國家發(fā)展改革委國地所課題組

制造業(yè)是實體經(jīng)濟的主體，保持制造業(yè)占國民經(jīng)濟比重基本穩(wěn)定，是提升我國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平的重要基礎。黨的十九屆五中全會明確提出“保持制造業(yè)比重基本穩(wěn)定，鞏固壯大實體經(jīng)濟根基”。在長期發(fā)展過程中，全國布局建設了120個以制造業(yè)或資源開發(fā)與加工為主導的老工業(yè)城市，為我國形成獨立完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系做出了重要歷史性貢獻。進入新時代，面對復雜嚴峻的外部環(huán)境，加快重構老工業(yè)城市制造業(yè)競爭優(yōu)勢，支撐實體經(jīng)濟特別是制造業(yè)持續(xù)健康發(fā)展變得愈發(fā)迫切。筆者以制造業(yè)轉型升級較為成功的老工業(yè)城市為切入點，結合東部、中部和西部地區(qū)制造業(yè)發(fā)展的差異性特征，選擇山東省淄博市、湖南省株洲市、四川省綿陽市三個城市作為典型研究對象，深入剖析制造業(yè)轉型升級的推進路徑，總結提煉主要經(jīng)驗和做法，以期為其他老工業(yè)城市以制造業(yè)為本尋求優(yōu)勢重塑、實現(xiàn)轉型發(fā)展提供借鑒。

一、推進制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構的路徑

淄博、株洲和綿陽三市都是典型的老工業(yè)城市，擁有雄厚的制造業(yè)基礎，從上個世紀90年代開始，陸續(xù)因資源枯竭、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退，開啟了轉型發(fā)展之路?？v觀它們的轉型歷程能夠發(fā)現(xiàn)，推進制造業(yè)競爭優(yōu)勢重塑的路徑，可以概括為構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、增強創(chuàng)新驅(qū)動能力、打造轉型支撐平臺、破除體制機制束縛、擴大開放合作等五個方面的基本做法。

（一）加快新舊動能轉換，構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

經(jīng)過長期的粗放式發(fā)展，老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)重化、結構固化持續(xù)演進，普遍存在產(chǎn)業(yè)鏈短、價值鏈低、裝備水平落后等問題，是制造業(yè)做大做強的主要障礙。為破解這些問題，三地從改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、做大新興產(chǎn)業(yè)著手，開展建鏈、延鏈、補鏈、強鏈工作，積極構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。淄博市采取“改舊鑄新”思路，對化工、機械、建材、冶金、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行技術升級改造，聚焦新材料、智能裝備、新醫(yī)藥、電子信息等“四強”高新技術產(chǎn)業(yè)實施“鑄鏈工程”，推動產(chǎn)業(yè)向中高端推進。株洲市主要采取“去舊育新”思路，加快化解煤炭、鋼鐵過剩產(chǎn)能，引導煙花爆竹產(chǎn)業(yè)改造提質(zhì)，圍繞打造中國動力谷，培育壯大軌道交通、通用航空、新能源汽車3大動力產(chǎn)業(yè)。綿陽市則把先進制造業(yè)擺在優(yōu)先發(fā)展位置，確立了電子信息、汽車、新材料、節(jié)能環(huán)保、高端裝備制造、食品飲料六大重點產(chǎn)業(yè)，以及新型顯示、智慧家庭、新型功能材料、5G、北斗衛(wèi)星應用、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車六大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，開啟了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、邁向高質(zhì)量發(fā)展的征程。

（二）加強協(xié)同創(chuàng)新導向，培育創(chuàng)新驅(qū)動引擎

科技創(chuàng)新投入不足、創(chuàng)新驅(qū)動能力弱，是老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)競爭能力衰退的重要原因。為推動經(jīng)濟發(fā)展由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉變，三地主要從創(chuàng)新平臺建設、人才引進、主體培育和打造創(chuàng)新生態(tài)四個維度持續(xù)發(fā)力。一是創(chuàng)新平臺建設方面，淄博市全面推進院士工作站、企業(yè)技術中心和科技企業(yè)孵化器建設，為實現(xiàn)“海外孵化、市內(nèi)加速”開辟了新通道;株洲市充分利用國家自主創(chuàng)新示范區(qū)等國家級平臺“先行先試”的政策優(yōu)勢，依托“中國動力谷”核心區(qū)打造創(chuàng)新公共服務平臺;綿陽市構筑了以國家級企業(yè)創(chuàng)新平臺為龍頭、省級創(chuàng)新平臺為骨干、市級創(chuàng)新平臺為支撐的三級企業(yè)創(chuàng)新平臺體系。二是人才引進方面，淄博市實施了“淄博英才計劃”和“人才金政37條”，引進專家學者和產(chǎn)業(yè)領軍人才;株洲市圍繞主要產(chǎn)業(yè)實施高層次科技人才集聚計劃。三是創(chuàng)新主體培育方面，淄博市每年安排專項資金支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展具有高成長潛力的孵化企業(yè)或科技型小微企業(yè);株洲市建立政產(chǎn)學研用產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，培育壯大具有國際影響力的領軍企業(yè)、“專精特新”企業(yè)，壯大科技型中小微企業(yè)。四是創(chuàng)新生態(tài)打造方面，株洲市實施了知識產(chǎn)權戰(zhàn)略行動計劃，加大對侵權假冒行為的打擊力度;綿陽市重點加大對企業(yè)重大技術裝備首臺套、新材料首批次、軟件首版次的研制和應用支持力度。

（三）聚焦轉型載體打造，強化園區(qū)平臺支撐

開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)是老工業(yè)城市轉型升級的主戰(zhàn)場。三地聚焦轉型載體打造，積極優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，推動園區(qū)集約化發(fā)展。淄博市圍繞統(tǒng)籌“全市一盤棋”產(chǎn)業(yè)布局，對淄博經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、文昌湖省級旅游度假區(qū)、淄博新區(qū)、齊魯化工區(qū)“一區(qū)四園”，以及主城區(qū)南部區(qū)域等5個園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局進行了調(diào)整，引導省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)重點圍繞1—2個主導產(chǎn)業(yè)培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，提升產(chǎn)業(yè)集約集聚水平，園區(qū)經(jīng)濟集聚度提高到72.8%。株洲市探索建立了政府引導、業(yè)主開發(fā)、政企共建、項目先行等園區(qū)開發(fā)建設模式，不斷加強園區(qū)配套保障，加快園區(qū)數(shù)字化、智慧化改造，持續(xù)開展“項目攻堅年”活動，強化項目支撐。綿陽市通過整合優(yōu)勢資源，加大全市工業(yè)園區(qū)基礎設施建設和平臺建設力度，改善各園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和投資環(huán)境，增強園區(qū)對工業(yè)項目的承載能力和吸引力。

（四）深化體制機制改革，釋放市場主體活力

圍繞制約老工業(yè)城市發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，三地把體制機制改革作為破解阻礙產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展的關鍵一招，激發(fā)轉型發(fā)展內(nèi)生動力與活力。一是全面深化國有企業(yè)改革。淄博市制定了較完善的國資國企改革制度框架，穩(wěn)步推進存量國有資產(chǎn)整合重組，引導國有資本從一般競爭性領域退出，更多投向基礎設施、新興產(chǎn)業(yè)領域。二是著力深化財稅金融體制改革。淄博市設立了產(chǎn)業(yè)引導基金，成立了市政府投融資管理中心、齊魯股權交易中心，為全省中小企業(yè)提供融資、股權轉讓和上市培育等服務;綿陽市設立了科技型中小微企業(yè)貸款風險補償基金，調(diào)整小微企業(yè)貸款投向、多元化貸款擔保方式、創(chuàng)新開拓業(yè)務品種。三是持續(xù)深化“放管服”改革。淄博市出臺市級班子成員聯(lián)系服務重點企業(yè)、大膽為企業(yè)“站臺”等關心關愛企業(yè)家“十條措施”;株洲市在湖南省率先開設智能自助服務大廳，實現(xiàn)了企業(yè)開辦“1天領照”，社會投資項目開工前行政審批30個工作日完成;綿陽市健全項目推進“一把手”責任制，發(fā)放重點企業(yè)“服務綠卡”，開通行政審批“綠色通道”，上線企業(yè)開辦協(xié)同服務平臺。

（五）擴大區(qū)域開放合作，營造良好外部環(huán)境

產(chǎn)業(yè)轉型升級，離不開有益的外部助力。三地積極探索區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作和協(xié)同發(fā)展的有效機制，以全面開放合作助推產(chǎn)業(yè)轉型升級。株洲市積極推動湖南中部國家產(chǎn)業(yè)轉型示范區(qū)內(nèi)部合作，加強株潭婁三市產(chǎn)業(yè)“鏈式合作”;主動融入長株潭城市群發(fā)展戰(zhàn)略，加強與長沙和湘潭產(chǎn)業(yè)合作，組建產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新聯(lián)盟;加強與江西萍鄉(xiāng)國家產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，重點推進以醴陵—湘東共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，交通、信息、文旅等領域協(xié)作發(fā)展;加強與“一帶一路”沿線國家的產(chǎn)業(yè)協(xié)作，重點支持中車在株企業(yè)走出去。綿陽市積極推進“四向拓展、全域開放”，深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟循環(huán)。積極承接成都市產(chǎn)業(yè)轉移，著力開展產(chǎn)學研創(chuàng)新合作，充分利用成都市人才、技術資源豐富等優(yōu)勢，開展人才培養(yǎng)、技術交流、雙創(chuàng)協(xié)同等活動，推進縣域共建合作項目和示范園區(qū);加強與德陽市在電子信息、裝備制造、食品飲料等優(yōu)勢領域合作，與廣元市聚焦電子信息、食品飲料、新材料、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢領域合作，與阿壩州共同籌建綿陽—阿壩飛地工業(yè)園區(qū)。

二、推動制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構的成效

通過不斷加強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改力度，積極培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)鏈集群發(fā)展，三地的制造業(yè)已成為穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤的“壓艙石”和高質(zhì)量發(fā)展的“頂梁柱”。淄博和株洲兩市于2017年躋身全國首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)，并在2017—2019年全國產(chǎn)業(yè)轉型升級示范區(qū)年度進展評估中連續(xù)被評為優(yōu)秀。綿陽市在促進工業(yè)穩(wěn)增長和轉型升級等方面工作成效明顯，于2019年受到國務院督查表彰激勵，還被工信部評為西部地區(qū)唯一的“2019年度工業(yè)穩(wěn)增長和轉型升級成效明顯市（州）”。

（一）經(jīng)濟綜合實力穩(wěn)步提升

制造業(yè)競爭優(yōu)勢持續(xù)提升，推動三地經(jīng)濟綜合實力不斷躍上新臺階。淄博市地區(qū)生產(chǎn)總值在“十二五”時期突破4000億元大關，“十三五”以來盡管受經(jīng)濟持續(xù)下行壓力和“擠水分”影響，整體經(jīng)濟增速在山東省處于第一方陣。株洲市在2014—2019年GDP年均增長8.6%，成為全省第5個經(jīng)濟總量跨越3000億元的市州，連續(xù)5年登上中國百強城市排行榜。綿陽市GDP總量在2017年邁上2000億元新臺階，是2012年的1.5倍，2019年GDP總量達到2856.20億元，“十三五”以來經(jīng)濟增速始終保持在8%以上，高于全國、全省平均水平。

（二）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系基本形成

經(jīng)過持續(xù)轉型，三地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不斷增強，新興產(chǎn)業(yè)快速培育，基本建立了現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。淄博市優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭力明顯增強，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占全市工業(yè)的比重保持在60%左右，貢獻的地方財政收入超過全市的50%，吸納的就業(yè)超過全市的40%;新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，全市高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值比重達36%，“四強”產(chǎn)業(yè)占全市規(guī)上工業(yè)增加值比重達42.4%。株洲市工業(yè)結構基本實現(xiàn)了由技術含量低、勞動密集程度高、門類單一的結構向資金密集、技術密集、門類多樣發(fā)展格局的轉變，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群得到壯大。2019年“3+5+2”產(chǎn)業(yè)①增加值增長16%，占全市工業(yè)比重75%，三大動力產(chǎn)業(yè)增加值增長36.5%，對規(guī)模工業(yè)貢獻率超過60%，中小航空發(fā)動機、先進硬質(zhì)合金、先進陶瓷成為省級先進制造業(yè)集群。綿陽市重點產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，六大重點產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值1719.6億元，占全市工業(yè)比重達67.5%;六大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)產(chǎn)值445.05億元，占全市工業(yè)比重達17.5%。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動能力顯著增強

隨著供給側結構性改革深入推進，三地新舊動能轉換全面起勢，企業(yè)創(chuàng)新主體地位突出，創(chuàng)新驅(qū)動能力明顯增強。淄博市研發(fā)投入強度達到2.63%，綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)居全省第3位，銷售收入超過五十億元的產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟有10家，超過百億元的達到7家，逐步成為區(qū)域創(chuàng)新的強力引擎。株洲市研發(fā)投入強度從2016年的1.88%提高到2019年的3%，技術合同交易額占GDP比重躍居全省第一，每萬人發(fā)明專利擁有量是全省平均值的2倍，高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達到27%。綿陽市研發(fā)投入強度達到6.61%，居于全國領先地位，高新技術產(chǎn)業(yè)化指數(shù)達80.12%，居全國前列，科技城范圍實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值占全市的72%。

（四）綠色發(fā)展水平不斷提高

三地以節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保倒逼生產(chǎn)方式綠色轉型，通過源頭管控和末端治理緊密結合，探索出了經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明“互促雙贏”的轉型發(fā)展之路。淄博市持續(xù)推進能源結構調(diào)整，生態(tài)建設實現(xiàn)新突破，2017年單位GDP能耗比2011年下降27.5%;2019年全市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)185天，主要河流斷面COD和氨氮濃度分別改善11.7%、21.7%，提前完成消除劣Ⅴ類水體目標任務，水環(huán)境標準達標指數(shù)列全省第5位。株洲市深入開展“藍天碧水青山凈土”行動，單位GDP能源消耗、污染物排放量持續(xù)降低，市區(qū)空氣治理優(yōu)良天數(shù)從2015年的216天增加到2019年的280天，市區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良率居長株潭地區(qū)第一，實現(xiàn)了從“中國十大污染城市”向“全國生態(tài)宜居城市”的華麗蛻變。綿陽市大力推動工業(yè)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，單位工業(yè)增加值能耗由2010年的2.56噸標準煤/萬元下降到2018年的1噸標準煤/萬元，降幅超過60%。

三、推動制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構的主要經(jīng)驗

（一）重視市場主體培育，激發(fā)轉型升級動力

企業(yè)是穩(wěn)增長和轉型升級的主體，重視市場主體培育，成長壯大一批充滿活力和競爭力的企業(yè)，能夠為產(chǎn)業(yè)轉型升級提供持久動力。綿陽市采取分類施策的辦法培育企業(yè)，為不同類型的企業(yè)量身定制了“三個計劃”。一是培育大企業(yè)大集團的“領航計劃”，推進龍頭示范企業(yè)做大做強，發(fā)揮核心引領作用。二是培育科技型中小企業(yè)的“涌泉計劃”，探索解決中小企業(yè)前端發(fā)展的各種難題，支持小微企業(yè)成長為規(guī)模工業(yè)企業(yè)。三是培育制造業(yè)單項冠軍企業(yè)的“登峰”計劃，引導企業(yè)找準定位，深耕行業(yè)，細分市場，掌握核心技術，以其“專精特新”的優(yōu)勢以及行業(yè)領軍能力和國際競爭力，加快成長為專精特新“小巨人”和單項冠軍企業(yè)。

（二）抓好重大項目建設，打造轉型升級引擎

重大項目投資是穩(wěn)增長和轉型升級的加速器，抓好項目落地支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是實現(xiàn)轉型升級的保障。淄博市出臺以新舊動能轉換為引領全力推進重大項目建設的意見，聚焦手續(xù)辦理、要素保障、項目開工等關鍵環(huán)節(jié)，落實問題、責任、進度“三張清單”制度，對部分重大項目建立工作推進專班，集成政策措施精準扶持骨干企業(yè)、重大項目和高端產(chǎn)品，為產(chǎn)業(yè)轉型升級提供了有力保障。綿陽市大力開展“產(chǎn)業(yè)鏈招商+保姆式服務”，緊緊圍繞工業(yè)項目、工業(yè)投資、技改投資來做文章。產(chǎn)業(yè)鏈招商方面，按照“補前端、強中端、延后端”的思路，推動重點產(chǎn)業(yè)建鏈、延鏈、補鏈、強鏈，吸引了上下游企業(yè)和項目入駐;保姆式服務方面，建立了“圍繞一個重大產(chǎn)業(yè)項目、安排一位市級牽頭領導、明確一個責任單位、成立一個項目工作專班、制定一套項目推進工作方案”的“五個一”工作機制，發(fā)揮了關鍵作用，有力保障了項目的順利推進。

（三）強化資金人才招引，集聚外部優(yōu)質(zhì)資源

資金和人才是產(chǎn)業(yè)發(fā)展最活躍的要素，更好的匯聚資金和人才，能夠為產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展提供外部助力。為集聚多方資金，淄博市制定了優(yōu)惠政策和獎勵政策，吸引世界500強、國內(nèi)500強、民營企業(yè)100強、行業(yè)“隱形冠軍”企業(yè)投資，在長三角、珠三角、京津等重點區(qū)域設立駐外招商聯(lián)絡組，在廣東、北京、上海、杭州等城市開展專題招商;為匯聚更多人才，實施“人才金政37條”，啟動實施頂尖人才突破、碩博人才儲備、十萬大學生集聚、技能人才支撐等13個引才育才專項計劃。株洲市重點圍繞“3+5+2”產(chǎn)業(yè)體系開展鏈條招商，瞄準國內(nèi)外知名企業(yè)，以科技創(chuàng)新園、工業(yè)主題公園、口岸經(jīng)濟區(qū)等大項目為切入點，研究確定招商優(yōu)惠政策，引進社會資本。同時，深入推進人才聚集工程，實施高層次科技人才集聚計劃，營造人才創(chuàng)新環(huán)境，強化人才投入保障。

（四）調(diào)整政府角色定位，做好引導服務工作

推動老工業(yè)城市產(chǎn)業(yè)轉型升級，需要處理好政府和市場的關系，把握好政府角色定位，重點發(fā)揮政府在規(guī)則制定方面的作用，利用規(guī)則引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出政府的服務功能，通過搭建平臺、優(yōu)化營商環(huán)境等為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供支撐。為引導產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，淄博市制定高于國家和省的節(jié)能環(huán)保、質(zhì)量安全、技術工藝等標準，倒逼能耗較高、污染偏重行業(yè)轉型升級。為強化質(zhì)量品牌效應，淄博市積極參與“山東標準”體系建設，引導企業(yè)強化質(zhì)量為先的理念，提升計量、標準、認證和質(zhì)量管理水平，提高企業(yè)質(zhì)量在線檢測、在線控制和產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量追溯能力。

注：

①“3+5+2”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，其中3是指軌道交通、汽車、航空三大動力產(chǎn)業(yè)，5是指新能源、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保五大新興產(chǎn)業(yè)，2是指發(fā)展陶瓷、服飾兩大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

（執(zhí)筆人：潘彪，國家發(fā)展改革委國地所）