劉飛鵬，呂麗芬，許 婧，趙祿山，李繼國

(1.國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院，云南 昆明650031； 2.云南大學(xué)國際河流與生態(tài)安全研究院，云南 昆明 650500；3.云南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 昆明650499； 4.云南建投第二水利水電建設(shè)有限公司，云南 昆明650501)

0 引言

我國現(xiàn)有的水利工程管理單位絕大部分是事業(yè)單位，在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利工程的管理及運(yùn)行機(jī)制逐漸建立發(fā)展起來[1]。水利工程管理機(jī)構(gòu)由上而下分別為國務(wù)院、下屬流域機(jī)構(gòu)、省市區(qū)縣的水行政主管部門、下屬派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等[2]。

傳統(tǒng)事業(yè)單位管理模式在一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)促進(jìn)我國水利事業(yè)的發(fā)展，保障水利工程的正常運(yùn)行，起到了不可替代的重要作用[3]。但是，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整和社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型，我國水利工程建設(shè)不斷發(fā)展，水利工程管理也變得日益繁重，傳統(tǒng)水利體制機(jī)制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題日益突出，弊端日漸顯露，成為阻礙水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要阻力。傳統(tǒng)的“管養(yǎng)一體”模式下，機(jī)制不夠靈活，責(zé)任和權(quán)利分不清，管理不夠完善。為實(shí)現(xiàn)水管部門的高效運(yùn)行管理，充分發(fā)揮水利工程的優(yōu)勢，保障水資源的再生利用，目前以浙江省和重慶市等為代表出臺(tái)了一系列政策，包括實(shí)行政權(quán)分離、專業(yè)化物業(yè)化管理，積極嘗試符合各省自身?xiàng)l件的經(jīng)營管理模式，并在杭州、溫州等地試點(diǎn)，取得了一定的成績，為全國的政策推廣提供了一定的參考[4-5]。本文旨在對(duì)兩種管理模式進(jìn)行評(píng)價(jià)，定量研究并評(píng)價(jià)兩種模式的優(yōu)劣。

1 水利工程物業(yè)化管理概述

房建物業(yè)化管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)水利工程的管理具有重要的參考價(jià)值，把這個(gè)理念合理運(yùn)用到水利工程中，以此來改變傳統(tǒng)的國家管理模式，并逐漸建立起合適的管理模式及與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的體制。

水利工程物業(yè)化管理是指運(yùn)用先進(jìn)的維修技術(shù)與管理經(jīng)營手段，按照單位向社會(huì)購買服務(wù)所簽訂的合同、標(biāo)準(zhǔn)制度等對(duì)水利工程實(shí)施多方位的管理運(yùn)營，以此來保障水利工程的使用與維護(hù)，并提供多方位的服務(wù)，使得水利工程發(fā)揮最大的價(jià)值和效益[6]。

2 構(gòu)建水利工程評(píng)價(jià)管理體系

2.1 水利工程管理評(píng)價(jià)內(nèi)容

水利工程管理評(píng)價(jià)是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中水利工程管理狀況的綜合影響評(píng)估。水利工程管理評(píng)價(jià)的工作目標(biāo)決定了其評(píng)價(jià)內(nèi)容。水利工程管理評(píng)價(jià)應(yīng)著重關(guān)注實(shí)施區(qū)域經(jīng)濟(jì)費(fèi)用和管理效果的影響，包括費(fèi)用和效益兩個(gè)方面。

水利工程管理研究面臨著涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理效益的復(fù)雜系統(tǒng)。在這個(gè)體系中，既有經(jīng)濟(jì)因素，又有社會(huì)、文化和傳統(tǒng)因素，社會(huì)進(jìn)步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整和社會(huì)持續(xù)轉(zhuǎn)型，水利工程管理任務(wù)日趨繁重[7]。傳統(tǒng)水利工程體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題突出，嚴(yán)重影響水利工程效益的發(fā)揮，從而阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

2.2 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與篩選

水利工程評(píng)價(jià)管理體系與評(píng)價(jià)對(duì)象特點(diǎn)相結(jié)合，可以提高其可操作性。因此，在篩選指標(biāo)過程中要采取相關(guān)的頻率統(tǒng)計(jì)、理論與實(shí)踐相結(jié)合及專家咨詢等方法進(jìn)行篩選，使得各項(xiàng)指標(biāo)都能達(dá)到科學(xué)與系統(tǒng)相結(jié)合的綜合性原則[8]。

水利工程管理涉及多指標(biāo)、多層次，且相對(duì)復(fù)雜，依據(jù)整體性、科學(xué)合理性、代表性、簡明可操作性及適用性的原則，構(gòu)造評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用層次分析法對(duì)云南省水利工程管理進(jìn)行評(píng)價(jià)。

具體可以分為目標(biāo)層(水利工程最優(yōu)管理模式的選擇)、方案層(精簡機(jī)構(gòu)人數(shù)、維修費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用、專業(yè)技術(shù)水平、考核實(shí)際效果和政府主導(dǎo)作用)。

2.3 數(shù)據(jù)采集

研究對(duì)象選取云南省的大中型水利工程為典型工程，采集典型工程2018—2020年的指標(biāo)數(shù)據(jù)。通過對(duì)實(shí)地調(diào)查、文獻(xiàn)研究和專家打分3種方式獲得的指標(biāo)數(shù)據(jù)匯總后，得到水利工程管理評(píng)價(jià)的6個(gè)方案層指標(biāo)數(shù)據(jù)。

3 研究區(qū)水利工程管理概況

3.1 云南省水利工程管理現(xiàn)狀

云南省位于中國西南方向，與越南、緬甸和老撾接壤，全省面積達(dá)39.4萬km2，有16個(gè)州(市)、129個(gè)縣(市、區(qū))，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?/3。全省共有流域面積50萬km2及以上河流2 095條，總長度6.68萬km。常年水面面積1 km2及以上湖泊30個(gè)，水面總面積1 141.22 km2，均為淡水湖泊。共有各類水庫6 051座，總庫容751.30億m3(含電站)。其中，已建水庫5 930座，總庫容337.88億m3；在建水庫121座，總庫容413.42億m3。共有水電站1 939座，裝機(jī)容量5 703.38萬kW。堤防總長度7 847.81 km，泵站8 702座；共有農(nóng)村供水工程93.99萬處，總受益人口3 456.48萬人；有塘壩、窖池182.24萬處，總?cè)莘e5.39億m3；全省共有灌溉面積165.64萬hm2。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，云南大多數(shù)水利工程單位長期以來都存在著體制不順、機(jī)制不活、管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺、管理水平落后、責(zé)權(quán)不明、崗位設(shè)置和崗位定員不合理、工程效益無法充分發(fā)揮和資源浪費(fèi)等問題，嚴(yán)重影響水利單位的發(fā)展與建設(shè)。因此，必須要進(jìn)行深層次的改革，才能適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的新秩序。

3.2 研究區(qū)工程概況

(1)工程概況。

云南省某灌區(qū)主要包括閘閥7座，東西兩條總干渠長100 km，7條干渠長200 km。

(2)管理模式及機(jī)構(gòu)。

灌區(qū)實(shí)行專管與群管相結(jié)合，專管機(jī)構(gòu)為云南省某灌區(qū)管理局及各縣5個(gè)分局。省管局下設(shè)辦公室、黨委辦公室、人事科、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、建設(shè)與管理科(防辦)、水政科(水政監(jiān)察支隊(duì))、技術(shù)室、信息中心、工會(huì)(團(tuán)委)、后勤服務(wù)中心、供水管理中心、省灌溉試驗(yàn)中心站、老干辦和養(yǎng)護(hù)維修中心(建筑公司)等20個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

(3)人員編制及經(jīng)費(fèi)情況。

核定事業(yè)編制200名，其中全額補(bǔ)助事業(yè)編制100名，自收自支事業(yè)編制100名。2019年全局管理人員經(jīng)費(fèi)4 000萬元，省級(jí)工程年維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用600萬元，工程運(yùn)行工作全部由本單位職工負(fù)責(zé)。

4 水利工程管理評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

層次分析法(analytic hierarchy process，簡稱AHP)是美國匹茨堡大學(xué)運(yùn)籌學(xué)家SATTY T L教授提出。在20世紀(jì)70年代初，SATTY T L教授運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)理論和多目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法，提出一種用于解決美國國防部“應(yīng)急計(jì)劃”的層次權(quán)重決策分析方法[9]。該方法運(yùn)用定性和定量分析的手法，將有關(guān)元素分解成目標(biāo)、計(jì)劃和準(zhǔn)則等一系列層次。該方法最大的特點(diǎn)就是構(gòu)建一個(gè)層次結(jié)構(gòu)分明的模型，將重要的定量信息研究數(shù)學(xué)化，以此將復(fù)雜的決策問題轉(zhuǎn)變?yōu)楹唵蔚臎Q策問題。

云南省水利單位欲從甲、乙兩種管理模式中選擇一種管理模式，甲模式為水利工程物業(yè)化管理模式，乙模式為傳統(tǒng)水利工程管理模式，管理服務(wù)的資金收入均為財(cái)政投資[10]。主要考慮的6個(gè)相關(guān)屬性是精簡機(jī)構(gòu)人數(shù)、維修費(fèi)用、運(yùn)行費(fèi)用、專業(yè)技術(shù)水平、考核實(shí)際效果和政府主導(dǎo)作用，分別用P1、P2、P3、P4、P5、P6來表示。

4.1 建立層次結(jié)構(gòu)模型

根據(jù)目標(biāo)層和方案層各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)間的關(guān)系可得現(xiàn)有水利工程管理評(píng)價(jià)體系的層次結(jié)構(gòu)模型，如圖1所示。

圖1 評(píng)價(jià)體系結(jié)果模型Fig.1 Model of evaluation system results

4.2 構(gòu)造判斷矩陣

通過已知的數(shù)據(jù)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷搭建好層次結(jié)構(gòu)后，從第1個(gè)準(zhǔn)則層逐漸向下確定不同的因素對(duì)上一層因素的權(quán)重。層次分析法一般兩兩比較以確定各層不同因素對(duì)于上一層因素的權(quán)重。當(dāng)以上一層次某個(gè)因素作為比較準(zhǔn)則時(shí)，可用aij來表示下一層次的第i、j個(gè)因素的相對(duì)權(quán)重。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，構(gòu)造方案層P1—P6指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的判斷矩陣，如表1所示。分別給兩種管理模式的單個(gè)目標(biāo)屬性進(jìn)行打分，如圖2所示。

表1 比較判別矩陣Tab.1 Comparison discriminant matrix

4.3 層次單排序和一致性檢驗(yàn)

(1)對(duì)向量W進(jìn)行歸一化處理。

(2)確定B×W。

(3)計(jì)算判斷矩陣B的最大特征值。

(4)計(jì)算一致性指標(biāo)和一致性比例，并進(jìn)行檢驗(yàn)。

CI=0.005 8

CR=CI/RI，RI為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，當(dāng)n=6時(shí)，RI=1.24

因此CR=0.004 7<0.10。

由于CR<0.10，一致性可以接受，符合要求。

4.4 層次總排序和一致性檢驗(yàn)

(1)求出方案層對(duì)目標(biāo)層的最大特征向量。

(2)整理方案層特征向量。

(3)計(jì)算兩個(gè)模式的總得分。

5 水利工程管理綜合評(píng)價(jià)分析

經(jīng)過計(jì)算，甲(水利工程物業(yè)化管理模式)的評(píng)價(jià)值為0.62分，乙(傳統(tǒng)水利工程管理模式)評(píng)價(jià)值為0.38。甲>乙，應(yīng)該選擇甲種管理模式即水利工程物業(yè)化管理模式。

根據(jù)層次分析法的單因子指標(biāo)分析過程可知，甲總體領(lǐng)先的主要原因如下：①水利工程物業(yè)化管理有利于優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位編制數(shù)量；②有利于精簡管理機(jī)構(gòu)、促進(jìn)資源優(yōu)化配置；有利于縮減經(jīng)費(fèi)，降低運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)成本；③有利于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，規(guī)范物業(yè)化管理市場競爭秩序；④有利于提高專業(yè)化管理水平，提升管理效果；⑤有利于轉(zhuǎn)變管理方式，提高工作效率；⑥有利于提升管理效果，發(fā)揮工程效益；⑦有利于增強(qiáng)考核工作實(shí)效，強(qiáng)化監(jiān)督管理。

6 對(duì)策建議

針對(duì)傳統(tǒng)水利工程管理模式的相關(guān)問題，結(jié)合層次分析法的結(jié)果，提出推行物業(yè)化管理模式的相關(guān)建議。

(1)強(qiáng)化政府主導(dǎo)并改善物業(yè)管理市場的建設(shè)和發(fā)展。對(duì)于目前運(yùn)行操作崗位事業(yè)編制人員較多，建議采用運(yùn)行操作崗位事業(yè)編制人員自然退出(到年齡退休)的辦法，不再補(bǔ)充，管理單位將水工建筑物的操作運(yùn)行逐漸過渡給物業(yè)公司承擔(dān)。

(2)因地制宜，研究出適合各省的物業(yè)化管理模式。目前，我國尚未形成統(tǒng)一的、全國性的物業(yè)化管理標(biāo)準(zhǔn)，需要各地根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，明確企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范具體的運(yùn)行維護(hù)行為，要結(jié)合地方實(shí)際探索建立契合當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)化管理模式。

(3)規(guī)范管理，建立完善物業(yè)化管理法規(guī)制度體系。由于管理過程涉及地方政府、水利行政主管部門、水管單位和物業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，建立完善的物業(yè)化管理制度和法規(guī)體系，對(duì)全面物業(yè)化的推動(dòng)和標(biāo)準(zhǔn)化管理的實(shí)現(xiàn)，具有舉足輕重的作用。

(4)保障資金充足，多渠道多方位爭取物業(yè)化管理經(jīng)費(fèi)。水利主管部門要在年度預(yù)算中安排專項(xiàng)資金，財(cái)政部門要將水利工程物業(yè)化管理經(jīng)費(fèi)不足部分納入年度預(yù)算，以確保物業(yè)化管理順利實(shí)施及工作的延續(xù)性。各水管單位要多途徑、多層次籌集管理經(jīng)費(fèi)，充分挖掘水土資源，利用本土優(yōu)勢，積極做好土地的租賃和經(jīng)營工作，拓展經(jīng)費(fèi)來源。

(5)強(qiáng)化考核，建立完善的物業(yè)化管理考核激勵(lì)監(jiān)督機(jī)制。首先，制定水利工程物業(yè)化管理考核辦法，建立監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)考核對(duì)象、方式、內(nèi)容及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)予以明確，創(chuàng)新手段，嚴(yán)格考核，如發(fā)現(xiàn)問題，督促相關(guān)責(zé)任單位積極落實(shí)整改。其次，要注重運(yùn)用激勵(lì)手段，突出績效考核。季度考核要與年度考核結(jié)果與當(dāng)季度物業(yè)化管理績效考核掛鉤，主管單位根據(jù)考核等級(jí)實(shí)施獎(jiǎng)罰，突出獎(jiǎng)懲并重，調(diào)動(dòng)管理企業(yè)的積極性。

7 結(jié)束語

采用層次分析法針對(duì)水利工程管理中的傳統(tǒng)模式和物業(yè)化管理模式進(jìn)行評(píng)價(jià)得出，物業(yè)管理模式具有較多優(yōu)勢，推行此新型管理模式將有利于我國水利工程的管理向著長期健康有序的方向發(fā)展。