張趁心

案? ?例

2017年11月，王某在未經(jīng)有關(guān)部門正式批準的情況下，私自與農(nóng)戶簽訂土地租用合同建設(shè)家具廠。2020年7月，縣自然資源局執(zhí)法人員對王某涉嫌違法占地建房現(xiàn)場進行核查。經(jīng)核實，王某的家具廠占用耕地1522平方米，其中，彩鋼建筑面積700平方米，剩余面積全部硬化，并且符合該鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃。

在案件調(diào)查階段，王某稱，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條第一款“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，其對涉案建筑物管理使用已長達兩年，縣自然資源局在此期間從未對其下達任何處罰決定，現(xiàn)今的處罰決定已經(jīng)超過行政處罰追訴時效。

隨后，縣自然資源局在履行調(diào)查、討論、告知聽證等程序后，一致認定王某的行為違反了新《土地管理法》第三十七條規(guī)定，屬于未經(jīng)批準非法占地行為。同時，依據(jù)新《土地管理法》第七十七條和《土地管理法實施條例》第四十二條規(guī)定，于2020年8月20日對王某作出行政處罰決定：沒收非法占用1522平方米土地上新建的700平方米建筑物及其他設(shè)施;每平方米罰款10元，總計15220元。王某不服，向縣政府有關(guān)部門提出行政復(fù)議。

焦? ?點

1.自然資源主管部門如果繼續(xù)行政處罰是否構(gòu)成濫用職權(quán)？

2.王某的違法行為是否屬于連續(xù)和繼續(xù)狀態(tài)？是否超過兩年追訴時效？

分? ?析

首先，自然資源主管部門有權(quán)實施行政處罰。根據(jù)新《土地管理法》第七十七條第一款“未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地……”的規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)受理當事人提出的行政復(fù)議，要對行政機關(guān)行政行為的合法性進行審查。縣自然資源局具有對非法占用土地行為進行行政處罰的法律授權(quán)，所以不構(gòu)成濫用職權(quán)。

其次，王某違法占地行為始于2017年11月，縣自然資源局2020年7月對此進行立案調(diào)查時，王某既沒有補辦用地手續(xù)也沒有自行拆除或者整改，這也是自然資源主管部門認定王某的違法占地行為處于持續(xù)發(fā)生狀態(tài)的直接原因。

就本案而言，執(zhí)法人員對繼續(xù)狀態(tài)的理解存有不同觀點。一種觀點認為，違法行為人的行為一旦實施完畢并停止，違法行為且在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不屬于繼續(xù)狀態(tài)，因此，自然資源主管部門不應(yīng)再給予行政處罰。另一種觀點認為，違法行為人的行為雖已實施完畢，但該行為導(dǎo)致的違法事實始終存在，屬于違法行為繼續(xù)狀態(tài)。

依據(jù)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》〔（1997）法行字第26號〕：“非法占用土地的違法行為，在未恢復(fù)原狀之前，應(yīng)視為具有繼續(xù)狀態(tài)，其行政處罰的追訴時效，應(yīng)根據(jù)行政處罰法第二十九條第二款的規(guī)定，從違法行為終了之日起計算?！蓖瑫r，原國土資源部辦公廳也轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院行政審判庭關(guān)于如何計算土地違法行為追訴時效的答復(fù)》的通知（國土資源部辦公廳〔1998〕10號）。因此，自然資源主管部門可以認定王某違法行為具有繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)該承擔(dān)違法占地責(zé)任，接受自然資源主管部門的行政處罰。

本案的意義在于明確了違法占地行為的行政處罰追訴時效應(yīng)從違法行為終了之日起計算?！缎姓幜P法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”實踐中，有當事人誤以為行政處罰追訴時效以行為開始之日起算，認為違法行為持續(xù)兩年即超過追訴時效，不會被處罰。本案明確了《行政處罰法》第二十九條第二款“前款規(guī)定期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”規(guī)定的內(nèi)涵，對于促使違法占地行為人放棄僥幸心理，及時停止違法行為，恢復(fù)土地原狀保護耕地具有積極意義。同時，也敦促行政機關(guān)及時履行行政執(zhí)法權(quán)，防止權(quán)力“沉睡”。（作者單位：西華縣自然資源局）