熊廣成 趙開光 李曉偉

河南省是人口大省和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，農(nóng)業(yè)比重大，保糧任務(wù)重。全省農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，2019年城鎮(zhèn)化率53.21%，低于全國平均近7個(gè)百分點(diǎn)。突出的人地矛盾、較低的城鎮(zhèn)化水平，成為制約河南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。近期，自然資源部下發(fā)《全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》，河南省20個(gè)項(xiàng)目入選。對河南來說，如何以試點(diǎn)工作為契機(jī)，有效助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，是當(dāng)前必須思考的重大命題。

取得的成效

河南省開展全域土地綜合整治工作近20年，從無到有，不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了從局部、零星開展到全省范圍內(nèi)廣泛展開，從不規(guī)范到各項(xiàng)規(guī)章制度比較完善的轉(zhuǎn)變。多年實(shí)踐表明，土地整治在提高糧食綜合生產(chǎn)能力、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地利用的需求發(fā)揮了突出作用，為全省實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)、打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了重要抓手和有效途徑，成為深受各級政府高度重視和農(nóng)民群眾普遍歡迎的“德政工程”“富民工程”。

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，認(rèn)識新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)成為新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯，需要更好發(fā)揮全域土地綜合整治“破兩難”“促雙保”的基礎(chǔ)平臺作用，更好發(fā)揮全域土地綜合整治對內(nèi)循環(huán)的拉動(dòng)作用。

為了破解難題，需要將全域土地綜合整治納入全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局中，統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)籌考慮，按照“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”的要求，創(chuàng)新思路、創(chuàng)新機(jī)制、破解難題、積極推進(jìn)。

存在的難題

河南省全域土地綜合整治工作總體上在積極推進(jìn)，取得了顯著成效，但由于工作非常復(fù)雜，涉及面很廣，實(shí)踐中暴露出了一些突出問題和不足，對持續(xù)推進(jìn)試點(diǎn)工作產(chǎn)生了不利影響。

一是部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不深刻，片面追求節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，輕視農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，違背農(nóng)民意愿、侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是資金投入問題依然沒有很好地解決，新村建設(shè)、舊村搬遷、土地復(fù)墾、人居環(huán)境、生態(tài)修復(fù)等都需要大量的資金，但從已開展的試點(diǎn)來看，一些地方主要依靠財(cái)政投入和農(nóng)民自籌，資金投入渠道較窄，投入明顯不足。

三是拆舊困難，部分試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)到期或即將到期，但舊村拆不掉，導(dǎo)致無復(fù)墾驗(yàn)收、歸還預(yù)先使用的指標(biāo)。

四是有些地方的村莊建設(shè)規(guī)劃等基礎(chǔ)性支撐工作相對滯后，影響了試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃方案編制和整治工作推進(jìn)。

五是該項(xiàng)工作是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的開拓性工作，需要多方面協(xié)調(diào)配合，亟須相關(guān)部門配套出臺促進(jìn)農(nóng)民集中居住或市民化的戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等政策。

對策和建議

提高思想站位，轉(zhuǎn)變工作思路。要突出改革引領(lǐng)、搭建平臺、形成合力，轉(zhuǎn)變工作思路，改革工作方法，探索創(chuàng)新城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、開展農(nóng)村土地綜合整治，在發(fā)揮政府作用的基礎(chǔ)上，使市場在資源配置中起決定性作用，充分激活土地資源要素潛力，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約高效利用，促進(jìn)形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)提供自然資源資產(chǎn)資本三位一體支撐。

明確農(nóng)村土地綜合整治目標(biāo)任務(wù)。嚴(yán)格保護(hù)耕地。實(shí)施提質(zhì)改造，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，增加耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。嚴(yán)格土地用途管制，最大限度減少對耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的占用，減少對自然資源的擾動(dòng)，從源頭上保護(hù)耕地資源。優(yōu)化國土空間布局。科學(xué)編制國土空間規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行村莊規(guī)劃，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定實(shí)施，推進(jìn)土地全面節(jié)約集約利用，加強(qiáng)農(nóng)村土地尤其是低效利用土地的整治，優(yōu)化土地利用布局，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地利用粗放、浪費(fèi)的局面，保障新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不增加、用地更集約，著力構(gòu)建集聚開發(fā)、集約利用、富有競爭力的高效國土空間。促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。充分發(fā)揮自然資源部門的行業(yè)優(yōu)勢，綜合運(yùn)用行政、市場、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，打好政策組合拳，形成合力。建立農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)有償使用機(jī)制。促進(jìn)土地、資金等生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，形成城鄉(xiāng)、區(qū)域之間互動(dòng)互補(bǔ)長效機(jī)制，搞好農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

明確職責(zé)分工。一方面，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施、權(quán)責(zé)一致、分類考核”原則，實(shí)行分級、分類管理;另一方面，各部門要強(qiáng)化工作配合，形成合力，共同推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治。自然資源部門要做好農(nóng)村土地綜合整治形成的各項(xiàng)指標(biāo)的驗(yàn)收、管理和交易;財(cái)政部門要加強(qiáng)人地掛鉤資金監(jiān)管，做好工作經(jīng)費(fèi)保障;發(fā)展改革、住建、水利、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力、環(huán)保等部門要按照各自職責(zé)分工，落實(shí)子項(xiàng)目規(guī)劃確定的各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)。審計(jì)、監(jiān)察等部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地綜合整治工作的監(jiān)管力度。

體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。開展農(nóng)村土地綜合整治必須征得本集體經(jīng)濟(jì)組織和村民會(huì)議代表或村民代表同意，拆遷復(fù)墾、補(bǔ)償安置、村莊建設(shè)等事項(xiàng)要廣泛征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定履行農(nóng)村重大事項(xiàng)議事制度，依法聽證、公示，進(jìn)行重大事項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估。農(nóng)村土地綜合整治工作方案報(bào)批時(shí)，必須附具集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見、聽證、公示以及合法的土地權(quán)屬憑證等材料。要制定保障農(nóng)民利益的措施，要為農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展留足用地空間，不斷拓寬農(nóng)民增收渠道，確保農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

明確簡化審批程序。嚴(yán)格落實(shí)“放管服”，鼓勵(lì)各地在工作中開展實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新。堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，按照“于法周嚴(yán)、于事簡便”原則，加大土地審批政策支持力度，充分釋放試點(diǎn)政策紅利。對只涉及鄉(xiāng)、村內(nèi)建設(shè)用地增減的，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批權(quán)限的規(guī)定，農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)方案由省轄市人民政府進(jìn)行整體審批，報(bào)省里備案。建新區(qū)涉及征收的，或結(jié)余指標(biāo)在鄉(xiāng)、村以外掛鉤的，按照國家和省有關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)定辦理。

支持開展農(nóng)村土地綜合整治地區(qū)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地。通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，鼓勵(lì)采取入股、聯(lián)營等方式支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，對于利用存量建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、物流倉儲、產(chǎn)地批發(fā)市場等項(xiàng)目建設(shè)或用于小微創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的市、縣，給予新增建設(shè)用地計(jì)劃獎(jiǎng)勵(lì)。

梳理資金籌措渠道。在縣（市、區(qū)）人民政府的統(tǒng)籌下，按照“渠道不亂、用途不變、專項(xiàng)管理、統(tǒng)籌安排、各計(jì)其功”的原則，整合用于農(nóng)村部分土地出讓金及各個(gè)部門涉農(nóng)資金，集中使用。利用現(xiàn)有的補(bǔ)充耕地和宅基地復(fù)墾券有償交易機(jī)制，支持符合要求的村開展相關(guān)指標(biāo)的有償調(diào)劑工作。根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要，可引導(dǎo)社會(huì)資金投入農(nóng)村土地綜合整治，支持政策性金融機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)村土地綜合整治貸款資金投入和融資模式創(chuàng)新，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過市場化方式開展投融資創(chuàng)新，按照市場規(guī)則合作，實(shí)現(xiàn)互利互惠，為全域土地綜合整治提供資金支持。減免規(guī)費(fèi)降低成本，農(nóng)村土地綜合整治涉及農(nóng)民建房和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的收費(fèi)，屬于行政事業(yè)性收費(fèi)的，要做到可免則免、可減則減。加強(qiáng)對水、電、氣、網(wǎng)等行業(yè)部門的協(xié)調(diào)，制定減免相關(guān)收費(fèi)的優(yōu)惠政策，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

明確強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。構(gòu)建合理的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)提升行動(dòng)，支持主產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品就地加工轉(zhuǎn)化增值。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后分級、包裝、營銷，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲物流體系，打造農(nóng)產(chǎn)品銷售公共服務(wù)平臺，大力建設(shè)具有廣泛性的促進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵(lì)支持各類市場主體創(chuàng)新發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式。實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)。發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，壯大集體組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力。（作者單位：河南省土地整理中心? 鄭州市自然資源和規(guī)劃局? 鄭州高新區(qū)國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)）