湯建春

（玉溪交通發(fā)展投資有限公司，云南玉溪 653100）

0 引言

公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，PPP 融資模式被廣泛的應(yīng)用。采用PPP 模式不僅能夠有效利用好社會(huì)閑散資金，同時(shí)還能加快農(nóng)村振興速度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解政府部門的融資壓力。當(dāng)前，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP 模式的研究與應(yīng)用，不斷增強(qiáng)公路工程全過(guò)程造價(jià)管理與控制效果。

1 新平縣鄉(xiāng)村振興道路建設(shè)PPP 項(xiàng)目概述

1.1 PPP 模式的基本內(nèi)涵

對(duì)于PPP 模式而言，其本質(zhì)是以政府公共項(xiàng)目作為基本載體的投資、融資以及管理方式，PPP 模式在我國(guó)鄉(xiāng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作中發(fā)揮的作用越來(lái)越大。通過(guò)PPP 模式的應(yīng)用，一方面能夠有效緩解政府部門在投融資方面的壓力，另一方面還能提升項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)與管理效果。鑒于此，應(yīng)加大對(duì)PPP 項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的造價(jià)管控力度，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與水平。換個(gè)角度來(lái)看，在開展公共基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)工作時(shí)，PPP 模式下的融資采用的是公私合作的形式與方法，該模式最早出現(xiàn)在歐洲，并在20世紀(jì)末得以推廣和應(yīng)用。我國(guó)自改革開放以來(lái)，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不斷增加，政府部門面臨著融資難的問(wèn)題，這也是PPP模式得以在我國(guó)公路領(lǐng)域推廣的一個(gè)重要原因。在PPP 融資模式下，當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)方與特殊目標(biāo)的法人通過(guò)簽訂相應(yīng)的合同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目的融資與管理，最終合作雙方可以達(dá)到“共贏”的目標(biāo)[1]。

1.2 新平縣公路PPP 模式概況

新平縣揚(yáng)武鎮(zhèn)、桂山街道辦、古城街道辦、平甸鄉(xiāng)鄉(xiāng)村振興道路建設(shè)PPP 項(xiàng)目全部位于新平縣境內(nèi)，四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共涉及81 條道路，里程共計(jì)481.121km。該項(xiàng)目使用者付費(fèi)配套附屬設(shè)施建設(shè)包括：砂石料場(chǎng)、加油站、充電樁（站）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)物流中心、房車營(yíng)地、民宿旅游基地、智慧路網(wǎng)建設(shè)等，如圖1 所示。

圖1 項(xiàng)目區(qū)位

1.3 項(xiàng)目建設(shè)的重要作用

近年來(lái)，新平縣的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展取得了顯著的成就，但以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱，縣鄉(xiāng)公路等級(jí)低，農(nóng)村路網(wǎng)不完善，晴通雨堵，安全隱患大。縣鄉(xiāng)公路是山區(qū)群眾的主要出行及運(yùn)輸方式，長(zhǎng)期以來(lái)由于交通等基礎(chǔ)設(shè)施滯后的因素，其擁有資源未能得到有效開發(fā)利用。要使這些地區(qū)加快鄉(xiāng)村振興的步伐，就必須加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善交通條件，有效地開發(fā)利用現(xiàn)有資源的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)活力，縮短鄉(xiāng)村地區(qū)的貧富差距。①本項(xiàng)目的建設(shè)，能夠完善新平縣揚(yáng)武鎮(zhèn)、桂山街道辦、古城街道辦、平甸鄉(xiāng)地區(qū)的基礎(chǔ)公路交通網(wǎng)絡(luò)，提升區(qū)域交通便利水平，同時(shí)提升新平縣乃至玉溪市的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；②新平縣目前豐富的礦產(chǎn)、旅游資源尚未得到充分開發(fā)利用，物流、人流等資源的流通尚需優(yōu)化整合，本項(xiàng)目通過(guò)配套設(shè)施及運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，促進(jìn)以公路為基礎(chǔ)的資源流通整合，讓各類資源的流通更高效、更合理、更有序，從而帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展契機(jī)；③除了公路運(yùn)輸外，配套支持交通運(yùn)輸和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目也是鄉(xiāng)村振興工作的關(guān)鍵。

2 PPP 模式下公路工程全過(guò)程造價(jià)管理與控制要點(diǎn)分析

2.1 建立健全示范機(jī)制

為增強(qiáng)公路工程全過(guò)程造價(jià)管控效果，要結(jié)合實(shí)際情況，建立項(xiàng)目示范機(jī)制。這一過(guò)程中，①要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念下的發(fā)展思路，加強(qiáng)對(duì)PPP 模式下發(fā)展理念的研究與推廣。實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，要選用合適的管理人員。而對(duì)于當(dāng)?shù)氐恼糠侄裕仁琼?xiàng)目實(shí)施期間的控制者與管理者，同時(shí)也是重要的合作者。因而，政府部門要與施工單位一起做好造價(jià)管控，并與施工單位共同承擔(dān)施工過(guò)程中的各類風(fēng)險(xiǎn)；②實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，政府人員的工作狀態(tài)要進(jìn)行積極的轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)狀態(tài)，加快職能轉(zhuǎn)換，積極做好自身定位的調(diào)整；③還要在管理辦法等方面進(jìn)行不斷地改進(jìn)與創(chuàng)新，以提高自身的管理能力與水平[1]。

2.2 注重業(yè)務(wù)指導(dǎo)與技術(shù)支持

①對(duì)于已經(jīng)確定立項(xiàng)的公路項(xiàng)目，要盡快完成方案設(shè)計(jì)。這一過(guò)程中，不僅要考慮到施工材料、人員、設(shè)備等方面的因素，同時(shí)在施工方案中還要體現(xiàn)施工技術(shù)等要素。這樣一來(lái)，就可以為工程建設(shè)后期的造價(jià)管理與控制提供重要的參考依據(jù)；②當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門要針對(duì)轄區(qū)內(nèi)公路工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，建立完善的信息資源管理平臺(tái)。同時(shí)，還要邀請(qǐng)一些專業(yè)水平較高的專家與團(tuán)隊(duì)技術(shù)人員，一同進(jìn)行PPP 項(xiàng)目方案的制定；③上級(jí)財(cái)政部門要做好PPP 信息平臺(tái)的全國(guó)監(jiān)督與管理，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施；④在項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，就應(yīng)完成施工圖紙的設(shè)計(jì)。此外，還要結(jié)合公路工程的實(shí)際狀況，做好前期的地形地貌考察等工作，進(jìn)而提高圖紙的使用合理性[2]。地方財(cái)政部門通過(guò)建立PPP 模式綜合信息平臺(tái)，組建工程造價(jià)專家隊(duì)伍，加強(qiáng)對(duì)施工方的指導(dǎo)與管理落實(shí)PPP 項(xiàng)目造價(jià)管理方式，為全過(guò)程造價(jià)管理提供技術(shù)支持與業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.3 項(xiàng)目公司加強(qiáng)與政府部門合作，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)公路建設(shè)模式相比，由傳統(tǒng)的政府全權(quán)承擔(dān)轉(zhuǎn)化為政府和社會(huì)資本共同參股組建項(xiàng)目公司，將融資壓力按照參股比例合理分配給社會(huì)資本承擔(dān)，從而降低政府的融資風(fēng)險(xiǎn)及成本。項(xiàng)目施工建設(shè)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)與政府部門加強(qiáng)配合。一方面，項(xiàng)目公司應(yīng)主動(dòng)與政府部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，以便于政府的監(jiān)管職能得到有效的發(fā)揮。另一方面，政府人員要加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃、篩選和評(píng)估，通過(guò)建立和落實(shí)績(jī)效考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的監(jiān)管，切實(shí)保證建設(shè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得到改善。

2.4 轉(zhuǎn)換思想，重新定位

一方面，在PPP 模式下，政府既是社會(huì)資本方的合作伙伴，同時(shí)也承擔(dān)著重要的管理職能。雙方共同承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目所獲得的利益。鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)換當(dāng)前的工作思路，主動(dòng)參與項(xiàng)目管理，打破原有的被動(dòng)審核與控制觀念。管理過(guò)程中，政府要重視并嚴(yán)格執(zhí)行承諾要求，同時(shí)還要遵循市場(chǎng)規(guī)律，適時(shí)做出調(diào)整與規(guī)劃，全面開展造價(jià)市場(chǎng)控制與管理。政府部門可以借助云計(jì)算等技術(shù)，建立完善的造價(jià)信息系統(tǒng)。另一方面，作為咨詢單位，在PPP 模式下應(yīng)提高工作的精細(xì)化效果，改變以往的單一學(xué)科咨詢模式，加強(qiáng)對(duì)多學(xué)科內(nèi)容的學(xué)習(xí)，結(jié)合施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，形成過(guò)程控制及信息反饋機(jī)制，提高造價(jià)報(bào)告的參考價(jià)值。最后，對(duì)于社會(huì)資本方而言，要轉(zhuǎn)換管理工作的重心，不應(yīng)將造價(jià)管理工作的重點(diǎn)放在投標(biāo)報(bào)價(jià)以及后期的合同變更索賠等方面，而是應(yīng)當(dāng)結(jié)合工程的實(shí)際狀況，合理進(jìn)行施工組織設(shè)計(jì)，并加強(qiáng)對(duì)施工人員、施工材料以及人員方面的管理與監(jiān)督，確保工程有序開展[3]。

2.5 做好施工材料的管控

PPP 項(xiàng)目實(shí)施期間的總投資、融資成本以及回報(bào)率等要素，不僅對(duì)合作期內(nèi)政府支出責(zé)任有直接的影響，同時(shí)對(duì)社會(huì)資本的利潤(rùn)率亦有著重要的影響。為提高公路項(xiàng)目全過(guò)程造價(jià)管控效果，首先應(yīng)當(dāng)建立PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算模型，在此基礎(chǔ)上開展敏感性分析，將各類成本要素進(jìn)行全面的分析，加強(qiáng)對(duì)施工材料采購(gòu)與使用環(huán)節(jié)的資金管控。對(duì)于PPP 項(xiàng)目而言，在施工方案設(shè)計(jì)完成之后，要根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際特點(diǎn)，確定施工材料的種類與用量，對(duì)混凝土、砂石等重要材料，要積極做好質(zhì)量管理。借助精細(xì)化的管理方法與模式，防止浪費(fèi)施工材料。此外，嚴(yán)禁為了趕進(jìn)度、控制成本，而出現(xiàn)以次充好、偷工換料等各類問(wèn)題。在可研編制、實(shí)施方案編制等階段需對(duì)施工材料、機(jī)械設(shè)備、人員配備、施工技術(shù)、市場(chǎng)價(jià)格等進(jìn)行綜合考慮，以便為工程全過(guò)程造價(jià)管理提供數(shù)據(jù)支持。

3 結(jié)語(yǔ)

PPP 模式下公路項(xiàng)目的建設(shè)受到社會(huì)各方的關(guān)注，尤其是施工全過(guò)程造價(jià)管理與控制水平，更是影響到PPP 項(xiàng)目的實(shí)施效果。在PPP 模式下，要積極轉(zhuǎn)變?cè)靸r(jià)管理思路，創(chuàng)新管理方法，積極引進(jìn)先進(jìn)的造價(jià)管控技術(shù)，進(jìn)而提高PPP 項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。