羅良文，史少杰

（中南財經(jīng)政法大學 經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

當前，我國脫貧攻堅已取得重大歷史性勝利，鄉(xiāng)村振興則正處于戰(zhàn)略起步階段。精準扶貧與鄉(xiāng)村振興是圍繞我國“三農(nóng)”問題實施的重大舉措，兩者正處于歷史性的交匯期。與此同時，兩者的內(nèi)涵與路徑也有諸多契合點。實現(xiàn)“精準扶貧”與“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略銜接，關(guān)系到農(nóng)村工作重點的穩(wěn)步轉(zhuǎn)移，關(guān)系到“兩個一百年”奮斗目標的有序推進。[1]在推進鄉(xiāng)村振興過程中，也需要建立起符合推進鄉(xiāng)村振興特點的績效評價機制，構(gòu)建起完善的預算績效管理體系。因此，在涉農(nóng)扶貧專項財政資金預算管理方面，應吸收精準扶貧的成功經(jīng)驗，進而實現(xiàn)從精準扶貧績效考核到鄉(xiāng)村振興績效考核機制體系的轉(zhuǎn)化銜接。

湖北省位居我國中部地區(qū)，其具有獨特的地理條件，同時也是一個具有眾多貧困人口的省份。截至2020年底，湖北省全省共完成了581萬貧困人口脫貧，4821 個貧困村全部出列、37 個貧困縣全部摘帽，取得了顯著的脫貧成效，這其中財政專項扶貧資金有著重要作用。按照黨中央國務院新決策新部署，湖北省要求各級財政投入要與“鞏固拓展脫貧攻堅成果、做好鄉(xiāng)村振興銜接”要求相匹配，保持現(xiàn)有幫扶政策的總體穩(wěn)定，扶貧投入只增加不減少，幫扶力量只加強不削弱。然而隨著扶貧資金投入的持續(xù)擴大，貧困人口絕對規(guī)模雖然快速下降，但仍然存在一些問題，比如貧困人口收入不穩(wěn)定、因病返貧時有發(fā)生、地方產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等，這些均制約著脫貧攻堅的最終成果，也是鄉(xiāng)村振興亟待解決的難點之一。此外，作為資源下鄉(xiāng)的重要實踐載體，競爭性扶貧項目基層運作中多元主體圍繞行政權(quán)力、資本和私人關(guān)系等，形成了復雜且充滿不確定性的行動者網(wǎng)絡。競爭性扶貧項目的基層運作過程是否規(guī)范制度化，在很大程度上決定了資源下鄉(xiāng)“最后一公里”的公平正義實現(xiàn)效果。[2](p54-68)在現(xiàn)階段脫貧攻堅取得一定成效的情況下，如何充分提升扶貧資金的使用效率，確保鄉(xiāng)村振興工作任務的如期完成，是值得關(guān)注的重大現(xiàn)實問題。本文以湖北省貧困縣為具體研究對象，全面分析財政專項扶貧資金在扶貧工作中的實際效果，探究影響財政扶貧資金效率的因素，力求財政專項扶貧資金能夠真正用于所需之人，使其效率得到提升，最大程度發(fā)揮扶貧效用，助力鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

二、文獻綜述

劉朝明、張銜（1999）對民族地區(qū)的貧困現(xiàn)狀進行了分析，選取社會產(chǎn)出率、貧困人口脫貧率、人均收入率及固定資產(chǎn)效率指標，通過扶貧總產(chǎn)出效應分析和貧困動態(tài)分析，發(fā)現(xiàn)其貧困狀況雖然具有實質(zhì)意義的改善，但是民族貧困地區(qū)間的比較差距并沒有縮小，相反，具有進一步擴大的趨勢，并提出扶貧資金投入的邊際效率遞減現(xiàn)象。[3](p49-56)劉冬梅（2001）對中央財政扶貧資金效率進行研究，構(gòu)建了經(jīng)濟計量模型，發(fā)現(xiàn)以工代賑資金和信貸扶貧資金的扶貧成效均較財政發(fā)展資金成效要高。[4](p123-131)同樣，朱乾宇（2004）通過計量回歸分析政府扶貧資金投向及其效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)以工代賑的效率較高。[5](p10-17)姜愛華（2007）對政府開發(fā)式扶貧資金的效率研究，以592 個國家扶貧開發(fā)工作扶貧重點縣為研究對象，從經(jīng)濟績效、行政績效和社會績效多維度分析，發(fā)現(xiàn)其對貧困地區(qū)社會發(fā)展和解決溫飽具有深刻影響，但是使用績效較低，需要進一步提升政府開發(fā)式扶貧資金的使用效率。[6](p21-25)張全紅、張建華（2010）通過向量自回歸（VAR）模型分析方法，以國際貧困線及中國貧困線為標準，研究了我國財政對農(nóng)村的扶貧資金投入和貧困減少之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村扶貧資金對農(nóng)村貧困人口的減少效果并不顯著，對農(nóng)村貧困資金的投入并沒有成為促進農(nóng)村貧困減少的重要因素。[7](p28-35)高波、王善平（2014）從使用效果的有效性和使用過程的規(guī)范性兩個角度構(gòu)建了指標體系，結(jié)果發(fā)現(xiàn)財政扶貧資金效率評估時僅注重貧困人口當期的經(jīng)濟增長，并沒有考慮其經(jīng)濟增長質(zhì)量，也沒有從可持續(xù)性增長和包容性增長的角度分析財政扶貧資金對當?shù)亟?jīng)濟增長、環(huán)境和社會的影響，以至于我國財政扶貧資金的效果具有邊際效應減弱現(xiàn)象。[8](p86-89)魏朗、陳光裕（2018）通過構(gòu)建財政專項扶貧資金預算績效管理的評價體系，選取江蘇、山東、廣東和浙江國內(nèi)生產(chǎn)總值較高的省份，發(fā)現(xiàn)這四個省份在預算績效管理水平上提高，但是也存在多頭管理、透明度低、缺乏第三方效率評估等現(xiàn)象。[9](p74-80)孫群力、朱良華（2017）通過對影響廣西財政扶貧資金效率的因素，發(fā)現(xiàn)規(guī)模企業(yè)績效、人均GDP、公路覆蓋率等均有顯著影響。[10](p21-27)李小云（2020）通過回顧中國減貧的歷史進程，梳理不同時期具有連續(xù)性特點的減貧機制，在收入分配格局、經(jīng)濟增長和減貧之間復雜關(guān)系中探討中國貧困治理的經(jīng)驗。[11](p47-57)

通過上述對國內(nèi)外研究的文獻綜述，可以發(fā)現(xiàn)學者們對財政扶貧資金的效率分析方法主要有實地調(diào)研法或者實證分析法，其中數(shù)據(jù)包絡分析法較為常用，這對本文采用的DEA-Tobit 分析方法具有重要的學習價值和參考作用。還可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)專家學者在對效率的研究問題上，傾向于產(chǎn)出類指標的結(jié)果分析，對投入類指標的關(guān)注較少。同時，在對財政扶貧資金效率的研究上，還存在一個角度值得分析，即影響財政專項扶貧資金效率的因素，學者們對財政扶貧資金的影響因素的分析也有很多，但尚未達成一個統(tǒng)一的結(jié)論，這也是本文研究的一個視角。

三、湖北省扶貧資金的使用現(xiàn)狀

（一）財政扶貧資金及其減貧機制。

財政扶貧資金是指專用于改進貧困地區(qū)人口基本生產(chǎn)生活條件，加強其自我發(fā)展能力，增加其收入水平，推動其經(jīng)濟發(fā)展，消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的一項專項資金。主要包括兩方面：一是政府撥付的專項資金，包括中央財政專項扶貧資金和省級財政專項扶貧資金；二是社會支援的公益性資金。

財政扶貧資金按使用投向可以分為廣義和狹義兩類。廣義上是指國家為解決貧困地區(qū)人口生產(chǎn)生活條件和自身發(fā)展，促進貧困區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所需的財政扶貧資金，具體包括財政發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、扶貧貸款貼息等專項財政資金。狹義上是指直接以補貼資金發(fā)放給貧困農(nóng)戶的資金。本研究涉及的扶貧資金主要是指廣義上的財政專項扶貧資金。

從財政扶貧的作用過程來看，我國財政扶貧資金的減貧作用主要可以通過兩種方式實現(xiàn)，即直接途徑與間接途徑。直接途徑是指直接面向貧困人口這個群體，一方面通過轉(zhuǎn)移支付方式對貧困人群進行補貼，直接增加他們的可支配收入，減少其日常開支；另一方面則是提高貧困人群的勞動效率和發(fā)展能力，直接增加其收入水平，具體表現(xiàn)為可以通過增加財政在教育、醫(yī)療、技能培訓等方面的支出，增加人力資本存量，從而有助于提升他們的收入。這種方式為財政扶貧資金作用的直接途徑，減輕貧困人群生活負擔，改善生存狀態(tài)，達到財政資金減貧的目的。間接途徑則主要是指利用財政資金增加貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，由經(jīng)濟發(fā)展帶動貧困人口的收入增長，間接提高貧困戶的收入狀況，從而達到減貧的作用。對于農(nóng)村貧困人群而言，農(nóng)業(yè)是其收入的主要經(jīng)濟來源，間接途徑主要指通過財政促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的提高，間接增加其收入。此外，貧困人口還有工資性收入，故財政也不能僅僅促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長，還要包括非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長，促進勞動力的轉(zhuǎn)移，擴大其收入來源。

市場是資源配置的最有效方式，但由于扶貧具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，而市場在公共領(lǐng)域中往往容易失效，就必須由政府來提供。財政扶貧資金減貧的作用機制的核心，就是通過市場和政府的手段，將籌集到的財政扶貧資金，作用于精準識別的貧困對象中，實現(xiàn)資源的高效配置，增加貧困人口的收入，實現(xiàn)脫貧。

（二）財政扶貧資金的規(guī)模。

湖北省扶貧資金的構(gòu)成主要包括中央政府投入和省級政府投入，也包括少部分的社會公益性資金，其中中央投入規(guī)模占比最多。為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，中央政府和省級政府的投入規(guī)模都在不斷增長，但是中央投入增長幅度較大，在每年的財政扶貧資金總量中，中央投入規(guī)模占到總投入規(guī)模的75%以上。隨著經(jīng)濟實力的提升，省級扶貧資金投入規(guī)模在增加，但其增幅卻遠小于中央的增幅。湖北省全省的財政扶貧資金總量呈增長趨勢，特別是2013年以來，財政扶貧資金的總量和增長幅度均有明顯增加，這也正印證了我國為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決心。

2018 年，湖北省級財政投入扶貧資金32.84 億元，市縣財政投入扶貧資金103.63億元。28個國定貧困縣整合資金220.51 億元。承接金融機構(gòu)政策性專項貸款220.07 億元、地方債券141.58 億元、國家專項建設(shè)基金50 億元；發(fā)放扶貧小額貸款85.53億元，18.22萬戶貧困戶獲貸，各類扶貧資金投入再創(chuàng)新高。

（三）扶貧資金的構(gòu)成。

財政扶貧資金是專門設(shè)立的一項用于扶貧的財政資金。財政扶貧資金包括：財政專項扶貧資金、扶貧貼息貸款、以工代賑資金、國家和自治區(qū)定點幫扶資金等，并且以財政扶貧資金（發(fā)展資金）為主。

1.財政專項扶貧資金。

財政專項扶貧資金是國家財政預算安排用于支持貧困地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，改善扶貧對象基本生產(chǎn)生活條件，增強其自我發(fā)展能力，幫助提高收入水平，促進消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專項資金，屬于政府財政的直接投入。據(jù)相關(guān)可查數(shù)據(jù)，2019年湖北省各級財政專項扶貧資金達到54.79 億元。2021年4月，為支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，原中央財政專項扶貧資金調(diào)整優(yōu)化為中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金，即“銜接資金”。中央財政2021 年預算安排銜接資金1561億元，比上年增加100億元。

2.扶貧專項貼息貸款。

扶貧專項貼息貸款是中國農(nóng)業(yè)銀行用于扶助貧困地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)的專項貸款。這項貸款所需信貸資金由中國人民銀行每年專項安排，由中國農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營，專項管理，并由中央財政補貼大部分利息。通過對湖北省扶貧開發(fā)辦公室相關(guān)文件整理，2017 年，湖北省扶貧貼息貸款近10 億，幫助2.6 萬多戶貧困人口脫貧，在推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展上起著重要的作用。

3、以工代賑資金。

以工代賑資金是指投入于國家確定的幫扶地區(qū)，并向貧困人口多、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)傾斜。以工代賑資金和最初的財政扶貧資金不同的是，利用了剩余勞動力，加強了貧困地區(qū)人口的脫貧能力。近年來，以工代賑資金在脫貧上取得了一定的成效，且投入總量上也在增加。

4.國家和自治區(qū)定點幫扶資金。

國家為幫助革命地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、偏遠山區(qū)等扶貧重點開發(fā)縣市，設(shè)立了國家和自治區(qū)定點幫扶資金，以推動經(jīng)濟發(fā)展，提高貧困地區(qū)人口收入，使其全面發(fā)展。其中，通過政府相關(guān)工作報告整理得知，2018年，湖北省有17家中央單位定點幫扶湖北省25個重點貧困縣。

（四）扶貧資金的投向。

湖北省財政扶貧資金投向多個方面，主要有整村推進、扶貧搬遷、雨露計劃、信貸扶貧及產(chǎn)業(yè)扶貧等，具體的還可分為“輸血式”扶貧和“造血式”扶貧。當然，我國扶貧政策也由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)化。

1.整村推進。

整村推進是扶貧工作中采取的一項重要舉措，它是以一個貧困村為工作單元，主要用于對貧困人口的能力建設(shè)和貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可避免返貧困現(xiàn)象的發(fā)生。其扶貧對象主要是國家及省重點扶貧開發(fā)縣，每年每個貧困村的扶貧開發(fā)資金達100 萬元以上。精準扶貧以來，整村推進成功幫助了很多貧困戶脫貧，但湖北省貧困村分布零散，本身基礎(chǔ)較差，建設(shè)項目需求龐大，“撒胡椒面”式的資金扶持往往難以起到明顯效果。

2.扶貧搬遷。

易地扶貧搬遷是針對“一方水土養(yǎng)不活一方人”問題的解決之策，重點使所在地生態(tài)環(huán)境惡劣的貧困戶搬出，因此，異地扶貧搬遷對精準識別的要求較高。在易地扶貧搬遷項目上，2018 年，湖北省全面落實“交鑰匙”工程，全年“交鑰匙”9.57萬戶26.75萬人，全省32萬戶89萬人的易地扶貧搬遷建設(shè)總?cè)蝿杖嫱瓿?。易地扶貧搬遷是促使貧困戶從惡性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境中解放出來進而實現(xiàn)脫貧的一種方式。

3.雨露計劃。

雨露計劃是指通過支持職業(yè)學歷教育和職業(yè)技能培養(yǎng)，對貧困地區(qū)的剩余勞動力，主要為貧困家庭的子女及勞動力，采用專業(yè)培訓，加強其自我發(fā)展能力，促使其完成就業(yè)，扶持貧困戶穩(wěn)定脫貧，避免返貧，阻斷代際傳遞，是扶貧工作中的重要措施。2018年，湖北省全年落實困難學生資助資金40億元、資助學生150 萬人次，37 個貧困縣全部通過義務教育均衡發(fā)展驗收，貧困家庭子女義務教育階段入學率達100%。

4.信貸扶貧。

信貸扶貧是由國內(nèi)金融機構(gòu)負擔的一項政策性貸款業(yè)務，是我國現(xiàn)代式扶貧模式的一項重要手段，其可以充分發(fā)揮貧困地區(qū)金融機構(gòu)的作用，其發(fā)放的形式有扶貧小額信貸，具有手續(xù)簡單、成本低和期限長等特點。湖北省近年來大力支持信貸扶貧，2015年間小額信貸總額達30億元，且小額信貸規(guī)模逐年增長，2016 年和2017 年增長幅度均達50%以上，但是也存在貸款發(fā)放不合理、資金使用不合理等問題。

5.產(chǎn)業(yè)扶貧。

在眾多扶貧項目中，產(chǎn)業(yè)扶貧可以改變貧困群體等靠要的思想，貫穿于現(xiàn)代扶貧模式始終。湖北省堅持把產(chǎn)業(yè)扶貧作為治本之策強力推進，以2018年為例，湖北貧困地區(qū)培育各類主體66199家，貧困村專業(yè)合作社覆蓋率達到96.88%。37個貧困縣開展電商扶貧，覆蓋6549 個行政村。35 個貧困縣實施旅游扶貧工程，帶動17.78 萬貧困人口增收。穩(wěn)步推進光伏扶貧，已納入第一批國家光伏補貼目錄項目2119個，關(guān)聯(lián)14.13萬戶貧困戶。建成扶貧車間4333 間，帶動6.7 萬余名貧困人口就近穩(wěn)定就業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧成為脫貧奔小康的強勁引擎。

從湖北省的財政專項扶貧資金的投向來看，扶貧模式逐步實現(xiàn)了從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，與習近平總書記提出的“扶貧必先扶志”思想相吻合，扶貧也取得相應成效。此外，湖北省實行資金、項目、招投標、管理、責任“五到縣”，建立扶貧資金違規(guī)使用責任追究制度，堅持鐵面對待、鐵腕處理，對資金流向?qū)嵭腥瘫O(jiān)管。圍繞“兩不愁三保障”脫貧標準、扶貧資金規(guī)模、到村到戶到人幫扶舉措建立縣級脫貧攻堅項目庫，97個有扶貧任務的縣三年滾動入庫項目14 萬個。扶貧資金和項目管理更加規(guī)范高效，績效穩(wěn)步提升。

四、湖北省財政專項扶貧資金使用效率分析

（一）模型構(gòu)建與指標選擇。

1.模型構(gòu)建。

DEA 模型測算效率是一種非參數(shù)評估方法，它不受人為主觀因素影響，在評價結(jié)果上具有很強的客觀性，可以選取多種投入和產(chǎn)出指標綜合測量。通過文獻綜述也可以發(fā)現(xiàn)，多年來，數(shù)據(jù)包絡分析法在效率評估中受到諸多學者們的青睞，考慮到DEA模型用來評估效率的眾多優(yōu)點，結(jié)合本論文的研究目的及研究意義，數(shù)據(jù)包絡分析是最優(yōu)選擇。本文以湖北省重點貧困縣相關(guān)可查數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用DEA方法對財政專項扶貧資金的效率測算分析。

此外，由于本文中投入指標的選取主要是財政專項扶貧資金的投入為主，再結(jié)合本文的主要研究目的，因此選取了以投入為導向的DEA 模型對財政專項扶貧資金的效率進行評估是最為合適的，即采用規(guī)模報酬可變的數(shù)據(jù)包絡分析法（BCC模型），在財政扶貧資金一定時，測量政府能獲得最大支出效率的能力。

2.指標選擇。

按照績效評估指標體系設(shè)計需遵循的“4E”原則，以及本文的研究目的和財政專項扶貧資金的理論分析，基于湖北省的具體資源稟賦，本文構(gòu)建了以下指標體系，如表1所示。

表1 財政專項扶貧資金效率評價指標

各指標的具體含義為：

財政專項扶貧資金：表示扶貧的資金來源，是最關(guān)鍵的指標?，F(xiàn)階段有關(guān)財政扶貧資金，特別是縣域?qū)用娴臄?shù)據(jù)比較難獲得，而且各個縣域的統(tǒng)計口徑存在差異，扶貧資金的種類和來源多種多樣，本研究中的財政專項扶貧資金特指中央財政專項扶貧資金和省級財政專項扶貧資金。

貧困人口：表示的是人力資本投入，本研究中專指貧困地區(qū)的貧困人數(shù)。

農(nóng)作物播種面積：表示的是土地資源的投入量。由于農(nóng)業(yè)是貧困地區(qū)人民收入的主要來源之一，故這里把農(nóng)作物播種面積作為扶貧的土地資源。

脫貧人口：扶貧的目的是實現(xiàn)貧困人口脫貧，它是衡量扶貧效果的最終指標也是最關(guān)鍵性的指標。

第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值：地區(qū)生產(chǎn)總值是衡量一個地方經(jīng)濟發(fā)展狀況的關(guān)鍵指標，考慮到貧困戶和貧困地區(qū)的現(xiàn)實情況，這里選擇第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值作為產(chǎn)出指標具有更強的針對性。

城鄉(xiāng)居民人均收入：是衡量脫貧與否的直接根據(jù)，這里把城市居民的人均收入作為指標之一，可以反映財政扶貧資金的外部性。

3.數(shù)據(jù)來源。

在選取了相關(guān)模型和指標后，本文以湖北省25個國家級貧困縣市區(qū)為研究對象，以選取2016年與2017年的相關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)進行分析，其中由于神農(nóng)架林區(qū)直屬湖北省管轄，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上與其他縣域不一致，故這里選擇除神農(nóng)架林區(qū)的24個國家級貧困縣市為研究對象，決策單元是24個重點扶貧開發(fā)縣市。數(shù)據(jù)來源包括《湖北統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》《中國扶貧開發(fā)年鑒》以及湖北省扶貧開發(fā)辦公室的相關(guān)政策報告，通過計算統(tǒng)計得到。此外，鑒于與財政扶貧相關(guān)數(shù)據(jù)在搜集上比較困難，對于相關(guān)所需數(shù)據(jù)無法獲取的部分縣市，則采用了當前學術(shù)界通用做法平均值處理法。

（二）效率評估結(jié)果。

基于前述構(gòu)建的模型和采集的數(shù)據(jù)，利用DEA2.1 軟件，測算了湖北省財政專項扶貧資金的效率值，其具體的評估結(jié)果如表2所示。

表2 2016—2017 年湖北各縣市財政專項扶貧資金效率評價結(jié)果

相關(guān)結(jié)論如下：（1）當PTE、SE和TE值都等于1時，則達到了DEA 有效，投入和產(chǎn)出比是最優(yōu)的；（2）當PTE 等于1、SE 不等于1 時，說明該地區(qū)資金投入的規(guī)模沒有達到最優(yōu)，有待改進；相反，當SE等于1，PTE不等于1時，表明投入規(guī)模達到最優(yōu)，在財政資金（這里為財政專項扶貧資金）的管理上有待改進，兩種情況為達到了DEA弱有效；（3）RTS代表規(guī)模報酬，drs.表示DMU 處于規(guī)模報酬遞減；irs.表示DMU 處于規(guī)模報酬遞增；-.表示DMU 處于規(guī)模報酬不變。

（三）結(jié)果分析。

首先，2016 年，湖北省財政專項扶貧資金的綜合技術(shù)效率為0.758，純技術(shù)效率達到0.980，規(guī)模效率是0.768，在研究的所有貧困縣市中，其中綜合技術(shù)效率達到1的有8個，比如陽新縣、英山縣、秭歸縣等；有鄖陽縣、孝昌縣、紅安縣等6個縣市純技術(shù)效率為1，實現(xiàn)DEA 弱有效；從綜合效率排名來分析，其中鄖西縣的綜合效率值最低，僅為0.303，是所有貧困縣市的49.60%，說明湖北省貧困縣市之間的差距還很大，純技術(shù)效率最低的是鄖西縣為0.889，處于相對較高的水平；從規(guī)模效率上看，有8個貧困縣市的規(guī)模效率值達到1，占所有貧困縣市的3.33%，規(guī)模效率最低的是鄖西縣，只有0.341，是湖北平均值的44.40%；另外有陽新縣、秭歸縣、紅安縣等10個貧困縣市處于規(guī)模報酬不變區(qū)域，其余的處于規(guī)模遞減區(qū)域，由此可見，一味地加大扶貧資金的投入也不能確保扶貧取得顯著成效，而要對扶貧資金進行合理的分配，促進綜合效率達到最佳水平。

2017 年，湖北省24 個貧困縣市綜合效率值為0.775，純技術(shù)效率為0.853、規(guī)模效率為0.910，從綜合效率水平上看，財政專項扶貧資金的效率較2016年有提高。本年有12 個貧困縣市實現(xiàn)了綜合效率為1，是所有貧困縣市的一半；此外，從純技術(shù)效率上看，大悟縣的純技術(shù)效率值為1，現(xiàn)實DEA 弱有效；2017 年中處于DEA 無效率狀態(tài)的貧困縣市個數(shù)占全部貧困縣市的48%；同時，還可以發(fā)現(xiàn)十堰市的竹溪縣排第24 名，其綜合效率值最低，才0.370，是本年所有貧困縣市的47.74%，可見貧困縣市之間的綜合效率差距還很大，從純技術(shù)效率看，排名最低的是竹溪縣，僅為0.375，占全部貧困縣市的43.99%，有12 個貧困縣市的規(guī)模效率值為1，占貧困縣市的50%，規(guī)模效率最低的是恩施州的鶴峰縣為0.601，占所有貧困縣市的66.04%。另外，有竹山縣、大悟縣、羅田縣3個貧困縣處于規(guī)模報酬遞增區(qū)域，有鄖西縣、竹溪縣、房縣、秭歸縣、紅安縣、巴東縣、利川市、來鳳縣和鶴峰縣等9個貧困縣市處于規(guī)模報酬遞減區(qū)域，其他的12個貧困縣市處于規(guī)模報酬不變區(qū)域，占貧困縣市總數(shù)量的50%。

總體來看，貧困縣市的綜合效率水平?jīng)]有預期的高，說明經(jīng)過多年扶貧工作的開展，剩余的貧困縣市都是難以脫貧的，財政扶貧的邊際效應在減少。另外，還可以看到，所有貧困縣市中處于規(guī)模報酬遞增的，遠小于處于規(guī)模效率遞減的數(shù)量，這也說明湖北省的財政專項扶貧資金的分配不合理，存在有些貧困縣市規(guī)模不足和有些貧困縣市規(guī)模過度的現(xiàn)象。因此，當務之急必須合理分配財政扶貧資金，這應該成為下一步改善財政扶貧資金效率的一個重要措施。另外，通過對2016 年和2017 年各個貧困縣市的橫向分析，發(fā)現(xiàn)有些貧困縣市的效率值非但沒有提升，反而有所下降，比如秭歸縣、大悟縣、來鳳縣等，有些貧困縣市在綜合效率的排名由前向后移，比如秭歸縣、羅田縣、英山縣等，這主要是由于資金在分配中的不合理造成的，也正印證了貧困縣市中規(guī)模效率遞減的總數(shù)比遞增的總數(shù)大的這一結(jié)論，這也是導致財政扶貧資金效率沒有預期的高度一個方面。因此，必須合理安排財政資金的投向，各政府要把更多的精力放在對貧困項目的認識上，而不是一味地爭取資金的最大化、項目的最多化。要努力做到資金分配規(guī)模與項目實際需要總量相匹配。

五、湖北省財政專項扶貧資金效率的影響因素分析

（一）模型構(gòu)建與指標選擇。

1.模型構(gòu)建。

DEA 效率評估方法可避免主觀因素引起的誤差，它是對每一個DMU相對效率評估，是在一個系統(tǒng)內(nèi)部完成的。數(shù)據(jù)包絡分析法有一定的優(yōu)點也存在一些弊端，比如它無法對決策單元的影響因素進行分析，故本研究中對效率影響因素的分析是將DEA模型與Tobit 計量模型相結(jié)合。本節(jié)是利用上一節(jié)分析中測得的財政扶貧資金的效率值作為因變量，選取的影響因素作為自變量，構(gòu)建一個計量模型。

DEA 模型對效率的測算值位于0 和1 之間，這種現(xiàn)象稱為有界變量。很明顯，普通的計量回歸模型是不能用于本節(jié)的研究的，而Tobit 模型恰好可用于這種研究。故本節(jié)選取Tobit 模型進行效率影響因素的分析，在現(xiàn)有的學術(shù)研究中，專家學者們也通常把Tobit 模型與DEA 模型結(jié)合研究問題，構(gòu)成DEA-Tobit模型。因此，本節(jié)用Tobit模型對相關(guān)影響因素進行研究分析。

2.指標選擇。

本節(jié)研究的是財政專項扶貧資金效率的影響因素，因此，以上一節(jié)中DEA 模型中計算得到的效率評價值綜合效率TE、純技術(shù)效率PTE、規(guī)模效率SE 作為被解釋變量。解釋變量為選取的相關(guān)影響因素，具體影響因素的選取和解釋如表3所示。

表3 財政專項扶貧資金使用效率影響因素的變量選擇

其中：第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：農(nóng)業(yè)是貧困地區(qū)人民的主要經(jīng)濟來源，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占有重要地位，財政扶貧資金又支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，因此，在分析中主要作為調(diào)節(jié)變量，具有一定的客觀性和現(xiàn)實意義。

規(guī)模企業(yè)績效：規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的平均總產(chǎn)值。近年來扶貧政策的實施，產(chǎn)業(yè)扶貧在眾多扶貧措施中起著關(guān)鍵性作用。為支持產(chǎn)業(yè)扶貧，政府出臺了多項政策制度，那么，這些企業(yè)的績效到底會不會對財政扶貧資金效率有影響呢？故將規(guī)模企業(yè)績效作為影響因素分析很有必要。

人均GDP：是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的關(guān)鍵指標，也一直被認為是人口脫貧的重要驅(qū)動力，故很有必要檢測一下其對財政扶貧資金效率的影響程度。

逆財政自給率：可測量一個地區(qū)的財政自給能力，通常情況，經(jīng)濟條件較好的地區(qū)的財政可用于扶貧的規(guī)模就越大，逆財政自給就較小，故可以一定程度上反映一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平。所以這里選取了逆財政自給率作為主要因素之一分析。

農(nóng)作物播種率：貧困地區(qū)的人民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，其主要收入來源也是經(jīng)營農(nóng)業(yè)。農(nóng)作物播種率越高，代表從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口越多，貧困人口通常會越多。農(nóng)作物播種率既可作為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的衡量，也可用于反映當?shù)氐呢毨妫毨У貐^(qū)以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟來源，財政扶貧資金刺激農(nóng)業(yè)發(fā)展，帶動經(jīng)濟增長，故選取農(nóng)作物播種率為影響因素之一來研究。

3.數(shù)據(jù)來源。

另外，本節(jié)的被解釋變量來源于上一節(jié)中DEA效率分析結(jié)果，解釋變量的選取主要考慮貧困地區(qū)經(jīng)濟狀況和人民的收入來源以及湖北省重點貧困縣的資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢等，同時，本文參考了閱讀的相關(guān)文獻，并結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性等多方面因素。其中，數(shù)據(jù)主要來源于《湖北省統(tǒng)計年鑒（2018）》《湖北省統(tǒng)計年鑒（2017）》中24個貧困縣市的有關(guān)數(shù)據(jù)通過整理計算得到。

（二）回歸結(jié)果分析。

根據(jù)前節(jié)的理論分析，基于最大似然估計的Tobit 模型，為了更準確地研究財政專項扶貧資金的影響因素，逐漸加入變量，構(gòu)建了以下模型（如式1.1所示）：

為了進一步檢驗是什么因素影響財政扶貧資金效率，便在模型中構(gòu)建交互項，構(gòu)建模型（如式1.2所示）：

表4是相關(guān)解釋變量與被解釋變量的描述性統(tǒng)計分析。

表4 解釋變量與被解釋變量的描述性統(tǒng)計分析

運用Eviews8.0 分析軟件，對影響財政專項扶貧資金效率值的因素進行Tobit回歸分析結(jié)果如表5所示。

表5 財政專項扶貧資金的影響因素Tobit 回歸結(jié)果

規(guī)模企業(yè)績效：模型(1)、模型(2)分別通過了5%、1%水平的顯著性檢驗，從擬合結(jié)果上看，規(guī)模企業(yè)績效與財政專項扶貧資金效率有負相關(guān)關(guān)系。模型（2）加入變量后系數(shù)絕對值發(fā)生了變化，符號方向沒有發(fā)生變化，顯著性水平也發(fā)生了變化。

逆財政自給率：從擬合結(jié)果上看，模型（1）、模型（2）系數(shù)均為負，說明與財政專項扶貧資金效率呈負相關(guān)，逆財政自給率越高，財政的自給能力越弱，不過，從擬合結(jié)果看，影響都不顯著。

人均GDP：反映的是地方經(jīng)濟發(fā)展水平，模型（2）通過了10%的顯著性檢驗，對財政專項扶貧資金效率有一定的影響，但不如預期的那么好，這可能是由于近年來貧富收入差距的增大造成的，同時也為改進財政扶貧資金的效率提供了一個思路。

農(nóng)作物播種率：從模型擬合結(jié)果看，符號均為負，均通過10%的顯著性檢驗，說明農(nóng)作物播種率越高，財政扶貧資金的效率越低，因為農(nóng)業(yè)相對于其他產(chǎn)業(yè)來講，其效益較低，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)達到脫貧成效會小一點。同時，從事農(nóng)業(yè)的人越多，也說明該地區(qū)的貧困人口就越多。

擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)：通過了10%的顯著性檢驗且具有積極影響。

交互項：在5%的顯著性水平下通過了檢驗，以第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為調(diào)節(jié)變量，影響了絕對值的大小，并沒有影響符號方向。從實踐來看，近年來雖然產(chǎn)業(yè)扶貧政策得到推廣，但是，貧困人口主要還是以為企業(yè)打工或者通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營獲取僅有的收益。多數(shù)企業(yè)并沒有因為享受較多的政策福利，而承擔與之相匹配的社會扶貧責任。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧還要加大對企業(yè)社會責任感的教育，特別是那些享受政府政策福利的相關(guān)大型企業(yè)。

（三）穩(wěn)健性檢驗。

從上述結(jié)果來看，Tobit 模型的回歸結(jié)果中，對財政扶貧資金效率有正向影響的因素主要有：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)等；有反向影響的因素主要有：農(nóng)作物播種率、規(guī)模以上企業(yè)績效、逆財政自給率。為驗證這些結(jié)果的準確性，以及為后面提供對策建議增強說服力，本節(jié)利用財政扶貧資金的純技術(shù)效率、規(guī)模效率進行了相關(guān)穩(wěn)健性檢驗。建立如下模型（如式1.3 和式1.4所示）：

表6為其模型回歸結(jié)果。

表6 財政專項扶貧資金的PTE 和SE 的隨機擬合結(jié)果

通過模型擬合結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，其結(jié)論與上述基本保持一致，這也正說明了各因素對財政扶貧資金效率影響的穩(wěn)健性。從擬合結(jié)果上看，規(guī)模企業(yè)績效對PTE、SE有顯著負相關(guān)。逆財政自給率對財政扶貧資金的PTE 和SE 呈負相關(guān)，但不顯著。農(nóng)作物播種率與PTE 和SE 都呈負相關(guān)，影響都不顯著。人均GDP對SE有正向影響，結(jié)果不顯著，這些結(jié)論均與上面結(jié)論相符。

由穩(wěn)健性檢驗得到，與財政專項扶貧資金效率正相關(guān)的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、每人擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)，均對財政專項扶貧資金的效率值具有正向積極影響；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)績效等對財政扶貧資金效率均有負向效應，這可能是因為這些措施在扶貧過程中被扭曲造成的，也為提高財政扶貧資金效率的對策建議提供方向。在扶貧過程中，不僅要積極發(fā)揮有正向效應的因素，同時，也要提高產(chǎn)業(yè)扶貧的精準性，真正使貧困人口獲益，實現(xiàn)脫貧。

六、結(jié)論與建議

本文運用了DEA-Tobit 模型對財政專項扶貧資金的效率進行綜合分析。首先，采用規(guī)模報酬可變的DEA 模型對湖北省財政專項扶貧資金的效率值進行評估，由評估結(jié)果結(jié)合理論基礎(chǔ)得出，財政專項扶貧資金的投入規(guī)模增加，其綜合效率值也呈遞增趨勢，處于規(guī)模報酬遞減區(qū)域的貧困縣個數(shù)遠多于處于規(guī)模報酬遞增區(qū)域的貧困縣個數(shù)，存在財政專項扶貧資金投入冗余現(xiàn)象，這也是造成財政專項扶貧資金效率值不高的主要原因之一。另外，各貧困縣之間的貧富差距較大。當前應調(diào)整財政扶貧資金的分配結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財政扶貧資金的分配機制。其次，采用Tobit 計量模型對財政專項扶貧資金的影響因素分析得到，規(guī)模企業(yè)績效、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等具有積極影響，農(nóng)作物播種率具有負向影響，以第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為調(diào)節(jié)變量可知，產(chǎn)業(yè)扶貧政策并沒有預期中的那么好，這與對財政扶貧資金的現(xiàn)狀分析及DEA 模型分析中得出的結(jié)論是一致的。

本文研究發(fā)現(xiàn)，扶貧資金的效率并沒有設(shè)想中的好，比如存在一些貧困縣的減貧率下降幅度小，對貧困人口的識別度不高等現(xiàn)象，隨著脫貧攻堅任務的實施，剩余的貧困區(qū)域都是些脫貧困難的地區(qū)。所以，精準識別貧困人口是接下來鞏固扶貧成果、推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。此外，結(jié)合湖北各村鎮(zhèn)的貧困情況，各地區(qū)的貧困程度不一，鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)不一，而單一的貧困標準線使得貧困人口享用的政策福利不均等化，故應按地區(qū)的貧困程度建立動態(tài)化標準，建立完善的考核機制和扶貧資金預算績效管理機制，提高資金使用效率，進而鞏固扶貧成果，助力鄉(xiāng)村振興。