王曉曉 遵義市PPP項目服務(wù)中心

近年來，城市軌道交通運營、建設(shè)、規(guī)劃線路規(guī)模和投資呈現(xiàn)跨越式增長態(tài)勢：截止2020年底，中國大陸地區(qū)共有45座城市開通地鐵運營線路244條，總長度7 969.7公里，在實施的建設(shè)規(guī)劃線路總長7 085.5公里。“十三五”期間，城市軌道交通累計完成投資2.6萬億元，比“十二五”翻了一番還多?？深A(yù)見的是，在“十四五”期間，城市軌道交通還將繼續(xù)保持快速發(fā)展趨勢。城市軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，造價高，建設(shè)和投資周期長，資產(chǎn)設(shè)備沉淀成本大，運營成本高，具有明顯的可替代性和較強的外部競爭環(huán)境，這樣的經(jīng)濟學(xué)特性使得其投融資環(huán)境具備如下特征：

一、我國城市軌道交通投融資模式現(xiàn)狀

(一)“政府財政+銀行貸款”為主導(dǎo)方式

這過去很長一段時間及未來依然存在的主要投融資模式，即政府出一部分資本金，再通過融資平臺以銀行貸款等方式進(jìn)行融資。作者選取不同城市三個項目進(jìn)行說明，如表1所示：

表1 城市軌道交通主要資金來源

可以看出，示例項目40%的項目資本金由當(dāng)?shù)刎斦Y金解決，剩余60%資金采用國內(nèi)銀行貸款等融資方式解決。

(二)政府與社會資本合作(PPP)——以三亞市有軌電車示范線為例

三亞市有軌電車示范線項目投資批復(fù)14.7億元(其中資本金占比25%)，采用BOT模式實施：三亞市人民政府授權(quán)市公交集團作為出資人代表，通過競爭方式選定社會投資人。市交通集團、社會投資人和國開基金共同出資成立的項目公司負(fù)責(zé)投資、建設(shè)和運營，項目資本金以外的資金由項目公司籌措解決。項目特許期25年(其中建設(shè)期3年，運營期22年)，期間項目公司通過收取運營服務(wù)費和可行性缺口補助獲得合理回報，屆滿后由項目公司根據(jù)移交標(biāo)準(zhǔn)將涉及的全部資產(chǎn)設(shè)施無償移交至市交通局。

PPP模式推動了城市軌道交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資機制創(chuàng)新。其平滑全生命周期財政資金支付額度效果顯著，還通過引入市場競爭機制提高了城市軌道交通的資金利用率和運營效率。

(三)“地鐵+土地”模式日益廣泛——以香港地鐵為例

研究表明，城市軌道交通通過改變沿線區(qū)域的區(qū)位因素，使土地價格上漲5%—15%左右，并且離市中心越遠(yuǎn)、交通條件越差的地區(qū)，其土地價格上漲的幅度越高。香港地鐵首先采取了“地鐵+土地”的模式：在港府授權(quán)下，由港鐵公司與符合條件的開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)，并且在項目盈利后按比例分配利潤。表2表現(xiàn)了近3年港鐵公司利潤構(gòu)成：

表2 近3年港鐵公司利潤構(gòu)成(單位：百萬港元)

如表所示，構(gòu)成港鐵公司利潤來源的都是與土地開發(fā)相關(guān)的車站商務(wù)、持有物業(yè)經(jīng)營及物業(yè)發(fā)展，客運收入則占比不高。尤其在2020年疫情影響下，其變化幅度也較客運收入小，表明土地聯(lián)合開發(fā)所得利潤已經(jīng)成為港鐵盈利的主要來源。

二、我國軌道交通投融資中出現(xiàn)的問題

(一)缺乏相關(guān)政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機制和監(jiān)督管理機制

城軌項目的公益性和壟斷性決定其建設(shè)主體與運營主體需保持獨立，然而目前城市軌道交通企業(yè)多為國有獨資企業(yè)或者受政府管制程度較深。一方面，政府事實上承擔(dān)了城市軌道交通從規(guī)劃到建設(shè)運營的全過程，另一方面，城市軌道交通企業(yè)也其無法利用市場化的手段尋求有效率的方法手段進(jìn)行投融資、建設(shè)和運營。政企分工不明直接導(dǎo)致以下兩個問題：

1.我國目前仍缺乏涉及項目融資及城軌資源開發(fā)等方面的法律法規(guī)，如PPP模式中公私簽訂的合同，涉及到的稅收、擔(dān)保者和擔(dān)保責(zé)任、外匯、經(jīng)濟法等多方面問題并沒有以法律法規(guī)進(jìn)行約束；特許經(jīng)營權(quán)只是一個行政許可而非法律解釋；所有權(quán)和運營權(quán)的分離，導(dǎo)致官僚主義、腐敗滋生；“地鐵+土地”聯(lián)合開發(fā)模式在土地規(guī)劃與收益分配等方面尚未有切實可行的規(guī)章制度。

2.城市軌道項目實施涉及的發(fā)改、安監(jiān)、城建、國土等眾多部門機構(gòu)權(quán)責(zé)清單尚未厘清，且缺乏有效的溝通機制，效率較為低下。

(二)社會資金進(jìn)入限制大，投融資額不足

1.投融資主體單一，財政壓力巨大

我國城市軌道交通項目資金主要來源為政府和銀行，民間投資和外商投資占比很小，投資主體單一，從根源上制約了城市軌道交通投融資渠道、方式和工具。除此之外，政府還需要為后續(xù)運營的資金缺口進(jìn)行可行性補助，加劇了財政壓力。

2.投資回報周期與投融資期限不匹配

城市軌道交通項目屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，且軌道交通專用資產(chǎn)設(shè)備沉淀成本大，運行成本也居高不下，故而投資回報率較低，投資回報周期普遍較長。然而，受宏觀經(jīng)濟以及資本市場的發(fā)展影響，投融資工具期限逐漸趨于短期化。投資回報周期與投資期限不匹配，嚴(yán)重限制了社會資本進(jìn)入城市軌道交通行業(yè)。

3.土地溢價難以回收

城市軌道交通沿線土地升值增值效應(yīng)巨大，然而即使是在“地鐵+土地”模式下，政府將土地作為固定資產(chǎn)代替政府資本金注入軌道交通企業(yè)，但是物業(yè)開發(fā)的收益滯后于地鐵建設(shè)，且土地升值的預(yù)期存在不確定性，加之各地經(jīng)濟發(fā)展程度不一致、未匹配相應(yīng)的財稅制度等原因，導(dǎo)致軌道交通企業(yè)無法進(jìn)行土地溢價回收。而未采用土地聯(lián)合開發(fā)模式的城市，土地溢價更加難以回收。

4.嚴(yán)格的價格管制阻礙了資本的進(jìn)入

客運收入是目前國內(nèi)城市軌道交通項目的主要收入來源，然而城市軌道交通的公益性決定其定價需要考慮導(dǎo)民生問題，且定價權(quán)屬于政府的行政管理范疇，城軌企業(yè)普遍缺乏自主靈活的票價制定與調(diào)整機制，客運收入與市場環(huán)境變化脫節(jié)，導(dǎo)致客運收入較低甚至難以彌補運營成本，更加限制了社會資本的進(jìn)入。

(三)企業(yè)管理運營機制落后

我國實行的社會主義的市場經(jīng)濟決定交通一類經(jīng)濟命脈必須國有，所以城軌企業(yè)實質(zhì)上是代表地方政府利益的壟斷機構(gòu)，其內(nèi)部缺乏相應(yīng)動力去適應(yīng)市場，致使成本居高不下、經(jīng)營僵化，且城軌企業(yè)不負(fù)責(zé)城軌資產(chǎn)的保值增值，而政府財政長期補貼其運營的虧損，達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟效益，更加劇了企業(yè)改革阻力。最后，軌道交通項目普遍缺乏有效的績效考核機制，無法積極主動地改善其運營管理。

三、改善我國軌道交通投融資的對策及建議

(一)完善法律制度保障

政府需要對城市軌道交通的經(jīng)濟特征有一個完整而清晰的認(rèn)識，以明確城軌在建設(shè)規(guī)劃、投融資及一體化開發(fā)、管理運營以及監(jiān)管監(jiān)督方面的政策空白，需要結(jié)合我國國情、政府職能和宏觀經(jīng)發(fā)展水平，建立起一套完善的法律法規(guī)制度保障，具體來說有以下幾點：

1.厘清政企關(guān)系，對于政府的監(jiān)督管理職能進(jìn)行政策性規(guī)定，保證政府在城市軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、投融資、運營和后續(xù)維護(hù)等整個過程中發(fā)揮宏觀調(diào)控和重點統(tǒng)籌職能，實施有效監(jiān)管，鏟除腐敗滋生的土壤。

2.對現(xiàn)階段市場化投融資模式進(jìn)行規(guī)范，排除其過程中的行政因素，建立起適應(yīng)于市場發(fā)展的投融資模式法律框架，以法律形式規(guī)定如特許經(jīng)營權(quán)、土地作價出資、沿線上蓋規(guī)劃與開發(fā)等關(guān)鍵性問題。

3.建立完備的涉及城市軌道交通建設(shè)運營各個部門溝通協(xié)調(diào)機制，明確各個部門的權(quán)利職責(zé)，充分發(fā)揮各個部門在城軌交通建設(shè)的積極作用。

(二)拓寬城市軌道交通投融資渠道

城市軌道交通應(yīng)設(shè)法拓寬城市軌道交通的資金來源，通過改善投融資環(huán)境、提升投融資效率等方式而形成城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運營的良性循環(huán)。具體來說有以下幾點：

1.大力發(fā)展公私合營或者特許經(jīng)營。由于城軌既是城市公益性設(shè)施，又有收費機制和資金流入，所以應(yīng)該由政府承擔(dān)公益性部分，社會私人部門承擔(dān)經(jīng)營性部分。

2.在現(xiàn)有的項目投融資、債務(wù)投融資框架下，積極探索其他多元化投融資模式。如在項目融資中，結(jié)合貨幣市場與資本市場，發(fā)行債券、融資券，進(jìn)行資產(chǎn)證券化或成立產(chǎn)業(yè)資金等；在債務(wù)投融資中，引入外國銀行以及金融機構(gòu)貸款。

3.加強土地和物業(yè)開發(fā)。城軌在規(guī)劃時應(yīng)考慮將車站及沿線上蓋土地同整個地鐵線路進(jìn)行協(xié)同開發(fā)，實現(xiàn)“以地養(yǎng)鐵”。利用交通優(yōu)勢，在中轉(zhuǎn)換乘樞紐等重點車站開發(fā)大型商場等商業(yè)設(shè)施，在非換乘的車站開設(shè)超市、地下車庫等，除此之外，還應(yīng)該大力發(fā)展物業(yè)，規(guī)劃開發(fā)寫字樓、住宅樓等。

4.盡快出臺行之有效的財稅制度，將城市軌道交通外部性內(nèi)部化。可以根據(jù)使用者付費原則，出臺相應(yīng)配套的稅收制度。

5.放松票價管制。政府應(yīng)該賦予城軌企業(yè)一定自主定價權(quán)，讓其得以在一個合適的價格走廊內(nèi)，根據(jù)市場環(huán)境變化及時地調(diào)整票價，政府在定價的過程中履行監(jiān)督管理職能。

(三)制定績效考核機制，建立高效率企業(yè)管理制度

企業(yè)亟需建立完整高效的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，使其行為更加符合市場化運作，制定能夠結(jié)合線路特性的績效考核機制，提高資金的靈活性和利用效率。必要的時候可以使城市軌道交通企業(yè)上市，按照市場的原則進(jìn)行運營，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，促使其優(yōu)化配置城市軌道交通建設(shè)資源，分散投融資風(fēng)險。例如香港鐵路有限公司于2000年在香港聯(lián)合交易所掛牌上市，如今，香港地鐵是世界上為數(shù)不多盈利的公司之一。