存儲圖書館法》規(guī)定，選擇性存儲圖書館需接受并保存紙本形式的政府信息的強(qiáng)制存儲期限僅為五年，期滿后，這類圖書館對于紙本形式的政府信息具有三種處理方式，分別為：一是繼續(xù)保存紙本形式的政府信息;二是將紙本形式的政府信息轉(zhuǎn)交給其他成員館;三是按照法定程序剔除。

1 “聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的窘境

隨著日益增多的政府信息通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，公眾需依賴存儲計劃來查找紙本形式的政府信息的情形日益減少，因此在2000年，根據(jù)政府出版局（Government Publishing Office，GPO）與各政府機(jī)構(gòu)簽署的戰(zhàn)略合作計劃，政府出版局決定將廣泛分布于各網(wǎng)絡(luò)鏈接上的零散的政府?dāng)?shù)字化信息通過存儲器予以整合，并在聯(lián)邦政府的中央服務(wù)器上向公眾提供訪問這些信息的權(quán)限[3]。但時至今日，由于工作量巨大，政府出版局未能完成這項工作。

“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的基本框架在于確保公眾獲取政府信息的有效與便捷，亦有助于高效整合各成員館的館藏政府信息資源，以便更好保管這些文檔[4]，因此根據(jù)存儲計劃的要求，成員館均收藏有大量的紙本政府信息的副本，從而確保公眾能隨時獲取這些文檔。

就《存儲圖書館法》對存儲計劃的影響而言，該法案主要涵括三項內(nèi)容：一是允許每個選區(qū)增加兩座成員館;二是增加獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)的圖書館;三是授權(quán)建立地區(qū)性存儲圖書館。然而，作為存儲計劃的成員館，一方面各圖書館均面臨經(jīng)費(fèi)短缺的困境，另一方面存儲計劃實施主體——文檔管理員（Documents Coordinator）職位的后繼乏人亦成為各成員館面臨的普遍困境。當(dāng)政府?dāng)?shù)字化信息數(shù)量持續(xù)增長與高校圖書館經(jīng)費(fèi)預(yù)算日益縮減形成鮮明對比時，館長不僅對圖書館經(jīng)費(fèi)用于參與該計劃是否合理存在疑問，并考慮應(yīng)否將該經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)用于圖書館其他開支[3]。因此，在應(yīng)否加入存儲計劃方面，多數(shù)館員普遍采取不置可否的態(tài)度，其主要原因在于目前公眾需查閱政府信息時，可通過獨(dú)立于存儲計劃之外的政府出版局的免費(fèi)在線政府信息資源網(wǎng)站獲取相關(guān)所需信息，或從數(shù)據(jù)庫商處購買所需的政府信息。而對美國西部地區(qū)的成員館而言，地廣人稀的地理特征導(dǎo)致圖書館的分布極為分散，公眾為查找這些文檔需耗費(fèi)一定的時間和精力。

2 “聯(lián)邦存儲圖書館計劃”業(yè)界質(zhì)疑

隨著政府信息提供方式的變革，公眾與政府信息基于互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)紐帶的直接聯(lián)系，使公眾普遍質(zhì)疑存儲計劃對圖書館在實現(xiàn)公眾信息知情權(quán)方面的合理性與必要性。多數(shù)公眾認(rèn)為，無論其居住于何處，均能通過網(wǎng)絡(luò)形式在線獲取所需的政府信息。然而，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為通過圖書館向公眾傳播政府?dāng)?shù)字化信息具有重要性，并不贊成取消“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”，而是鼓勵并促使政府出版局與各成員館加強(qiáng)聯(lián)系。他們認(rèn)為政府信息的數(shù)字化傳播雖然已成為公眾獲取政府信息的便捷方式，但傳統(tǒng)的存儲計劃與在線獲取方式存在巨大差異，若取消存儲計劃，則使政府信息失去長期穩(wěn)定保存的基礎(chǔ)性保障[5]。由此，在存儲計劃的實施方面，圖書館界分為三種截然不同的觀點。

（1）圖書館面臨政府信息數(shù)量逐年呈指數(shù)級增長的現(xiàn)狀，為順利實施存儲計劃，這種海量的資源存儲數(shù)量使圖書館不得不竭力壓縮該計劃的實施成本，存儲計劃日益變得代價高昂且效率低下[6];

（2）政府信息總量的增長與數(shù)字化形式的出現(xiàn)雖損害了該計劃以紙本形式為載體的存儲方式的有效實施，但存儲計劃的目的在于滿足公眾日益增長的政府信息獲取需求，未來該計劃仍有必要實施[7];

（3）為維護(hù)該計劃的順利運(yùn)行，圖書館已投入大量人力、物力、財力與時間，圖書館應(yīng)促使該計劃更全面細(xì)致地納入國會和政府出版局的未來戰(zhàn)略規(guī)劃中，并將其作為優(yōu)先事項貫徹落實[8]。

3 法學(xué)院圖書館對“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的爭議

存儲計劃的設(shè)立初衷在于公眾對政府信息獲取的地域差異因素的考量，其目標(biāo)在于無論公眾居住多么偏遠(yuǎn)，其均能獲得關(guān)于政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作組織及其程序的相關(guān)信息。然而近年來，法學(xué)院圖書館在存儲計劃中的成員館資格應(yīng)否終止的爭議始終存續(xù)。從1998年到2001年，退出該計劃的圖書館數(shù)量持續(xù)增加了三分之一以上[9]。

考察存儲計劃發(fā)展史可知，法學(xué)院圖書館獲得存儲計劃的成員館資格始于1929年，路易斯安納州立大學(xué)法學(xué)院圖書館成為該計劃的第一座法律類成員館，隨后，更多的法學(xué)院圖書館加入該計劃，這對《聯(lián)邦憲法》規(guī)定的公眾知情權(quán)的有效實現(xiàn)具有重大意義，亦對《行政程序法》規(guī)定的政府信息實現(xiàn)公開透明具有重要影響。法學(xué)院圖書館員既向公眾提供服務(wù)，亦向本校校友、學(xué)者、律師、法官、立法者及政府官員提供服務(wù)，法學(xué)院圖書館的政府信息收集與存儲工作對公眾在信息知情權(quán)保障及司法公正實現(xiàn)方面具有重要價值。然而，自2005年以來，各高校法學(xué)院師生對該計劃所需經(jīng)費(fèi)將擠占圖書館文獻(xiàn)資源購置經(jīng)費(fèi)等不滿情緒的蔓延，使眾多圖書館考慮退出該計劃，具體原因有以下兩點。

（1）法學(xué)院圖書館的主要工作職責(zé)在于向師生提供用于教學(xué)科研的法律文獻(xiàn)資源。由于館內(nèi)設(shè)施設(shè)備與空間場地的局限，以及公眾查閱政府信息的人數(shù)日益增多，導(dǎo)致館內(nèi)師生與公眾時常發(fā)生言語攻擊與肢體沖撞等沖突。這些沖突加劇了師生與附近社區(qū)公眾的對立，因此圖書館為了向師生提供高質(zhì)量的文獻(xiàn)資源保障服務(wù)，不得不作出退出存儲計劃的艱難決定。

（2）為維持法學(xué)院圖書館的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在幫助公眾查閱并獲取政府信息時所耗費(fèi)的人力物力財力等資源被轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生，學(xué)生不得不支付更為高額的學(xué)費(fèi)。校方通常會做出限制圖書館向公眾提供政府信息查閱與獲取服務(wù)的決定，館員的職業(yè)操守與行為規(guī)范使其對此決定雖存有抵觸情緒，但資源耗費(fèi)導(dǎo)致學(xué)生學(xué)費(fèi)上漲的壓力，以及多數(shù)法學(xué)院招生規(guī)模逐年下降的現(xiàn)狀，促使圖書館不得不決定退出存儲計劃。

反觀反對退出該計劃的觀點，認(rèn)為即使公眾可免費(fèi)獲得政府?dāng)?shù)字化信息，但作為具有法學(xué)專業(yè)背景的法學(xué)院圖書館員而言，紙本形式的政府信息原件經(jīng)過鑒真，具有更為可信的證據(jù)價值，因此多數(shù)法學(xué)院圖書館員認(rèn)為存儲計劃的成員館資格仍是保留紙本形式的法律文獻(xiàn)的有效手段。進(jìn)一步從公眾的知情權(quán)角度而言，法學(xué)院圖書館在為維護(hù)作為公眾憲法性權(quán)利之一的信息知情權(quán)方面扮演著至關(guān)重要的角色，這亦與存儲計劃的實施目標(biāo)相契合。

除此以外，對于成員館而言，退出存儲計劃的實施方案頗為棘手。原因在于根據(jù)存儲計劃的要求，若某成員館退出該計劃時，該館需根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域的差異，分門別類列出每個項目的清單，并從目錄中刪除這些項目的所有數(shù)字化文檔。而對一座中等規(guī)模的法學(xué)院圖書館而言，這些文檔至少有數(shù)萬份，且該館保存的紙本形式的政府信息將遭受潛在損失。因此，考慮到退出存儲計劃的艱難程度，部分圖書館不愿退出存儲計劃，認(rèn)為本館應(yīng)繼續(xù)維持成員館資格，但應(yīng)主要依賴于政府?dāng)?shù)字化信息而非紙本形式的政府信息。

在反對退出存儲計劃的人員中，部分成員館的文檔管理員亦認(rèn)為，退出存儲計劃并非可行的解決方案。原因在于根據(jù)存儲計劃規(guī)定，文檔管理員在編目政府信息時，其相關(guān)數(shù)據(jù)可以直接進(jìn)行下載套錄，文檔管理員每月僅需花費(fèi)數(shù)小時即可完成政府信息的管理、接收與編目?；谧陨砝婵紤]，若退出存儲計劃，其今后對政府信息進(jìn)行逐條原始編目的時間將成倍增加。

4 對未來參與存儲計劃的實證調(diào)研

考慮到目前全美法學(xué)院入學(xué)率持續(xù)下降及對法學(xué)院經(jīng)費(fèi)預(yù)算造成的深遠(yuǎn)影響，以及圖書館服務(wù)項目的重新設(shè)定，因此，在2016年7月，針對存儲計劃的運(yùn)行爭議及業(yè)界質(zhì)疑，為進(jìn)一步全面掌握該計劃的實踐運(yùn)行情況，美國法學(xué)院圖書館協(xié)會制定并實施了一項關(guān)于法學(xué)院圖書館未來參與存儲計劃的調(diào)研。

這項調(diào)研深度追蹤三種類型的圖書館：一是從未參與該計劃的圖書館;二是曾經(jīng)參與該計劃但隨后退出的圖書館;三是作為該計劃成員館且一直積極參與的圖書館。調(diào)查問卷涵括30個問題，其受訪者均為各高校法學(xué)院圖書館館長，目的在于了解各圖書館的管理層對存儲計劃的成員館資格的認(rèn)識，以及對本館未來戰(zhàn)略發(fā)展走向的利益考量。需注意的是，受限于經(jīng)費(fèi)，其調(diào)研對象的范圍尚未涵括各圖書館中負(fù)責(zé)保管政府信息的文檔管理員。

最終調(diào)研結(jié)論顯示各成員館對“聯(lián)邦存儲圖書館計劃”的參與意愿大幅下降，為此，亦促使政府出版局頒布《美國政府信息獲取的國家計劃》[10]。該計劃的實施目的在于提供一項能使存儲計劃健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的治理進(jìn)程，且允許各成員館對其館藏政府信息資源進(jìn)行有效管理。其方案有三：

（1）國會應(yīng)細(xì)化《存儲圖書館法》中關(guān)于存儲計劃的規(guī)定，制定內(nèi)容明確且具有可操作性的法律規(guī)范及程序性規(guī)定，形成關(guān)于存儲計劃的完整指導(dǎo)性文件，在政府出版局對這些文件內(nèi)容進(jìn)行實質(zhì)性審查后，各成員館應(yīng)盡快實施;（2）政府出版局應(yīng)出臺完整的“年度激勵培訓(xùn)計劃”，使各成員館的文檔管理員每年均能接受業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，考核合格后授予繼續(xù)教育學(xué)分;（3）亟待編目1976年以前的紙本政府信息資源。

5 對我國政法院校圖書館參與政府信息公開的啟示與建議

在我國，傳統(tǒng)意義的政法院校圖書館涵括兩種類型：一是專業(yè)類政法大學(xué)與政法學(xué)院的圖書館;二是綜合性大學(xué)法學(xué)院的圖書館。根據(jù)2016年度教育部頒布實施的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第3條規(guī)定，高校圖書館的主要職能之一便是信息服務(wù)職能，且高校圖書館應(yīng)充分發(fā)揮社會服務(wù)作用;《規(guī)程》第4條規(guī)定，高校圖書館的主要任務(wù)之一在于積極參與各種文獻(xiàn)資源的共建共享，充分發(fā)揮信息資源優(yōu)勢與專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，為社會公眾提供充足的文獻(xiàn)信息資源服務(wù);《規(guī)程》第28條規(guī)定，高校圖書館應(yīng)堅持以人為本、讀者至上的服務(wù)理念，保護(hù)讀者合法且平等享有使用圖書館的權(quán)利，積極健全服務(wù)體系，著力創(chuàng)新服務(wù)模式，努力提高服務(wù)效益與用戶滿意度;《規(guī)程》第37條規(guī)定，高校圖書館應(yīng)充分發(fā)揮資源存儲優(yōu)勢與專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，開展面向社會公眾的文獻(xiàn)信息資源借閱服務(wù)。這些規(guī)定為我國政法院校圖書館積極探索與開展政府信息公開工作提供了權(quán)威且完備的法律依據(jù)。

政法院校圖書館作為培養(yǎng)法科學(xué)生的重要學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，在為公眾提供館藏文獻(xiàn)信息資源的查閱服務(wù)方面具有天然的正當(dāng)性，向公眾提供政府信息并幫助其獲取與使用這些信息應(yīng)屬于館員履行工作職責(zé)的重要組成部分。正如Deborah Ackerson所言，信息獲取權(quán)利的實現(xiàn)屬于當(dāng)事人在具體案件中實現(xiàn)正義的有效途徑及必要保障，這既是實現(xiàn)司法公正的重要內(nèi)涵，亦是法律職業(yè)共同體的重要使命之一。這就要求任何公眾應(yīng)享有獲取信息的權(quán)利，且該權(quán)利的享有應(yīng)具備持續(xù)性特征。對此，法律職業(yè)共同體應(yīng)當(dāng)確保公眾在查閱任何法律信息時，均能夠獲得可靠的信息來源與可信的信息內(nèi)容[11]。根據(jù)《規(guī)程》第11條第2款的規(guī)范意旨，在日益強(qiáng)調(diào)知識化、專業(yè)化的當(dāng)今時代，政法院校圖書館中的專業(yè)館員通常應(yīng)具有法學(xué)碩士研究生以上學(xué)歷或高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)，并經(jīng)過圖書館學(xué)專業(yè)教育或系統(tǒng)培訓(xùn)。政法院校圖書館中的專業(yè)館員應(yīng)屬于法律職業(yè)共同體的范疇，館員既應(yīng)積極扮演政府信息獲取中介的角色，亦應(yīng)努力成為政府信息在數(shù)字化轉(zhuǎn)換過程中的專業(yè)開發(fā)人員。這種雙重角色的賦予，使館員有義務(wù)幫助公眾免費(fèi)獲取政府信息。

自我國《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒布施行以來，政府信息公開工作成效顯著。根據(jù)《條例》第16條規(guī)定，圖書館既應(yīng)在館內(nèi)開辟專門區(qū)域設(shè)置政府信息查閱場所，亦應(yīng)配備相應(yīng)的設(shè)施與設(shè)備，便于公眾及時有效獲取政府信息。行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時依法主動向圖書館提供公開的政府信息。法律雖就這方面做出了較為完備的規(guī)定，但實踐中亦面臨著一些問題，如：政府機(jī)構(gòu)愿意公開的信息數(shù)量極其有限，圖書館缺乏政府信息公開的專項資金支持，圖書館在政府信息公開的管理方面缺乏標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與實踐經(jīng)驗。針對這些缺憾，立法機(jī)關(guān)應(yīng)加快政府?dāng)?shù)字化信息資源保存的立法進(jìn)程，加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，亦應(yīng)做好在各地圖書館內(nèi)設(shè)立政府信息公開服務(wù)臺、政府信息公開閱覽室、舉辦政府信息公開專題講座等工作。各級政府應(yīng)在新聞出版機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立政府信息出版部門;國務(wù)院應(yīng)制定《圖書館政府信息存儲條例》;國家圖書館應(yīng)完善“中國政府公開信息整合服務(wù)平臺”;國家圖書館應(yīng)加強(qiáng)政府信息數(shù)字化的技術(shù)支持[12]。

政府信息主要是各級行政機(jī)關(guān)所做的各類規(guī)范性文件，這類文件多數(shù)具有法律文獻(xiàn)的性質(zhì)，若我國政法院校圖書館積極參與政府信息公開工作，既便利了政府信息的及時有效處理，又對圖書館具有潛在社會效益與長久使用價值，亦能滿足公眾免費(fèi)獲取政府信息資源的需求，還能保護(hù)具有歷史文獻(xiàn)價值的某些紙本形式的政府信息文檔的完整性，其現(xiàn)實利益與長遠(yuǎn)價值難以估量。另外，某些公眾對紙本文獻(xiàn)使用習(xí)慣的偏好，以及未經(jīng)鑒真的在線政府信息的廣泛存在，均使政法院校圖書館在積極參與政府信息公開工作中具有合理的可行性與現(xiàn)實的可操作性。

為保障圖書館參與政府信息公開工作的健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，對圖書館的館藏政府信息資源進(jìn)行有效管理，建議國務(wù)院可制定政策，就圖書館參與政府信息公開的一系列工作進(jìn)行更為科學(xué)的引導(dǎo)與規(guī)范。

一是國務(wù)院可修改并進(jìn)一步細(xì)化《政府信息公開條例》，并及時制定《圖書館政府信息存儲條例》，使《政府信息公開條例》與《圖書館政府信息存儲條例》中與圖書館參與政府信息公開工作相關(guān)的規(guī)定能夠相互銜接，保持法律條文規(guī)范意旨的一致性。這兩部法律應(yīng)內(nèi)容明確且具有可操作性的程序規(guī)定。各級行政機(jī)關(guān)可就圖書館參與政府信息公開工作出臺完整的指導(dǎo)性文件，在國務(wù)院進(jìn)行實質(zhì)性審查后可及時實施。

二是《圖書館政府信息存儲條例》可規(guī)定圖書館可以根據(jù)需要設(shè)置專職文檔管理員，且為其制定完整的“年度培訓(xùn)計劃”，并將該計劃與圖書資料系列專業(yè)技術(shù)人員的年度繼續(xù)教育培訓(xùn)與考核掛鉤，使各圖書館的文檔管理員每年均能接受專業(yè)化的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，在考核合格后授予這些文檔管理員相應(yīng)的繼續(xù)教育學(xué)分。

三是為保證公眾獲取政府信息的完整性與便捷性，亟需開展我國自建國以來各級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的紙本形式的政府信息的數(shù)字化文檔轉(zhuǎn)換工作。惟有如此，政法院校圖書館參與政府?dāng)?shù)字化信息公開工作才能真正逐步予以落實，最終為全面實現(xiàn)公眾信息知情權(quán)提供完善的制度保證與法律保障。

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許 樂 西北政法大學(xué)圖書館信息咨詢部主任、副研究館員，西北政法大學(xué)民商事糾紛解決機(jī)制研究所研究員。 陜西西安，710063。

（收稿日期：2020-05-15 編校：劉 明，左靜遠(yuǎn)）