高紅

公共機構(gòu)是指全部或部分使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，既是能源消費的重要主體，也是節(jié)能工作的一個重要領(lǐng)域，是全社會節(jié)能的領(lǐng)導(dǎo)者、倡導(dǎo)者和組織者。為了實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)，公共機構(gòu)要以更高的政治站位積極開展節(jié)能減排工作，更應(yīng)以優(yōu)異的成效發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用，承擔(dān)起節(jié)能減排、低碳發(fā)展決策者、倡導(dǎo)者、踐行者、引領(lǐng)者的責(zé)任。

一、公共機構(gòu)節(jié)能工作現(xiàn)狀

截止2019年，全國公共機構(gòu)共約167萬家，能源資源消費總量約1.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（其中電按等價法進行計算），約占全國能源消費總量的3.7%，用水總量120.18億立方米，約占全國生活用水總量的13.79%，是節(jié)能減排的重點領(lǐng)域之一。

（一）組織管理體系逐步健全

2008年10月1日國務(wù)院《公共機構(gòu)節(jié)能條例》頒布實施，管理公共機構(gòu)節(jié)能成為各級機關(guān)事務(wù)管理部門的法定職責(zé)。全國32個?。▍^(qū)、市）和生產(chǎn)建設(shè)兵團都明確了公共機構(gòu)節(jié)能管理部門，80%的地、市成立了公共機構(gòu)節(jié)能專職管理科室，中央國家機關(guān)各部門明確了負(fù)責(zé)公共機構(gòu)節(jié)能管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

（二）能源管理基礎(chǔ)工作和管理制度逐步完善

國管局會同有關(guān)部門制定了公共機構(gòu)能源資源消費統(tǒng)計、能源審計管理暫行辦法等制度。29個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團出臺了公共機構(gòu)節(jié)能政府規(guī)章，持續(xù)推進能耗統(tǒng)計，報送統(tǒng)計數(shù)據(jù)的公共機構(gòu)數(shù)量達到70余萬家;出臺了節(jié)約型機關(guān)、學(xué)校評價導(dǎo)則等8項國家標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合地方實際出臺了計量統(tǒng)計、監(jiān)督考核、能源審計等地方性制度或標(biāo)準(zhǔn);各級機關(guān)事務(wù)管理部門推動公共機構(gòu)按照分戶、分類、分項計量的要求，完善能源資源計量器具配備，實現(xiàn)對電力、水等主要消耗品類逐步實現(xiàn)分戶、分樓棟、分區(qū)域的三級計量要求。7300余家公共機構(gòu)建設(shè)了能耗監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了在線計量和能耗數(shù)據(jù)監(jiān)測。

（三）組織創(chuàng)建試點示范

國管局會同國家發(fā)展改革委、財政部制定《節(jié)約型公共機構(gòu)示范單位及公共機構(gòu)能效領(lǐng)跑者評價標(biāo)準(zhǔn)》，依此標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范創(chuàng)建了2050家國家級示范單位、2300余家省級示范單位、1400余家地市級示范單位，形成了完整的示范梯次。從國家級示范單位中遴選出184家能效領(lǐng)跑者。這些示范單位涵蓋了公共機構(gòu)的各個層級和各個領(lǐng)域。通過開展試點示范和典型引導(dǎo)，推動了公共機構(gòu)節(jié)能整體水平的提升。

二、公共機構(gòu)能源使用存在的主要問題

（一）溫室氣體排放統(tǒng)計體系尚未建立

大部分公共機構(gòu)未開展過溫室氣體核算工作，僅有很少一部分納入重點用能單位的公共機構(gòu)開展了溫室氣體核算，目前公共機構(gòu)缺乏全國統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計核算方法，沒有進行碳排放數(shù)據(jù)的收集核算工作，因此缺少溫室氣體核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）能源計量和統(tǒng)計數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱

目前，雖然已有近萬家公共機構(gòu)建立了用能監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)了在線計量和能耗數(shù)據(jù)監(jiān)測，但能源分項計量和監(jiān)測覆蓋范圍占公共機構(gòu)總量的比例仍較低。因此，推動節(jié)約型公共機構(gòu)建設(shè)的能源計量基礎(chǔ)薄弱，統(tǒng)計分析及挖潛改進的數(shù)據(jù)依據(jù)缺失嚴(yán)重。

（三）技術(shù)系統(tǒng)集成水平落后

當(dāng)前，既有建筑節(jié)能改造所必需的技術(shù)產(chǎn)品比較單一，尤其是技術(shù)集成水平落后，缺乏經(jīng)濟性最優(yōu)化的關(guān)鍵技術(shù)與產(chǎn)品。節(jié)能改造技術(shù)應(yīng)用多以業(yè)主的主觀認(rèn)識或解決實際問題為導(dǎo)向，以單項技術(shù)改造為主，集成度不高，系統(tǒng)性不強。缺少成套的節(jié)能改造技術(shù)集成體系用于指導(dǎo)公共機構(gòu)整體節(jié)能改造。

（四）節(jié)能改造市場化和節(jié)能改造內(nèi)生動力不足

長期以來，公共機構(gòu)節(jié)能改造一直缺乏與市場化方式的有機結(jié)合。全國既有公共機構(gòu)建筑幾十億平方米，每年需要大量資金投入節(jié)能及維修改造，既日益加重了財政負(fù)擔(dān)，也使節(jié)能改造內(nèi)生動力不足痼疾難改。2019年，部分地區(qū)開展縣（區(qū)）集中統(tǒng)一組織合同能源管理項目試點，推動建立完善的公共機構(gòu)合同能源管理制度和財稅政策，引導(dǎo)公共機構(gòu)采用市場化方式開展節(jié)能改造工作。但有效的激勵約束政策和市場化運行結(jié)合的機制尚未廣泛形成。

三、公共機構(gòu)節(jié)能減排政策建議

（一）建立并實施全國統(tǒng)一的公共機構(gòu)碳排放統(tǒng)計核算體系

建立公共機構(gòu)碳排放核算方法，開展公共機構(gòu)溫室氣體排放核算，明確碳排放總量和控制目標(biāo)，將碳排放指標(biāo)納入公共機構(gòu)管理與考核指標(biāo)，從根本上倒逼能源結(jié)構(gòu)和消費方式的轉(zhuǎn)變、低碳技術(shù)的進步與低碳發(fā)展意識的提高。建議沿用現(xiàn)有公共機構(gòu)能源資源消費統(tǒng)計制度，在現(xiàn)有能源資源消費統(tǒng)計的基層報表中增加“公共機構(gòu)碳排放量計算表”等表格，逐步形成公共機構(gòu)能源資源消費和碳排放統(tǒng)計核算制度。

（二）完善能源計量、監(jiān)測系統(tǒng)，全面覆蓋全國公共機構(gòu)

實現(xiàn)能源資源分類、分項、分級計量，能耗在線采集，實行用能定額管理，確定不同類型、不同地區(qū)公共機構(gòu)能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，完善用能監(jiān)測預(yù)警。加強能源審計，增加節(jié)能診斷功能。提高用能管理智能化水平，建立以省級公共機構(gòu)節(jié)能管理信息平臺為基礎(chǔ)，中央、省、市、縣貫通的全方位公共機構(gòu)節(jié)能監(jiān)管系統(tǒng)。為大數(shù)據(jù)分析奠定基礎(chǔ);定期發(fā)布公共機構(gòu)能效數(shù)據(jù)，廣泛推動公共機構(gòu)計劃用能、節(jié)約用能。

（三）加強公共機構(gòu)系統(tǒng)節(jié)能，推動采用整體節(jié)能技術(shù)方案

開展國家機關(guān)超低能耗建筑建設(shè)試點，制定公共機構(gòu)超低能耗建筑技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)和技術(shù)示范的方式，建立不同氣候區(qū)超低能耗機關(guān)辦公建筑示范，推動采用先進、適用的成套技術(shù)產(chǎn)品，全面推動公共機構(gòu)實現(xiàn)整體性和系統(tǒng)性節(jié)能改造解決方案，以保證最優(yōu)化、可持續(xù)性提升的節(jié)能減碳效益。

（四）積極采用市場化方式，推動公共機構(gòu)低碳技術(shù)應(yīng)用

鼓勵采取合同能源管理等方式，運用市場機制，引導(dǎo)利用社會資本參與公共機構(gòu)節(jié)能項目。合同能源管理包括節(jié)能效益分享型、節(jié)能量保證型、能源費用托管型以及混合型等模式，可根據(jù)機構(gòu)類型、地區(qū)、技術(shù)類型等差異選擇適宜的模式。深圳市在公共領(lǐng)域大力推行合同能源管理，確立了依靠市場手段、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、建立標(biāo)準(zhǔn)體系、科學(xué)規(guī)劃路徑等“四位一體”的工作思路，在項目申報、立項審核、集中采購、效益支付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，形成了適合地方實際的操作模式。鼓勵投融資和工程實施模式創(chuàng)新，支持有條件的地區(qū)探索對同類項目采取統(tǒng)一融資、統(tǒng)一招投標(biāo)、統(tǒng)一實施等方式，提高工作效率和工程質(zhì)量。公共機構(gòu)按合同能源管理改造合同支付給節(jié)能服務(wù)公司的支出，視同能源費用列支或計入相關(guān)支出。

（作者單位：國家節(jié)能中心）