王其炎 彭明雪 陳 江 于 超

(浙江交工集團(tuán)股份有限公司地下工程分公司，浙江 杭州 310000)

0 引言

政府與社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnerships，PPP)是一系列融資方式的總稱，包含BOT，DBFO等多種形式，著重強(qiáng)調(diào)公、私部門在合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、優(yōu)勢互補(bǔ)與利益共享[1]。PPP模式在吸引私人資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營的同時(shí)，能夠通過市場機(jī)制配置資源，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營效率[2]。目前，PPP模式憑借“物有所值(Value For Money, VFM)”，在世界范圍內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)應(yīng)用廣泛。在我國，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目日益成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，改善我國公共服務(wù)供給，提高我國人民生活水平的重要措施和途徑。然而，矛盾總是對立統(tǒng)一的，PPP模式并非“天生的”物有所值。受制于融資成本與交易費(fèi)用增加、采購程序復(fù)雜冗長，以及特許經(jīng)營合同的長期性特征所帶來的風(fēng)險(xiǎn)增加等因素的影響，PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施績效往往難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)[3]，典型案例如福建刺桐大橋、成都第六水廠、天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠等。因此，如何通過經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)手段，改善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效，提升基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展能力，日益成為研究學(xué)界與實(shí)踐業(yè)界所共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

1 公共項(xiàng)目管理績效改善研究的兩種范式

按照尹貽林等[4,5]的觀點(diǎn)，公共項(xiàng)目實(shí)施績效的改善存在管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)兩種研究范式。隨著研究與實(shí)踐的逐步深入，制度層面的變革引發(fā)了對管理層面的重新思考，公共項(xiàng)目管理績效改善的理論研究與實(shí)踐應(yīng)用逐步從管理學(xué)范式向經(jīng)濟(jì)學(xué)范式轉(zhuǎn)變，如圖1所示。

在管理學(xué)范式下，組織的關(guān)注焦點(diǎn)為管理活動(dòng)與過程，主要通過對管理技術(shù)、管理方法論的改進(jìn)與優(yōu)化來提升公共項(xiàng)目的管理績效。長期以來，人們致力于管理手段、管理方法、管理工具的開發(fā)與應(yīng)用，寄希望以更高的工作效率及更加便捷的管理工具來提高公共項(xiàng)目的實(shí)施績效。最初，管理學(xué)范式下的績效改善主要來自于項(xiàng)目管理的各個(gè)局部層面，一般采用先分解后綜合、先局部后整體的方式對公共項(xiàng)目管理績效改善研究，主要包括管理計(jì)劃、管理控制、綜合協(xié)調(diào)、項(xiàng)目經(jīng)理能力基線等項(xiàng)目管理局部的優(yōu)化與改進(jìn)；隨著PMI的《項(xiàng)目管理知識(shí)體系》的推出與完善，項(xiàng)目管理國際標(biāo)準(zhǔn)ISO10006的頒布施行，以及現(xiàn)代信息技術(shù)在項(xiàng)目管理中的逐步應(yīng)用，管理學(xué)范式下的相關(guān)研究與實(shí)踐逐步成熟，針對項(xiàng)目管理全過程、系統(tǒng)的改善措施不斷涌現(xiàn)。

隨著管理理論的快速發(fā)展，以及管理工具體系的不斷完善，研究者發(fā)現(xiàn)其對公共項(xiàng)目管理績效的改善不可避免地出現(xiàn)了“邊際效用遞減”現(xiàn)象[5]，在公共項(xiàng)目管理實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的“代理人道德風(fēng)險(xiǎn)”“監(jiān)管人監(jiān)管不力”“腐敗”等的危機(jī)難以用管理學(xué)方法與工具解決，迫切需要研究方式的革新與轉(zhuǎn)變。基于此，在理論研究與實(shí)踐應(yīng)用的“雙輪驅(qū)動(dòng)”下，經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下的公共項(xiàng)目績效改善相關(guān)研究與實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下，組織主要通過管理系統(tǒng)制度、體制與機(jī)制的調(diào)整與優(yōu)化來改善其管理績效，其關(guān)注的重點(diǎn)包括責(zé)權(quán)利分配、管理人員激勵(lì)相容、管理系統(tǒng)信息成本優(yōu)化等問題。與管理學(xué)范式一樣，經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下的公共項(xiàng)目績效改善同樣可以分為局部優(yōu)化與系統(tǒng)式改善兩種。局部優(yōu)化主要通過優(yōu)化與改善公共項(xiàng)目管理制度層面上的某一細(xì)節(jié)，或者在某一微觀層面對管理人員行為進(jìn)行規(guī)范與激勵(lì)來改善公共項(xiàng)目的實(shí)施績效，包括管理模式的創(chuàng)新、管理機(jī)制(市場機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制)的優(yōu)化等；系統(tǒng)式改善則將公共項(xiàng)目制度、機(jī)制層面的所有內(nèi)容視為一個(gè)不可分割的、整體的系統(tǒng)式設(shè)計(jì)，通過整體機(jī)制、體制與制度變革來實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目管理績效的整體優(yōu)化，如利用項(xiàng)目治理理論、機(jī)制設(shè)計(jì)理論整體優(yōu)化公共項(xiàng)目管理的治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等。

公共項(xiàng)目管理績效改善的管理學(xué)范式和經(jīng)濟(jì)學(xué)范式兩者相輔相成、缺一不可。一方面，管理學(xué)范式研究主要解決項(xiàng)目管理技術(shù)層面的問題，而隨后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式中的理論和方法可以解決許多在管理學(xué)范式中解決不了的問題；另一方面，管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)范式中局部優(yōu)化能夠?yàn)槠湎到y(tǒng)式改善打下基礎(chǔ)，并為系統(tǒng)化改善提供方法和技術(shù)支持；此外，經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的措施方法往往并不能直接作用于公共項(xiàng)目，其績效改善功能往往要通過管理措施和手段的創(chuàng)新來作用于公共項(xiàng)目。因此，可以看出，公共項(xiàng)目管理績效改善的過程就是一個(gè)管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新相結(jié)合的過程[6]。

2 兩種范式下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善框架

公共項(xiàng)目管理績效的兩種范式改善為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效分析與改善提供了范式參考。作為以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道、改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施績效為目標(biāo)的一種公共項(xiàng)目建設(shè)管理與實(shí)施運(yùn)營創(chuàng)新途徑，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善也同樣遵循這一規(guī)律與范式。

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善相關(guān)理論分析與實(shí)踐應(yīng)用中，管理學(xué)范式下的績效改善研究與實(shí)踐主要通過對建設(shè)與運(yùn)營階段管理技術(shù)或者管理方法論的優(yōu)化來提高基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施績效，如先進(jìn)的管理模式、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、信息技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)、績效評價(jià)、項(xiàng)目組合管理等；經(jīng)濟(jì)學(xué)范式下的公共項(xiàng)目績效改善研究與實(shí)踐則重點(diǎn)關(guān)注公、私部門之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，通過公私部門伙伴關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制、政府監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等機(jī)制、制度層面的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新，激發(fā)公、私部門等主要利益相關(guān)者的主觀能動(dòng)性，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效改善，如圖2所示。

根據(jù)項(xiàng)目治理理論，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中，治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的合理確定能夠降低組織壁壘與界面損耗，從而減少伙伴關(guān)系之間的摩擦和不確定性，提高基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營績效[7]。對基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善而言，管理學(xué)范式與經(jīng)濟(jì)學(xué)范式的研究與實(shí)踐并行不悖，缺一不可。管理學(xué)范式研究主要解決基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中過程優(yōu)化、效率提升等經(jīng)營、管理層面的問題，而隨后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)范式中的理論和方法可以解決許多在管理學(xué)范式中解決不了的問題，如公、私部門伙伴關(guān)系的維持、主要利益相關(guān)者的激勵(lì)與約束等。按照和諧管理理論中的雙規(guī)則運(yùn)行原理[8]，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的績效改善過程，應(yīng)該是在諸如管理技術(shù)與方法的優(yōu)化、管理組織技能提升、管理環(huán)境改善等諧則，以及由公私部門伙伴關(guān)系、參與人激勵(lì)約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享等和則，在拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道、改善基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施績效等和諧主題下的耦合過程。

3 兩種范式下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善的途徑

1)規(guī)范程序，提升基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目決策水平。

作為公共項(xiàng)目的一種，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目通常以滿足社會(huì)公眾的生產(chǎn)、生活需求為目標(biāo)，在建設(shè)與運(yùn)營過程中其決策往往以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化為導(dǎo)向。然而，與傳統(tǒng)的非公共項(xiàng)目不同，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目是一個(gè)多主體參與、多環(huán)節(jié)決策的公共活動(dòng)，既可是一個(gè)包含諸多因素與子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)，亦可視為一個(gè)由多個(gè)階段和環(huán)節(jié)共同構(gòu)成的復(fù)雜的行為過程[9]?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目決策質(zhì)量，直接影響基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施績效。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目決策與實(shí)施過程中，通過規(guī)范的決策程序、先進(jìn)的決策方法降低項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)，提升政府在項(xiàng)目選擇、目標(biāo)設(shè)定、契約設(shè)計(jì)、監(jiān)管手段等方面的決策水平，無疑是提高基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效的有效途徑。

2)以評促進(jìn)，提升私人部門(SPV)管理水平。

“無評價(jià)，不管理”。在實(shí)施過程中，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效的改善與提升與對私人部門、SPV管理水平與能力的實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的評價(jià)密不可分。及時(shí)、有效的私人部門、SPV管理水平與能力評價(jià)體系與相關(guān)機(jī)制的建立能夠構(gòu)建一個(gè)有效的績效反饋體系，監(jiān)督私人部門、SPV的行為并將績效評價(jià)機(jī)制與政府監(jiān)督機(jī)制結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，以及委托—代理雙方的“共贏”[10]。因此，在合理確定基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營目標(biāo)的基礎(chǔ)上，建立貫穿于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施的全過程的績效評價(jià)體系，形成“評價(jià)→反饋→改善→再評價(jià)”的動(dòng)態(tài)的循環(huán)往復(fù)過程，對規(guī)范SPV建設(shè)與運(yùn)營行為，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效改善具有重要的意義。

3)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目治理機(jī)制，通過市場配置項(xiàng)目資源。

通過市場機(jī)制配置項(xiàng)目資源，充分利用私人部門之間的市場競爭，利用自律機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制等非正式制度激勵(lì)與約束代建人的行為，是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效改善的有效途徑。換句話說，一方面，要盡量克服已有的行政羈絆，選擇資本雄厚、管理能力強(qiáng)、市場聲譽(yù)卓越的私人資本參與建設(shè)、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目；另一方面，要利用多種手段建立公、私部門穩(wěn)定的伙伴關(guān)系，利用聲譽(yù)機(jī)制約束公、私部門行為；此外，行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體監(jiān)督等外部監(jiān)督力量的引入有利于規(guī)范利益相關(guān)者行為。

4)完善基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目契約管理，構(gòu)建私人部門激勵(lì)與約束機(jī)制。

從公共項(xiàng)目治理的角度來說，在最大程度通過市場配置私人部門資源的前提條件下，基于信任在特許經(jīng)營合同設(shè)計(jì)中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的公平分擔(dān)，建立與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)相對應(yīng)的收益共享機(jī)制，以及構(gòu)建系統(tǒng)動(dòng)態(tài)的代建人績效評價(jià)與問責(zé)機(jī)制，是構(gòu)建有效的私人部門、SPV激勵(lì)與約束機(jī)制，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善的可行途徑。這其中，分享共擔(dān)與利益共享機(jī)制的建立，對推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善至關(guān)重要。

5)全方位監(jiān)管，發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目監(jiān)管中的主體作用。

政府管制或者行政監(jiān)管是政府行政機(jī)構(gòu)為直接或者間接干預(yù)市場分配機(jī)制所頒布的法規(guī)或者所采取的行動(dòng)，其目的在于維護(hù)正常的市場秩序，提高資源配置效率和社會(huì)福利水平。政府監(jiān)管能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施和運(yùn)營營造一個(gè)較為完善的實(shí)施環(huán)境，并通過法律、政策等手段強(qiáng)化私人部門、SPV的激勵(lì)約束，確保市場競爭機(jī)制的有效性，進(jìn)而影響基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施績效。

4 結(jié)語

為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、改善我國公共服務(wù)供給、提高我國人民生活水平，改善我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效刻不容緩。本文基于公共項(xiàng)目績效改善相關(guān)理論，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)兩個(gè)范式下探討了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績效改善框架，從規(guī)范程序、以評促進(jìn)、優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、完善契約管理等角度總結(jié)了推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效改善的途徑。研究結(jié)果能夠?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施績效提升與改善，以及為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)達(dá)成提供理論參考與實(shí)踐借鑒。