李森

在沈陽市“十四五”新時代全面振興全方位振興取得新突破、努力建設國家中心城市總目標的背景下，以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新成為振興發(fā)展的關鍵動力。為強化科技創(chuàng)新財政保障能力，政府投資基金因能實現財政支持經濟發(fā)展的市場化轉變、調動社會資本積極性、促進加大研發(fā)投入的多重目標而備受關注。沈陽市下轄13個區(qū)（縣）產業(yè)、科技要素資源稟賦不同，因此各區(qū)（縣）政府投資基金支持地區(qū)科技創(chuàng)新的基礎前沿研究、成果轉化應用、產業(yè)鏈關鍵核心技術不同環(huán)節(jié)也各有側重。

沈陽市鐵西區(qū)（以下簡稱鐵西區(qū)）以“東北振興、鐵西先行”作為“十四五”發(fā)展使命，堅持實施產業(yè)立區(qū)戰(zhàn)略，以國家級沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)、沈大國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（中德園片區(qū)）、中國（遼寧）自貿區(qū)沈陽片區(qū)作為經濟現代化建設主戰(zhàn)場，大力發(fā)展先進裝備制造、汽車及零部件、生命健康產業(yè)等產業(yè)。為全面提升科技創(chuàng)新和促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，健全政府投入為主、社會多渠道投入機制，完善政府投資基金體系，發(fā)揮基金投資效能，促進加大研發(fā)投入，已成為加快培育壯大新動能，推動東北地區(qū)振興發(fā)展的重要任務。國家財政部于2015年出臺《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）對政府引導基金運作模式進行了明確，以克服單純通過市場配置資本而帶來的市場失靈問題，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產業(yè)轉型升級等發(fā)展需要。

一、沈陽市及鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）政府投資基金發(fā)展現狀

（一）沈陽市政府投資基金發(fā)展現狀

沈陽市最早的政府投資基金在2012年成立。目前，沈陽市已設立3支政府引導母基金，10支專項基金，總規(guī)模210億元。從母基金規(guī)?？矗缍葟?億元到100億元不等。如，沈陽市政府投資引導基金，由沈陽市政府設立，目標募集100億元，支持戰(zhàn)略新興產業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)等5個領域。從設立單位級別看，第一類是由沈陽市財政局直接出資設立，如，沈陽創(chuàng)業(yè)投資引導基金、沈陽市政府投資引導基金;第二類是由沈陽市投融資管理中心出資設立，如，沈陽振興發(fā)展基金、沈陽招商致遠創(chuàng)投基金;第三類是由盛京金控投資集團受沈陽市財政局委托出資，并履行引導基金出資人職責，圍繞重點支持領域或重點地區(qū)發(fā)展，聯合省市區(qū)國資及社會資本共同設立專項基金，如，遼寧省集智產業(yè)投資基金（有限合伙）、遼寧中德產業(yè)股權投資基金、沈陽恒北通訊產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資有限公司等。此外，專項基金也有投資細分子方向FOF基金，如，瀚華科技成果轉化基金。政府創(chuàng)投引導基金方面，自2018年以來，其設立速度和募資金額上均呈現理性回落，基金投資向核心技術領域的早中期階段集中，基金管理趨于規(guī)?；?、規(guī)范化，高返投比例等基金不合理限制逐漸放寬，存量基金之間統籌協調力度加強，跨區(qū)域合作和組建產業(yè)聯盟成為政府創(chuàng)投引導基金發(fā)展的新方向。

（二）鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）政府投資基金發(fā)展現狀

“十三五”期間，鐵西區(qū)以沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)、中德產業(yè)園為產業(yè)立區(qū)戰(zhàn)略主要實施區(qū)域，大力推動“工業(yè)互聯網+先進裝備制造”融合發(fā)展。鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）在2015年出資設立沈陽信息產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資公司，并陸續(xù)通過與遼寧省產業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金、盛京金控等省市國有資本及社會資本聯合、由區(qū)財政直接或委托中德國際出資設立恒西裝備制造創(chuàng)投公司、遼寧中德產業(yè)股權投資基金，基金總規(guī)模34.41億元，已初步形成了省—市—區(qū)三級基金聯動機制。此外，鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）曾于2018年籌劃以獨立設立方式，由區(qū)財政局出資10億元設立鐵西振興產業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導基金，目前尚未完成設立。

鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）參設投資基金成立5年來，已參與投資了燦芯半導體（D輪）、山東天岳（B輪）、泰治（A輪）等一批科技創(chuàng)新項目，基本實現當初設立目標和初衷，但發(fā)展仍存在明顯不足之處。一是從管理機制看，區(qū)級基金管理機制還未健全，在基金戰(zhàn)略和“募投管退”運作模式上還處在初級市場化階段，缺少系統性管理辦法指導區(qū)級基金運作。二是從投資地域看，區(qū)級儲備項目資源數量、質量匱乏等因素，導致政府部門對扶持地區(qū)重點產業(yè)的政策性目的與投資機構市場化決策有出入，使基金實際投資區(qū)內效果有限。三是從專業(yè)能力看，區(qū)級基金資本運營能力有限，基金多委托政府國有公司，行政色彩濃，未深入與市場基金管理人合作，挑選優(yōu)質項目能力有限。因此，在國家各級政府完善科技創(chuàng)新體制機制，創(chuàng)新加大財政科技支出機制的趨勢下，解決上述問題，建立發(fā)展運營更完善、更有效的區(qū)級投資基金，將成為不可回避的問題。

二、國內區(qū)級政府投資基金發(fā)展模式及運營經驗

區(qū)級政府設立投資基金具有擬投項目推薦、配套政策支持、優(yōu)勢產業(yè)集聚、財政支出方式轉變等比較優(yōu)勢，又可以通過基金引導培育新興產業(yè)，扶持創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。對標國內科技創(chuàng)新一流地區(qū)，選取北京市國際科技創(chuàng)新中心建設“三城一區(qū)”、南京市創(chuàng)新名城建設核心區(qū)的北京經濟技術開發(fā)區(qū)、昌平區(qū)，南京江北新區(qū)的區(qū)級基金發(fā)展模式及運營經驗值得借鑒。

（一）北京經濟技術開發(fā)區(qū)

北京經濟技術開發(fā)區(qū)是北京國際科技創(chuàng)新中心建設主平臺。為促進高精尖產業(yè)發(fā)展，完善及優(yōu)化科技創(chuàng)新基金管理機制，開發(fā)區(qū)管委會于2019年發(fā)布《北京經濟技術開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新基金管理辦法》。北京經濟技術開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新基金規(guī)模為每年5億元，來源于開發(fā)區(qū)財政，采取引導基金和直投基金兩種模式支持區(qū)內科技型、創(chuàng)新型企業(yè)，吸引優(yōu)質企業(yè)落地發(fā)展。開發(fā)區(qū)管委會負責科技創(chuàng)新基金投資方案審定及重大事項決策，開發(fā)區(qū)科技局負責科技創(chuàng)新基金監(jiān)督和管理，北京亦莊國際投資發(fā)展有限公司（簡稱：亦國投）為科技創(chuàng)新基金代持機構，北京亦莊國際產業(yè)投資管理有限公司（簡稱：亦產投）為科技創(chuàng)新基金管理機構。北京經濟技術開發(fā)區(qū)通過科技創(chuàng)新基金重點支持集成電路、新能源汽車產業(yè)發(fā)展，在集成電路產業(yè)，亦國投分別通過“基金投資+委托貸款+股權投資”等方式支持中芯國際的發(fā)展及其廠房建設;與京東方聯合發(fā)起芯動能基金，基金規(guī)模超40億元，投資上下游產業(yè)。在新能源汽車產業(yè)，亦莊國投委貸10億元支持奔馳二工廠建設;出資1億美元，參與北汽香港IPO。通過資本堅持長周期戰(zhàn)略投資，有效鏈接全力搭建研究、載體、政策、生態(tài)五位一體的產業(yè)創(chuàng)新體系。

（二）北京市昌平區(qū)

北京市昌平區(qū)是北京國際科技創(chuàng)新中心建設重要組成部分，區(qū)內未來科學城項目是北京推進“三城一區(qū)”建設的重要載體。北京昌平科技園發(fā)展有限公司（簡稱：昌發(fā)展）為北京昌平區(qū)政府全資設立的產業(yè)生態(tài)投資運營平臺，并以此搭建政府投資基金及基金管理公司框架，并由昌發(fā)展全資子公司北京昌科金投資有限公司和社會資本設立兩支母基金，基金規(guī)模近200億。母基金一方面通過參設知識產權運營、科技成果轉化、雙創(chuàng)社區(qū)建設、高端科技人才等子基金，支撐昌平區(qū)雙創(chuàng)社區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)體系建設;另一方面通過設立產業(yè)投資基金、股權投資基金、并購投資基金，促進生物醫(yī)藥、智能制造等產業(yè)的產業(yè)鏈延伸和整合，推動特色主導產業(yè)做大做強。目前，兩支母基金合作基金34支，直接、間接投資項目800余個，為母基金投資項目提供全面投后管理服務，打造基金檢測、細胞治療、高端醫(yī)療器械等一站式產業(yè)生態(tài)平臺，完善國際化創(chuàng)新生態(tài)體系。

（三）南京江北新區(qū)

南京江北新區(qū)2015年由國務院批復成立，是江蘇省首個國家級新區(qū)，定位建設成為南京市自主創(chuàng)新先導區(qū)。南京江北新區(qū)科技投資有限公司（簡稱：江北科投）為南京江北新區(qū)管委會發(fā)起設立，肩負創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新載體、創(chuàng)新平臺的投融資使命?；鹜顿Y為江北科投核心業(yè)務，與中金、深創(chuàng)投等國內一線頭部GP合作，目前已經設立了20余只股權投資基金，規(guī)模超過120億元，投資企業(yè)近150家。2020年江北科投探索設立了政府主導型的基金，形成基金投資、政策性直投與融資擔保、小額貸相結合的一站式綜合科技金融服務能力。

三、鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）政府投資基金發(fā)展及運營的建議

政府投資基金的引導目標能否實現取決于兩個條件：一是要具備引導基金能夠運轉的條件;二是要有保證引導基金有效運作的治理機制。為了積極發(fā)揮鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）政府投資基金效能，在后續(xù)的區(qū)級基金設立發(fā)展、投資運營中，可在基金頂層設計、市場化投資合作、產業(yè)公共服務平臺建設三方面?zhèn)戎靥嵘?/p>

（一）完善區(qū)級基金頂層設計，設立沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)科技創(chuàng)新引導基金

鐵西區(qū)政府、沈陽沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)管委會各級相關部門應在《沈陽市政府投資引導基金管理辦法》（沈政發(fā)〔2018〕6號）》基礎上，學習借鑒北京經濟技術開發(fā)區(qū)等區(qū)級政府基金模式運營經驗，結合鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）支持發(fā)展新興產業(yè)和科技創(chuàng)新實際需要，制定相應區(qū)級基金管理辦法，明晰政府出資人、監(jiān)督管理人與投資管理人的合作與讓利機制，母子基金投資與政策性直投的條件與程序，投資決策流程、風險控制、投資績效等基本事項，盡量讓區(qū)級基金“少走彎路”?？稍O立沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)政府投資引導基金，通過吸引區(qū)內龍頭企業(yè)、京津冀投資機構，爭取省市科技創(chuàng)新專項資金，分別設立“一區(qū)多園”的特色產業(yè)園基金、科技創(chuàng)新基金等專項子基金，重點支持特色園區(qū)內的新興產業(yè)集聚、科技創(chuàng)新發(fā)展。同時，對符合區(qū)內新興產業(yè)發(fā)展方向，有廣闊前景但處于種子期、早期的高風險項目，可開展政策性直投，扶持企業(yè)進入“成長期”獲得下一輪融資后退出。

區(qū)級基金設立首期的規(guī)模建議為10億元，資金來源為區(qū)級國有資本運營控股公司或子公司，通過區(qū)級國資增資、控股集團存量資本整合等方式設立新投資公司完成出資，以參股、合伙的方式吸引社會資本進入并正確引導資金的流向。在財務杠桿方面，嚴格執(zhí)行省、市引導基金管理辦法，區(qū)級引導基金對投資基金出資額不超過基金規(guī)模的30%，且不作為基金唯一最大出資人，建議采用5倍杠桿，爭取撬動50億元的母基金規(guī)模?；鹂梢酝ㄟ^直接投資或母子基金相結合的方式投向區(qū)內新能源汽車、生物醫(yī)藥、新一代信息技術等戰(zhàn)略新興產業(yè)，及知識產權運營、科技成果轉化、科創(chuàng)綜合體建設、科技創(chuàng)新人才等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)建設，力爭早日完善科技創(chuàng)新投融資體系。

（二）打造本地優(yōu)秀團隊，推動與市場一流投資機構合作

為推動鐵西區(qū)（沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)）政府投資基金市場化、可持續(xù)發(fā)展，一方面可通過市場化公開征集基金管理人，吸引與京津冀、長三角等地區(qū)的一流投資機構合作，對接優(yōu)質項目資源，提升區(qū)級基金投資把握性。另一方面可從打造本地優(yōu)秀投資服務團隊入手，整合區(qū)內政府、國資存量科技創(chuàng)新資源，組建科技創(chuàng)新投資公司，完善優(yōu)化投資公司治理機構、決策流程，使基金投資運營更加合理高效。同時，采用提供有競爭力薪酬、市場化分配收益、政策獎勵待遇等措施，吸引一批懂產業(yè)、懂投資、懂技術的投資人才入區(qū)，保障聯合投資執(zhí)行順暢有效。通過共同合作，開展國內投資和落區(qū)投后孵化聯動管理，提升項目投資成功率。

（三）加強資源信息共享，建設產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)服務平臺

對吸引投資區(qū)內項目，各產業(yè)園區(qū)管理、招商部門結合園區(qū)產業(yè)發(fā)展特點及訴求，加強與子基金投資團隊、行業(yè)專家溝通，定期對園區(qū)內科技創(chuàng)新型項目庫進行摸底調查，篩選出具有發(fā)展?jié)摿?、有資金需求、有投資價值的項目。沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)管委會可通過開展項目征集宣講、路演、行業(yè)峰會等方式，加強政府投資基金認可度。在產業(yè)園區(qū)成立專門服務平臺，提供場地辦公、工商注冊、政策申報、稅務登記等通用型產業(yè)服務。借鑒昌發(fā)展、江北科投組團發(fā)展生物醫(yī)藥產業(yè)模式，打造 “孵化—研發(fā)—供應鏈”一站式特色園區(qū)產業(yè)生態(tài)服務平臺，保障“飛地企業(yè)”落戶后快速開展技術創(chuàng)新和商業(yè)化發(fā)展。探索設立沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)雙創(chuàng)載體子基金，支持區(qū)內科創(chuàng)綜合體，科技企業(yè)孵化器、眾創(chuàng)空間組建天使投資基金和種子基金，拓寬在孵企業(yè)、創(chuàng)客和孵化項目融資渠道。

（作者單位：沈陽經濟技術開發(fā)區(qū)管理委員會）