王慶　何倩　張弓

近年來，東北地區(qū)面臨較大的經(jīng)濟下行壓力，甚至出現(xiàn)停滯、衰退跡象。針對東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的困難，習(xí)近平總書記明確指出，“只有建設(shè)好投資、營商等軟環(huán)境，才能有效遏制東北資本、人才流失狀況，打破所謂‘投資不過山海關(guān)的說法，使資本、人才成為東北振興發(fā)展的重要助力”。未來一段時期，在加快形成國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局過程中，建設(shè)法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境對進一步激發(fā)微觀市場主體活力，推動?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)東北全面振興有著重要意義。

一、營商環(huán)境評價體系

構(gòu)建營商環(huán)境評價體系既要考慮國際和國內(nèi)其他地區(qū)現(xiàn)有的評價指標(biāo)，又要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況。本文在遵循科學(xué)性、可操作性、可比性、內(nèi)外兼顧原則的基礎(chǔ)上，參照“十三五”規(guī)劃綱要關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的四方面表述（即市場環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律政策環(huán)境、人文環(huán)境），將政務(wù)服務(wù)水平、法治建設(shè)水平、市場環(huán)境水平、城市信用水平確定為基本評價維度。同時借鑒國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及世界銀行、國家發(fā)展改革委等相關(guān)部門以及科研院所的既有評價指標(biāo)體系，最終確定11項一級指標(biāo)及16項二級指標(biāo)。

二、營商環(huán)境對標(biāo)分析

以上述評價指標(biāo)為基礎(chǔ)，將黑龍江省A市作為研究對象，選取廣東省中山市、浙江省嘉興市和河南省漯河市作為對標(biāo)城市，通過指標(biāo)對比客觀評估A市營商環(huán)境水平。

（一）政務(wù)服務(wù)水平

企業(yè)開辦和不動產(chǎn)登記方面，A市在企業(yè)設(shè)立登記、公章刻制、申領(lǐng)發(fā)票、社保登記、銀行開戶等全流程辦理方面耗時1個工作日，在建設(shè)用地使用權(quán)（及房屋所有權(quán)）轉(zhuǎn)移登記辦理方面耗時2個工作日，這兩項指標(biāo)與對標(biāo)城市基本一樣，表現(xiàn)較好。

工程建設(shè)項目審批方面，中山市、嘉興市在社會投資項目審批上表現(xiàn)較好，從立項用地規(guī)劃許可到施工許發(fā)放的合計審批時間分別在28個工作日和60個自然日以內(nèi)。如果算上竣工驗收，中山市和嘉興市社會投資項目全流程合計審批時間分別在39個工作日和90個自然日內(nèi)。與這兩個城市相比，A市在工程建設(shè)項目審批上，特別是辦理施工許可的審批時間上（50個工作日）依然較長。

行政事項改革方面，中山市“最多跑一次”改革事項達2700余項，在對標(biāo)城市中最多，而且這些事項的網(wǎng)辦率也將近100%。嘉興市、漯河市公布的“最多跑一次”改革事項也均超過2000項，網(wǎng)辦率均為100%。與對標(biāo)城市相比，A市在改革事項數(shù)量上存在較大差距，同時這些事項的網(wǎng)辦率也有進一步提升的空間。

（二）法治建設(shè)水平

司法領(lǐng)域“執(zhí)行難”方面，2017年至2019年，中山市執(zhí)行案件占比在對標(biāo)城市中最低，僅為6.7%。而A市執(zhí)行案件占比達35%，遠高于中山市。同時也高于嘉興市和漯河市9.2個百分點和23.5個百分點。較高的執(zhí)行案件占比，為推動解決“執(zhí)行難”工作帶來更多的困難。

政府侵權(quán)方面，2017年至2019年，嘉興市國家賠償案件占比在對標(biāo)城市中最低，僅為33.5%。其次是中山市，為64%。A市、漯河市國家賠償案件占比均為100%。

公共法律服務(wù)方面，中山市、嘉興市入駐人民法院調(diào)解平臺的調(diào)解員均超過200人。其中，中山市入駐平臺的調(diào)解員將近300人，在對標(biāo)城市中最多。而A市入駐平臺的調(diào)解員為122人，略高于漯河市，但與中山市相比仍有較大差距。

（三）市場環(huán)境水平

獲得投資方面，嘉興市在實際利用外資、入駐平臺的金融產(chǎn)品數(shù)量上都處于領(lǐng)先，市場主體獲得資金支持的實際水平和潛力較大。A市則在這3項指標(biāo)上全面落后，實際利用外資水平僅相當(dāng)于嘉興市的1%，數(shù)字金融產(chǎn)品數(shù)量不及嘉興市的30%。

市政基礎(chǔ)設(shè)施方面，漯河市用電報裝的承諾辦結(jié)時限為21個工作日，耗時最短;中山市的用電報裝的承諾辦結(jié)時限為42個工作日，耗時最長。A市與嘉興市基本相同，分別為26和25個工作日。

科技創(chuàng)新方面，中山市在科技支出占比和發(fā)明專利數(shù)上遙遙領(lǐng)先，其中科技支出占比9.4%，發(fā)明專利數(shù)9500余件。其次是嘉興市（科技支出占比4.1%，發(fā)明專利數(shù)5400余件）。A市在這一指標(biāo)上遠落后于中山市和嘉興市。其中，A市科技支出占比不到0.1%;發(fā)明專利數(shù)僅相當(dāng)于中山市的0.9%、嘉興市的1.6%左右，同時也不及漯河市的50%。

（四）城市信用水平

城市信用方面，嘉興市綜合信用指數(shù)全國排名10位居前列，在對標(biāo)城市中信用水平最好。漯河市綜合信用指數(shù)、市場主體信用承諾數(shù)全國排名均在前50名，整體信用水平較好。中山市綜合信用指數(shù)雖未排進全國前50名，但其市場主體信用承諾數(shù)全國排名靠前。而A市在這兩項指標(biāo)上，均未能入圍前50名，城市信用建設(shè)水平與對標(biāo)城市還存在較大差距。

三、營商環(huán)境存在的問題

以量化對比結(jié)果為基礎(chǔ)，對于營商環(huán)境評價中不易量化的指標(biāo)，主要通過問卷調(diào)查、企業(yè)家訪談等方式作定性分析。從定量對比和定性分析的結(jié)果看，以A市為代表的東北地區(qū)在營商環(huán)境建設(shè)中存在如下問題。

（一）開拓進取意識不強，思想觀念趨于保守

一是權(quán)力意識和條塊分割較為明顯。受“官本位”思想、行政壁壘等影響，部分政府工作人員主動服務(wù)意識不強，“吃拿卡要”現(xiàn)象尚未完全杜絕;數(shù)據(jù)信息跨部門共享使用和部門間業(yè)務(wù)協(xié)同水平不高，系統(tǒng)觀念不強，難以形成部門合力整體推進營商環(huán)境建設(shè)。二是主動擔(dān)當(dāng)作為意識和能力不強。部分政府工作人員僅靠等待上級出臺相關(guān)文件或是按部就班完成上級交辦工作，以文件落實文件，導(dǎo)致部分改革舉措流于形式而未能適應(yīng)市場主體的實際需要;部分工作人員因業(yè)務(wù)本領(lǐng)不強、對政策理解有偏差等，造成企業(yè)辦事多次來回奔波。三是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識和動力不足。受傳統(tǒng)體制機制影響和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約，大眾思想較為保守，多數(shù)對“體制內(nèi)”情有獨鐘，少有自主創(chuàng)業(yè)意愿，缺乏冒險意識，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的區(qū)域文化尚未形成。

（二）營商法治氛圍不濃，法治建設(shè)有待完善

一是事中事后監(jiān)管不規(guī)范、不到位。從調(diào)查問卷反饋情況看，在企業(yè)最反感的問題中，有近40%的企業(yè)選擇“執(zhí)法檢查次數(shù)過多”，尤其是對安全、環(huán)保執(zhí)法檢查反映較為集中。在規(guī)范事中事后監(jiān)管，特別是推動跨部門“雙隨機、一公開”監(jiān)管方面仍相對滯后。二是司法領(lǐng)域執(zhí)行保障工作機制不完善。法院執(zhí)行規(guī)范化水平不高、執(zhí)行人員力量和能力不足、執(zhí)行制度機制不夠健全等依然明顯，解決“執(zhí)行難”相關(guān)工作尚未取得實質(zhì)性進展。三是公共法律服務(wù)保障體系不完善。政府購買公共法律服務(wù)的意識尚未真正形成，財政保障不足等問題較為突出，直接影響基層法律服務(wù)工作者參與公共法律服務(wù)的積極性;基層法律工作人員數(shù)量不足、專業(yè)水平不強等問題在一定程上度制約了公共法律服務(wù)效果。四是多元化糾紛解決機制作用發(fā)揮不明顯。人民調(diào)解員參與化解社會矛盾糾紛的積極性不足，各類商事糾紛調(diào)解機構(gòu)的權(quán)威性不夠，導(dǎo)致多數(shù)企業(yè)仍采用直接訴訟方式解決糾紛，造成有限的司法資源被大量占用。

（三）服務(wù)企業(yè)能力不強，市場領(lǐng)域部分問題凸顯

一是“融資難、融資貴”問題未能得到有效解決。從調(diào)查問卷反饋情況看，有將近一半（49%）的企業(yè)認為“獲得信貸”是營商環(huán)境中亟待改善的事項，同時71.4%的企業(yè)普遍認為目前融資成本過高。相關(guān)部門在引導(dǎo)金融機構(gòu)積極作為、創(chuàng)新金融產(chǎn)品、拓寬融資渠道、數(shù)字金融科技推廣等方面仍有差距。二是公用事業(yè)領(lǐng)域涉企服務(wù)問題突出。目前進駐政務(wù)服務(wù)大廳的水、電、氣、熱等業(yè)務(wù)，針對個人的服務(wù)事項多、涉企服務(wù)事項較少且辦理流程、收費標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息公開程度較低，企業(yè)辦理相關(guān)事項仍需往返各個獨立大廳;電力、燃氣等公用事業(yè)企業(yè)憑借區(qū)域內(nèi)壟斷地位，在工程領(lǐng)域搞“四指定”、收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象仍較為普遍。三是優(yōu)化營商環(huán)境政策集成程度較低。人才引進、稅費減免等涉企優(yōu)惠政策仍分散在各部門，缺少在統(tǒng)一平臺上進行整合，一定程度上增加了政策獲取成本，降低了政策知曉度。四是涉企服務(wù)平臺建設(shè)明顯缺位。部分企業(yè)對市場投資熱點、經(jīng)貿(mào)業(yè)務(wù)、外貿(mào)談判、涉外政策法律等缺乏了解，相關(guān)部門未能通過有效平臺及時向企業(yè)提供咨詢等專業(yè)服務(wù)，一定程度上影響企業(yè)投資興業(yè)的熱情。

（四）人才隊伍建設(shè)不足，集聚效應(yīng)尚不明顯

一是對本地現(xiàn)有人才重視程度不夠。各單位之間的人才爭奪多偏向于外來人才，對于本地人才的挖掘、保留與發(fā)展并沒有真正重視起來，相關(guān)人才發(fā)展支持政策不足。二是人才隊伍結(jié)構(gòu)不合理。企業(yè)和部門基層一線人才總量少，科技領(lǐng)軍人才、高層次創(chuàng)新型人才及后備人才匱乏，青年人才群體建設(shè)相對滯后。三是人才發(fā)展保障體系有待完善。部分企業(yè)對現(xiàn)有人才引進優(yōu)惠政策知曉度較低，導(dǎo)致用好用活本地現(xiàn)有人才政策方面大打折扣，政策落地效果不明顯;黨政干部特別是年輕干部（特別是科級及以下干部）缺少輪崗交流機會，同時對現(xiàn)行制度框架下公務(wù)員薪酬激勵體系的探索實踐不夠，導(dǎo)致干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)的熱情不高。

（五）信用體系不夠健全，誠信建設(shè)步伐較緩

一是政務(wù)失信專項治理有待加強。個別部門制定的政策穩(wěn)定性和連續(xù)性較差，“新官不理舊賬”、推諉扯皮、不按時兌現(xiàn)承諾現(xiàn)象仍時有發(fā)生，對政府的公信力和形象十分不利。二是市場主體信用水平不高。從A級納稅人數(shù)量和市場主體信用承諾數(shù)看，A市A級納稅人占法人企業(yè)比重、市場主體信用承諾數(shù)量占工商企業(yè)總數(shù)比重均遠低于全國地級市平均水平。三是信用信息歸集及創(chuàng)新應(yīng)用較為滯后。聯(lián)合獎懲、信用修復(fù)、行業(yè)信用監(jiān)管、信用服務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)歸集相對滯后;個人及企業(yè)信用信息在租賃、審批、旅游、購物等相關(guān)領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用不足。

四、東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的建議

針對A市營商環(huán)境中存在的突出問題，結(jié)合黨中央國務(wù)院優(yōu)化營商環(huán)境的工作部署及國內(nèi)先進地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)經(jīng)驗，提出如下對策建議。

（一）堅持開拓創(chuàng)新，解放思想轉(zhuǎn)變觀念

一是以“數(shù)字政府”建設(shè)推動服務(wù)理念創(chuàng)新。“數(shù)字政府”建設(shè)需要由管理思維向服務(wù)思維的深刻轉(zhuǎn)變，要徹底打破各部門行政壁壘、條塊分割，圍繞深化“放管服”改革和市場主體的實際需求，重構(gòu)政府服務(wù)流程;加強部門政務(wù)信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)資源交換共享，促進信息跨部門跨層級網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)融通。二是持續(xù)提升政務(wù)服務(wù)便利度。借鑒有關(guān)對標(biāo)城市經(jīng)驗，深度梳理并持續(xù)推進涉企高頻服務(wù)事項整合集成;探索重構(gòu)政務(wù)大廳集成型功能布局，利用人工智能、5G等先進技術(shù)開展智能化引導(dǎo)、智慧審批，提升政務(wù)服務(wù)大廳智慧化水平，實現(xiàn)全天候服務(wù);深入推進“多證合一”改革，有效減輕企業(yè)開辦的辦證負擔(dān);全面推行工程建設(shè)項目分級分類管理，提升工程建設(shè)項目審批效率，努力實現(xiàn)小型低風(fēng)險工程建設(shè)項目“拿地即開工”。三是積極營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。通過新媒體、車站、商場、戶外廣告等渠道資源，加強企業(yè)家精神與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化的宣傳推廣，弘揚開拓進取、敢為人先的精神，營造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的良好氛圍。

（二）健全法治體系，打造營商環(huán)境硬核

一是建立健全優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)體系。借鑒先進地區(qū)在優(yōu)化營商環(huán)境中對權(quán)責(zé)界定、程序設(shè)定等方面的內(nèi)容，科學(xué)制定市場綜合監(jiān)管、政府行政管理、信用體系建設(shè)、數(shù)據(jù)開放共享規(guī)則等關(guān)鍵性制度。二是完善事中事后監(jiān)管機制。借鑒對標(biāo)城市經(jīng)驗，探索建立行政執(zhí)法全流程管理系統(tǒng)，將執(zhí)法流程、自由裁量檔次、法律文書等進行標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)執(zhí)法行為從立案到案卷評審等全流程監(jiān)督管理;加快構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，加大信用分級分類監(jiān)管推進力度;探索新業(yè)態(tài)領(lǐng)域的包容審慎監(jiān)管。三是完善解決“執(zhí)行難”工作機制。建立健全執(zhí)行聯(lián)動機制、失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒體系，推進執(zhí)行難源頭治理制度建設(shè)、優(yōu)化執(zhí)行工作舉措，強化強制執(zhí)行案件信息公開，提高生效法律文書的執(zhí)行率。四是完善多元化糾紛解決機制和公共法律服務(wù)體系。完善訴調(diào)對接機制，健全人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作機制，加強專職人民調(diào)解員配備與培訓(xùn);推進公共法律服務(wù)實體、熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，實現(xiàn)企業(yè)請律師、求法援、找調(diào)解、尋鑒定等服務(wù)“一站式辦理”。

（三）提升服務(wù)能力，增強市場主體活力

一是多渠道解決企業(yè)融資難題。建立完善政府性融資擔(dān)保體系，擴大擔(dān)保規(guī)模、增強擔(dān)保能力;鼓勵引導(dǎo)商業(yè)銀行支持中小企業(yè)以應(yīng)收賬款、生產(chǎn)設(shè)備、產(chǎn)品、車輛、船舶、知識產(chǎn)權(quán)等動產(chǎn)和權(quán)利進行擔(dān)保融資;積極引導(dǎo)本地平臺企業(yè)適當(dāng)降低向小微商戶收取的平臺傭金等服務(wù)費用和條碼支付、互聯(lián)網(wǎng)支付等手續(xù)費。二是推動公用事業(yè)服務(wù)集成改革。借鑒對標(biāo)城市經(jīng)驗，將水、電、氣、熱等公用事業(yè)服務(wù)打包集成，統(tǒng)一進駐政務(wù)大廳;剝離整合原公用事業(yè)單位自建系統(tǒng)、APP、公眾號上的辦事服務(wù)功能，并整體遷移至線上平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)、信息綜合復(fù)用。三是搭建“一站式”企業(yè)服務(wù)平臺。形成以惠企政策、投資熱點、市場需求等為主的信息集成和以熟悉國際慣例、貿(mào)易規(guī)則、經(jīng)貿(mào)談判、文化習(xí)俗、政策法律等為主的人才集成綜合平臺，提供專業(yè)化咨詢、技術(shù)服務(wù)等。

（四）加強人才培養(yǎng)，強化人才智力保障

一是加大科技、管理等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才引進與培養(yǎng)力度。積極落實現(xiàn)有人才引進政策，完善薪酬待遇、住房保障、戶口遷移、家屬調(diào)轉(zhuǎn)、子女入學(xué)等方面的措施，提升外引人才的歸屬感;加大本地人才的培養(yǎng)力度，推進企業(yè)與本地職業(yè)院校合作辦學(xué)，建立一批面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職業(yè)培訓(xùn)基地，保障企業(yè)專業(yè)技術(shù)人才需要。二是健全黨政人才培養(yǎng)制度體系。建立容錯機制，強化“為官敢為”的制度保障，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部大膽創(chuàng)新、勇于實踐，使用新方法、運用新對策、引入新思路應(yīng)對實際工作中出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)、新機遇，對于在具體探索過程中出現(xiàn)的問題和錯誤，盡可能給予寬容和免責(zé);探索通過薪酬激勵等方式，表彰獎勵在招商服務(wù)保障中表現(xiàn)出色的干部。

（五）完善信用體系，拓展信用應(yīng)用領(lǐng)域

一是加強重點領(lǐng)域誠信建設(shè)。加強項目投資、政府采購、招標(biāo)投標(biāo)等領(lǐng)域政務(wù)誠信建設(shè)以及住房建設(shè)、勞動保障、安全生產(chǎn)、家政服務(wù)、服務(wù)貿(mào)易、電子商務(wù)等行業(yè)信用建設(shè);加大對政府失信被執(zhí)行人、涉金融領(lǐng)域黑名單、電子商務(wù)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砹Χ取６菑娀庞眯麄鹘逃?。開展市場主體準(zhǔn)入前的誠信教育，特別是對公務(wù)員等重點職業(yè)人群以及企業(yè)開展入職誠信教育和守法誠信教育;推進誠信主題宣傳活動，營造人人講誠信、事事重誠信、處處有誠信的濃厚氛圍。三是提升信用信息歸集質(zhì)量。規(guī)范信用記錄機制，健全信用信息實時或定期報送機制，將信息報送納入營商環(huán)境考核體系，實現(xiàn)歸集共享常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。四是推進信用應(yīng)用重點場景建設(shè)。推進信用信息在納稅、海關(guān)、公共資源交易、貸款、消費、旅游、酒店住宿、通信等領(lǐng)域的應(yīng)用。

（作者單位：國家發(fā)改委價格成本調(diào)查中心）