唐聰聰　王宛

2015年1月，習(xí)近平總書記考察云南并作出重要講話，定位云南發(fā)展成為我國的“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”“生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”和“面向南亞東南亞輻射中心”。2020年1月，習(xí)近平總書記時(shí)隔五年再次踏上云嶺大地，再次強(qiáng)調(diào)云南要“努力在建設(shè)我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進(jìn)展”。位于云南邊境的普洱市具有天然的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是云南以大開放促進(jìn)大發(fā)展的重要前沿窗口。在國內(nèi)外形勢(shì)深刻復(fù)雜變化的背景下，提升普洱對(duì)外開放水平，打造內(nèi)陸開放前沿窗口，做好云南邊境城鎮(zhèn)發(fā)展文章，推動(dòng)西南地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局具有重要意義。

一、普洱邊境三縣對(duì)外開放水平情況

普洱市作為云南省內(nèi)唯一一個(gè)連接越南、老撾、緬甸三國的地級(jí)市，具有先天的對(duì)外開放優(yōu)勢(shì)，但目前其對(duì)外開放水平在省內(nèi)表現(xiàn)并不突出。為深入挖掘影響普洱對(duì)外開放水平的主要因素，本次調(diào)研走訪了孟連縣、西盟佤族自治縣和瀾滄拉祜族自治縣的邊境口岸和通道，與當(dāng)?shù)匕l(fā)改、海關(guān)、邊檢等部門和工業(yè)園區(qū)企業(yè)等進(jìn)行了座談。通過實(shí)地調(diào)研和比較分析，了解到這三個(gè)邊境縣均與緬甸接壤且具有較長的國境線，區(qū)位優(yōu)勢(shì)相似，但區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化程度不同，對(duì)外開放水平不一且呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。

（一）孟連縣對(duì)外開放基礎(chǔ)條件最優(yōu)、邊貿(mào)水平最高

孟連縣是歷史上著名的“茶鹽古道”之一，全縣有4個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與緬甸撣邦第二特區(qū)（佤邦）邦康市接壤，國境線長達(dá)133.40公里。孟連縣于1991年被省政府批準(zhǔn)為以縣城為中心的國家二類口岸，有勐阿、芒信2個(gè)指定通道，2011年被列為云南省五個(gè)省級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)之一，2016年孟連（勐阿）邊合區(qū)管委會(huì)正式獲批為正處級(jí)機(jī)構(gòu)。調(diào)研的三個(gè)邊境縣中，孟連縣的國境線最長、口岸等級(jí)最高、正式通道數(shù)量最多，整體對(duì)外開放水平最優(yōu)。

（二）西盟縣對(duì)外開放基礎(chǔ)條件較好、邊貿(mào)水平尚可

西盟縣的縣域面積較小，人口總數(shù)僅約10萬人。雖然總體區(qū)域規(guī)模小，但其國境線長達(dá)89.33公里，具有較好的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。1989年，根據(jù)邊境貿(mào)易發(fā)展工作需要，西盟縣開通了5個(gè)出境邊境通道。后因臨邦形勢(shì)變化，濫采濫伐導(dǎo)致境外林木和礦產(chǎn)資源被破壞，邊境貿(mào)易逐漸蕭條，目前西盟縣只剩下大黑山通道和岳宋183通道，整體邊貿(mào)水平大幅滑坡，與孟連縣相比有較大差距。

（三）瀾滄縣對(duì)外開放基礎(chǔ)條件較弱、邊貿(mào)水平最低

瀾滄縣縣域面積廣闊，達(dá)8807平方公里，居云南省第2位、普洱市第1位。全縣人口眾多，是西盟縣的5倍，有拉祜、佤等8個(gè)世居少數(shù)民族，少數(shù)民族占全縣總?cè)丝诘?9%。瀾滄縣僅有2個(gè)邊境鄉(xiāng)、8個(gè)邊境村與緬甸接壤，邊境線長80.563公里，雖與西盟縣接近，但邊貿(mào)水平弱于西盟縣。

二、普洱對(duì)外開放的窘境：“有邊不活”“有邊不富”

普洱坐擁長長的邊境線，先天的區(qū)位優(yōu)勢(shì)為其對(duì)外開放奠定了良好基礎(chǔ)，但普洱市對(duì)外開放水平并不樂觀。無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，還是從對(duì)外貿(mào)易規(guī)模、利用外商直接投資項(xiàng)目和金額方面看，其邊境貿(mào)易并不活躍，邊境居民并未因邊而富。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

從地區(qū)生產(chǎn)總值水平看，2018年云南全省為17881.12億元，普洱為662.48億元，經(jīng)濟(jì)總量在全省僅排名第10位。從人均生產(chǎn)總值水平看，普洱2018年人均生產(chǎn)總值為25170元，在全省排名第13位，僅高于臨滄市、文山州和昭通市。從普洱市內(nèi)部看，孟連、西盟、瀾滄三縣的人均生產(chǎn)總值水平，除了孟連縣排名處于中游，西盟、瀾滄兩縣分別位居倒數(shù)1、2位。雖然邊境線很長，但整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展并未因邊而興。

（二）對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模小

從西南五省市（重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）對(duì)比來看，云南省雖然有最長的邊境線且連接三個(gè)國家，但其對(duì)外貿(mào)易的規(guī)模與其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不匹配。2019年，云南省對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口總額為2323.67億元，對(duì)外貿(mào)易規(guī)模高于貴州和西藏，但與西南地區(qū)處于前3位的四川、重慶、廣西等省市還存在較大差距（2019年廣西全區(qū)貨物進(jìn)出口總額為4694.70億元）。

普洱市在云南省內(nèi)面臨同樣的窘境，雖然也具有“一市連三國”的先天區(qū)位優(yōu)勢(shì)，但這種優(yōu)勢(shì)作用并未充分發(fā)揮出來。普洱市對(duì)外貿(mào)易規(guī)模在云南全省處于后位，2019年其外貿(mào)進(jìn)出口總額為10.78億美元，在全省16個(gè)地市州排名處于中游，除了省會(huì)昆明市外，普洱市的進(jìn)出口規(guī)模不僅低于德宏州、紅河州等邊境州市，還低于玉溪市、曲靖市等非邊境城市。在普洱市對(duì)外貿(mào)易進(jìn)出口額中，邊境貿(mào)易成交額占比不高，且近三年呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。

（三）利用外商直接投資項(xiàng)目和金額少

從云南省內(nèi)各州市之間比較來看，普洱市在利用外商直接投資情況方面也不容樂觀。在協(xié)議投資項(xiàng)目總量方面，2013—2018年普洱市協(xié)議投資項(xiàng)目總數(shù)只有21個(gè)，其項(xiàng)目總數(shù)占全省的比例不足3%。具體來看，普洱協(xié)議投資項(xiàng)目總數(shù)在各州市之間的排名也是處于下游，低于同樣具有邊境優(yōu)勢(shì)的西雙版納和紅河州，也低于曲靖和玉溪等非邊境城市。

在實(shí)際利用外商直接投資金額方面，2013—2018年，普洱市該項(xiàng)平均額為0.53億美元，在省內(nèi)各州市的排名處于中上游水平。從絕對(duì)水平看，普洱這幾年的總量水平占全省比例同樣不足3%，遠(yuǎn)低于近幾年昆明的75.78億美元均值，體量較小。

三、影響普洱開放水平的重要因素：“正”與“負(fù)”

口岸是內(nèi)外要素流動(dòng)的樞紐，通道是口岸實(shí)現(xiàn)內(nèi)外交換功能的載體，二者是一種重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源。二者在執(zhí)行其職能時(shí)，既能通過貨物的運(yùn)輸創(chuàng)造新價(jià)值，又能使貨物在國際市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其國際價(jià)值，使出入境的物資和人力變成生產(chǎn)和再生產(chǎn)的要素，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。普洱市先天的區(qū)位優(yōu)勢(shì)等正面因素，為其對(duì)外開放奠定了良好基礎(chǔ)，但并未將良好的基礎(chǔ)有效轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，口岸和通道成為其提升對(duì)外開放水平的絆腳石。

（一）正面因素：具備擴(kuò)大開放的良好基礎(chǔ)

1、區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特

普洱市地處我國西南部，是云南省國土面積最大的州市，一市連三國、一江通五鄰，與越南、老撾、緬甸三國相鄰，國境線長達(dá)486公里，有2個(gè)國家一類口岸、1個(gè)國家二類口岸和17條對(duì)外陸路通道，有著獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是國家“一帶一路”和孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊、中新經(jīng)濟(jì)走廊的重要節(jié)點(diǎn)，是輻射東南亞、南亞、西亞30多億人口國際大市場(chǎng)的前沿窗口。

2、雙方民心相通

普洱市的邊境縣城大部分是與緬甸接壤。中緬雙方邊民歷來保持著睦鄰友好關(guān)系，既是生活上的好鄰居，又是貿(mào)易上的好伙伴。現(xiàn)今與西盟縣接壤的緬甸撣邦第二特區(qū)（佤邦）勐冒縣的巖城、龍?zhí)丁I盤等地在1956年以前均屬于西盟管轄區(qū)，世居的民族都是佤族，雙方邊民世代血脈相連、習(xí)俗相同、民心相通，是雙方開展對(duì)外合作的有力基礎(chǔ)。

3、雙邊資源互補(bǔ)

普洱市有著優(yōu)越的氣候、良好的生態(tài)、豐富的資源、厚重的文化，享有“綠色氧吧”“世界茶源”“中國茶城”“中國咖啡之都”等美譽(yù)，是全國唯一的國家綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)。然而緊鄰普洱的緬甸撣邦第二特區(qū)（佤邦），是緬甸最貧困山區(qū)之一，工業(yè)發(fā)展水平落后，當(dāng)?shù)鼐用袼璧墓I(yè)產(chǎn)品，如機(jī)電、紡織、鋼材、水泥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)生活必須品都需要從我國進(jìn)口，特別是電力和通信。近幾年西盟電力公司在境外建成送電線路5條，中國電信和中國移動(dòng)在境外建成光纜傳輸線路100皮長公里，無線微波傳輸3對(duì)端，移動(dòng)通信基站14座。與此同時(shí)，佤邦盛產(chǎn)的礦產(chǎn)、有色金屬、農(nóng)特產(chǎn)品、林產(chǎn)品、中藥材等又可以為我國工業(yè)生產(chǎn)提供原材料，雙方貿(mào)易互補(bǔ)性強(qiáng)。

（二）負(fù)面因素：口岸等級(jí)低、通道數(shù)量少

眾多研究表明，邊境口岸經(jīng)濟(jì)和地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展能夠使雙方達(dá)到互利共贏的經(jīng)濟(jì)增長模式，地方經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要的子系統(tǒng)就是口岸經(jīng)濟(jì)，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的要素是相互關(guān)聯(lián)的。發(fā)展邊境口岸經(jīng)濟(jì)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是地方的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于加速經(jīng)濟(jì)要素的傳播和流動(dòng)，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)有著重要的作用。

2020年，云南省已與11個(gè)國家和43個(gè)城市締結(jié)了友好關(guān)系，與9個(gè)國家建立了11個(gè)雙邊多邊地方合作機(jī)制;建成7大類、17個(gè)開發(fā)開放合作功能區(qū)，擁有16個(gè)國家一類口岸。從全國對(duì)外開放口岸數(shù)量看，云南省口岸數(shù)與內(nèi)蒙古并列第六位;在西南地區(qū)，云南省口岸數(shù)量也僅低于廣西，總體情況尚可。

從云南省內(nèi)看，普洱市雖區(qū)位優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，但對(duì)外開放口岸數(shù)量并不占優(yōu)勢(shì)，僅有2個(gè)國家一類口岸，諸如孟連、西盟等邊境縣城，雖然具有較長的國境線，但分別僅有1個(gè)二類口岸和2個(gè)通道。

通過對(duì)普洱市三個(gè)邊境縣邊貿(mào)互市情況的調(diào)研也可以發(fā)現(xiàn)，口岸的等級(jí)、通道的數(shù)量與邊貿(mào)水平緊密相關(guān)。西盟縣與瀾滄縣在口岸等級(jí)和通道數(shù)量方面落后于孟連縣，邊境區(qū)位優(yōu)勢(shì)難以得到充分體現(xiàn)，該兩縣在2018年邊民互市貿(mào)易額僅分別為1.28億元、0.88億元，與孟連縣差距顯著。

綜上所述，邊境口岸和通道以其獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢(shì)，作為對(duì)外開放的窗口，對(duì)加速地方外向經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升對(duì)外開放水平具有重要作用。而普洱目前邊境城鎮(zhèn)發(fā)展的短板，主要就體現(xiàn)在口岸等級(jí)低和通道數(shù)量不足，使得地理優(yōu)勢(shì)無法有效轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，阻礙了資金、物力、人力等要素的流動(dòng)和傳遞，難以促成雙向互動(dòng)進(jìn)而帶動(dòng)邊境貿(mào)易發(fā)展，從而阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)全面發(fā)展。因此，擴(kuò)大通道開放對(duì)促進(jìn)普洱市對(duì)外開放、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平具有重要意義。

四、打造普洱成為西南開放前沿窗口的幾點(diǎn)建議

習(xí)近平總書記對(duì)云南的發(fā)展有著清晰的定位，普洱市應(yīng)依托云南的開放平臺(tái)，緊抓長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展國家戰(zhàn)略和“一帶一路”建設(shè)帶來的機(jī)遇，推進(jìn)更高水平對(duì)外開放。既要努力爭(zhēng)取邊境通道開放水平提升，做好基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”，也要優(yōu)化營商環(huán)境，做好規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)“軟聯(lián)通”，還要發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和加強(qiáng)邊境縣城鎮(zhèn)建設(shè)，為普洱充分利用資源稟賦，加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作提供良好條件，將普洱的區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，真正成為西南開放的前沿窗口。

（一）擴(kuò)大邊境通道開放，深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系

國家層面和省級(jí)層面應(yīng)充分利用普洱區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提升其口岸等級(jí)，擴(kuò)大邊境通道開放，提高邊貿(mào)通關(guān)水平，在具備條件的口岸實(shí)施“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式和“一口岸多通道”通關(guān)模式。爭(zhēng)取國家和省內(nèi)對(duì)外開放優(yōu)惠政策支持，與各鄰近國家建立互利共贏合作關(guān)系，成為西南開放前沿窗口，深度融入世界經(jīng)濟(jì)體系。

（二）依托優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，加強(qiáng)與周邊地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作

依托“一市連三國”的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與周邊國家的商務(wù)合作，推進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，培育國家消費(fèi)中心城市。培育外向型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)，擴(kuò)大境外種植加工生產(chǎn)基地，帶動(dòng)邊境地區(qū)外向型農(nóng)業(yè)發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)特產(chǎn)品、生物資源加工特色外向型重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，謀劃一批農(nóng)產(chǎn)品加工貿(mào)易項(xiàng)目，推進(jìn)普洱茶與咖啡兩大外向型產(chǎn)品品牌建設(shè)，讓普洱更多特色農(nóng)產(chǎn)品走向市場(chǎng)、走出邊境。引進(jìn)周邊國家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進(jìn)茶葉與咖啡產(chǎn)業(yè)集聚集約集群化發(fā)展。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，暢通雙邊互聯(lián)互通機(jī)制

努力打造市場(chǎng)化法治化國際化一流營商環(huán)境，全面深化“引進(jìn)來”，加大招商引資力度，加強(qiáng)服務(wù)企業(yè)工作，增強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的吸引力。放寬緬甸北部、老撾北部企業(yè)投資普洱的準(zhǔn)入門檻，引進(jìn)一批進(jìn)出口貨物加工、商貿(mào)服務(wù)項(xiàng)目落戶邊合區(qū)和口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。加強(qiáng)跨境電商平臺(tái)體系建設(shè)，支持外經(jīng)貿(mào)重點(diǎn)企業(yè)通過跨境電商開展國際貿(mào)易。

（四）加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，集聚對(duì)外開放要素基礎(chǔ)

隨著對(duì)外開放的深入發(fā)展，口岸和通道成為內(nèi)陸邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿?。反過來，在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的要素流動(dòng)集聚也影響著對(duì)外開放的進(jìn)程。普洱邊境縣本身發(fā)展滯后，在城鎮(zhèn)化過程中面臨著技術(shù)、資本和人才向云南省或者西南地區(qū)中心城市轉(zhuǎn)移的問題。因此，一方面加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)交通、能源、經(jīng)貿(mào)、電信、旅游、農(nóng)業(yè)、環(huán)境和人力資源等領(lǐng)域建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、資本和人才的集聚，直接或間接地促進(jìn)跨境合作和對(duì)外開放。另一方面根據(jù)實(shí)際情況制定邊境縣城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，適度合理引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和人口到邊境縣聚集。

（唐聰聰，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院博士。王宛，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院博士）