文_馬滌明

前段時間，有一段視頻被大量轉(zhuǎn)發(fā)：浙江省桐鄉(xiāng)市一位“市容巡查”人員，要求沿街藥店撕掉玻璃窗上的店名標(biāo)識，并表示這是桐鄉(xiāng)市政府要求，不執(zhí)行便“格殺勿論”。

對此，桐鄉(xiāng)市綜合行政執(zhí)法管理局局長邱永堂回應(yīng)稱，這一事件系第三方外包公司人員操作失誤，已責(zé)令第三方公司對這位員工停職調(diào)查。

“外包人員”干的，跟“臨時職工干的”是同一性質(zhì)唄？而如果行政執(zhí)法局的一些工作已經(jīng)外包給企業(yè)，是不是說，只要“外包”方面“操作失誤”，就都怪“外包臨時工”了？

“市容巡查人員”一句“格殺勿論”，傳到網(wǎng)上后幾乎令“舉世驚愕”：這種現(xiàn)在只能在歷史劇本才能看到的封建時代告示中威懾草民的官衙術(shù)語，居然出自一位身著現(xiàn)代執(zhí)法制服者之口，不免讓人生出不知“今夕何夕”之感。

而“外包人員”一說，并不能消釋公眾疑惑：行政執(zhí)法工作也可以外包？

叫政府外包，指的是政府負(fù)責(zé)的一些公共服務(wù)工作，承包給社會組織，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，使一些社會公共服務(wù)做得更有效率，更有質(zhì)量，也更經(jīng)濟。比如環(huán)衛(wèi)清運工作，現(xiàn)在都外包給了專業(yè)的民營環(huán)衛(wèi)企業(yè)，而不再由事業(yè)單位性質(zhì)的環(huán)衛(wèi)機構(gòu)負(fù)責(zé)。

但卻不是什么公共事務(wù)都可以外包的。環(huán)衛(wèi)清運可以外包，是因為它屬于服務(wù)性事務(wù)，就是“干活”；而市容巡查、城管等工作則屬于行政管理范疇，依法只能由國家機關(guān)或國家機關(guān)授權(quán)的公共管理機構(gòu)承擔(dān)。換個說法，公共管理、行政執(zhí)法職能，其行使主體只能是公權(quán)力部門，這是一個基本常識。而“第三方公司”與公權(quán)職能兩者間，其實是一種“風(fēng)馬?！钡年P(guān)系。

法治政府的一個基本常識是“法無授權(quán)不可為”，顯然，任何“第三方公司”都不可能取得行政管理的法律授權(quán)。一些執(zhí)法部門雖然也都雇用協(xié)警、協(xié)管、保安人員，但這些人員只能是在國家工作人員的帶領(lǐng)下從事輔助性工作，而不可以單獨“上陣”，更不要說什么“第三方公司人員”了。

回到此事，那位“市容巡查”人員雖被媒體加上了引號，但其身著的制服上分明印著“市容巡查”，而這四個字代表的是公共管理機關(guān)的職能，企業(yè)不可能有任何公共管理領(lǐng)域的“巡查”職能。這種政府職能外包出去，邏輯上就講不通。

城管市容等行政管理性質(zhì)的公共事務(wù)外包，不是桐鄉(xiāng)市的發(fā)明。但不管是學(xué)習(xí)“外地經(jīng)驗”，還是公共管理創(chuàng)新，都不能將“政府外包”的外延任意擴大。外包問題上，公共服務(wù)與公共管理必須界限分明，而不能混為一談。否則不但經(jīng)不起法律的審查，還可能因為“第三方公司”的行為影響到公共部門的形象和政府公信力。

還有一個理順不清的問題是，假如承擔(dān)公共部門“外包”事務(wù)的企業(yè)出現(xiàn)“違法行政”，法律層面該找誰說話呢？“發(fā)包”的行政部門雖有責(zé)任，但卻不是違法的直接行為人，但外包公司又不具有行政職能，這可能導(dǎo)致法院無法依據(jù)行政訴訟法受理“違法行政”的訴訟。到頭來，民告官，還是民告“第三方公司”？恐怕是給法律出了難題。

再有，本應(yīng)是契約關(guān)系的政府外包事務(wù)，如果因行政職能被外包而出現(xiàn)政府部門與企業(yè)形成事實上的“上下級”關(guān)系，是否又會回到“政企不分”的老路上？