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        城鄉(xiāng)三元結構視角下的縣域城鎮(zhèn)化問題研究

        2021-06-08 22:41:47桂華
        人民論壇 2021年14期
        關鍵詞:縣域城鎮(zhèn)化

        桂華

        【摘要】脫離工業(yè)支撐和農業(yè)生產的縣城具有“非工非農”特點。縣域城鎮(zhèn)化在農民可自主進城與自由返鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)之間,塑造了縣域這一第三元空間,我國基層社會從城鄉(xiāng)二元變成城鄉(xiāng)三元結構。推進新型城鎮(zhèn)化尤其要重點關注農民就業(yè)問題,避免地方政府在土地財政的激勵下,片面追求人口城鎮(zhèn)化。

        【關鍵詞】縣域 城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)三元結構

        【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

        人口遷移速度、城市規(guī)??刂啤⒊鞘锌臻g布局和城市體系規(guī)劃等,需要結合經濟社會發(fā)展總體情況來作出科學安排。目前,各級政府重點推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設,這將深刻地改變我國基層社會結構,帶來社會治理方面的重大挑戰(zhàn)。

        我國城鎮(zhèn)化階段與縣域城鎮(zhèn)化

        改革開放以來,我國城鎮(zhèn)化快速推進。2019年,常住人口城鎮(zhèn)化率已經達到60.6%。農民是城鎮(zhèn)化的主力人群。過去四十多年的農民城鎮(zhèn)化經歷了三個階段。一是二十世紀八九十年代的小城鎮(zhèn)建設階段。改革開放的城鎮(zhèn)化進程與商品經濟和市場經濟發(fā)展有關,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的內生性的鄉(xiāng)村工業(yè)化促進了小城鎮(zhèn)建設,形成農民離土不離鄉(xiāng)的就地城鎮(zhèn)化模式。二是常住人口城鎮(zhèn)化階段。2000年后,工業(yè)化開始升級,我國加入WTO,發(fā)展為“世界工廠”。各地政府開啟“征地—園區(qū)”的發(fā)展模式,城鎮(zhèn)化重點調整到大中城市建設上來。在產業(yè)集聚和工業(yè)園區(qū)建設的帶動下,以農民工為代表的人口跨區(qū)域流動逐漸增加,帶動常住人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升。三是黨的十八大以后我國進入“以人的城鎮(zhèn)化為核心”的發(fā)展階段,黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。

        國家制定新型城鎮(zhèn)化的政策措施。針對“有序推進農業(yè)轉移人口市民化”問題,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確戶籍改革方向,提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”等促進農業(yè)人口轉移政策?!?020年新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出,“推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設”,將其作為推動農民市民化的基本手段。城鎮(zhèn)化是一項系統(tǒng)工程,農民城鎮(zhèn)化需要承擔較高成本。在多方面條件限制下,進入縣城成為農民城鎮(zhèn)化的基本實現(xiàn)方式。河南省統(tǒng)計局發(fā)布的一項《河南農民城鎮(zhèn)化意愿調查》顯示,84.2%的調查對象存在進城意愿,且首選地是縣城。該調查大體可代表部分地區(qū)的一般情況。

        縣域城鎮(zhèn)化構成新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)方式??h域城鎮(zhèn)化具有四個方面的特征。一是農民進城買房。過去十年間,中西部地區(qū)的縣域房地產蓬勃發(fā)展,主要是進城農民拉動。一些地區(qū)興起年輕人結婚必須到縣城買房的風氣。農民城鎮(zhèn)化與家庭再生產聯(lián)系在一起,構成縣城房地產購買力的社會基礎。二是縣城戶籍缺乏吸引力。2019年,我國常駐人口城鎮(zhèn)化率為60.6%,提前實現(xiàn)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》目標,而戶籍城鎮(zhèn)化率的目標沒有實現(xiàn)。這反映了農民進城落戶動力不足??h城戶籍對農民缺乏吸引力,造成農民進城不落戶現(xiàn)象。三是農民進城是為了享受更好的公共服務。城鄉(xiāng)基本公共服務逐步走向均等化,目前主要差別存在于教育和醫(yī)療等方面。鄉(xiāng)村教育衰落倒逼農民進城,很多農民到縣城買房的目的是方便子女教育。四是地方政府推動。地方政府是農民城鎮(zhèn)化的操盤手。地方政府一方面要完成上級政府下達的城鎮(zhèn)化目標,另一方面,通過發(fā)展房地產來獲得土地出讓收入,以維持地方財力。一些地區(qū)地方政府在實施城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的同時,又變相將教育資源向縣城集中,間接推動農民進城買房。

        縣域城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)三元結構

        城鎮(zhèn)化改變人口在城鄉(xiāng)之間的分布狀況。在改革開放后不同城鎮(zhèn)化階段中,農民進城動力和目標、農民在城鎮(zhèn)化中所扮演的角色以及城鄉(xiāng)關系等,都存在顯著差異。

        上世紀八九十年代的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要由鄉(xiāng)村工業(yè)化帶動。離土不離鄉(xiāng),一部分農民從土地上釋放出來,到非農領域就業(yè),不僅以低廉勞動力形成工業(yè)化優(yōu)勢,而且一定程度上緩解了農村人地關系緊張局面。農民增加了務工收益,也通過經營規(guī)模適度擴大而增加了務農收益。小城鎮(zhèn)建設轉移出一部分農村人口,對城市建設與鄉(xiāng)村發(fā)展都有促進作用。上世紀八九十年代的鄉(xiāng)村工業(yè)化,在以長三角和珠三角為代表的沿海地區(qū)發(fā)展較好,廣大中西部地區(qū)依然保持農業(yè)生產為主。這一階段的小城鎮(zhèn)建設存在明顯的地區(qū)特征。

        在常住人口城鎮(zhèn)化階段,農民以產業(yè)工人身份進入城市就業(yè),支撐起我國加工制造業(yè)。這一時期的農民城鎮(zhèn)化由就業(yè)帶動。在全國統(tǒng)一的勞動力市場中,農民自由流動、自主擇業(yè),勞動力要素配置受工資水平調節(jié)。由于務工報酬高于務農,農村青壯年勞動力從鄉(xiāng)村大規(guī)模流入城市,形成農民工潮。常住人口城鎮(zhèn)化的特點在于,進城農民在短期務工與長期生活目標之間形成平衡。

        農民進城務工存在兩種情形,一是將鄉(xiāng)村當做生活目標,進城務工的目的是增加收入,二是將進城當做目標,外出務工的目的是為了徹底離開鄉(xiāng)村。第一代農民工外出打工的目的是為了改善鄉(xiāng)村生活,新生代農民工則更多的是將城市當做最終生活目標。當前,隨著新型城鎮(zhèn)化推進,第二種情況越來越普遍。

        城鎮(zhèn)化量變引起質變。隨著農民工規(guī)模擴大、常住人口城鎮(zhèn)化率提升和農民外出務工邏輯轉變,城鄉(xiāng)關系因此而發(fā)生深刻變化。雖然改革開放之后的城鎮(zhèn)化進程逐步打破制度性的城鄉(xiāng)二元結構,讓歧視性的城鄉(xiāng)制度逐步消除,但受經濟社會客觀條件限制所形成的城鄉(xiāng)二元形態(tài)依然存在。改革開放之后,我國逐步從剝削型城鄉(xiāng)關系走向保護型城鄉(xiāng)關系。保護型城鄉(xiāng)關系是指,城市對鄉(xiāng)村開放,通過取消人口流動限制、擴大農民工權益保障、擴大城鎮(zhèn)基本公共服務向進城常住人口覆蓋等措施,吸納農民到城市就業(yè)和生活;堅持鄉(xiāng)村對城市相對封閉的政策,包括規(guī)定工商資本投資農業(yè)限定在產前產后環(huán)節(jié)、保護農民在農業(yè)生產種植上的主體地位、農村土地制度改革堅持集體所有制、避免農民被動失地、采取單向的戶口遷移政策、規(guī)定農民進城落戶不得與農村權益退出掛鉤等。國家加大對農村的資源轉移力度,對農村采取保護型政策,目的是穩(wěn)固農村的兜底功能。

        現(xiàn)代化蘊含一定的風險,以城鎮(zhèn)化為例,農民進城可能出現(xiàn)失敗狀況,如經濟波動造成農民失業(yè)等。在保護型城鄉(xiāng)關系下,農村構成農民進城失敗的退路,能有效地避免經濟波動與城鎮(zhèn)化風險向社會風險擴散。在保護型城鄉(xiāng)關系下,我國沒有出現(xiàn)發(fā)展中國家在城鎮(zhèn)化過程中普遍發(fā)生的城市貧民窟問題。目前正在推進的縣域城鎮(zhèn)化,在一定程度上改變了保護型城鄉(xiāng)二元結構。農民進城首先遇到的是城市高房價障礙。農民工很難承擔大中城市的房價。農民將買房視為城鎮(zhèn)化標志,沒有能力在大中城市安家的農民工,一般選擇在家鄉(xiāng)縣城買房??h域城鎮(zhèn)化帶來兩個方面后果。

        一是淺表城鎮(zhèn)化。農民城鎮(zhèn)化作為一套系統(tǒng)的生活方式轉變,以獲得穩(wěn)定的非農就業(yè)為基本條件??h域城鎮(zhèn)化存在的問題在于,人口城鎮(zhèn)化速度超過工業(yè)化速度,本地就業(yè)機會不足,農民進城買房之后面臨就業(yè)上的問題??h域城鎮(zhèn)化具有“寄生性”,農民將兩代人儲蓄全部投入購房之后,無法在縣城穩(wěn)定生活,依然向沿海和大中城市轉移需求就業(yè)??h域城鎮(zhèn)化無法做到農民“留下來,住得下”,屬于淺表城鎮(zhèn)化。

        二是脫離鄉(xiāng)村。在之前的城鄉(xiāng)二元結構下,少部分優(yōu)勢農民成功進城,大部分農民有機會進城則進城,沒有機會則返回鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村具有低消費高福利優(yōu)勢,農業(yè)不僅增加了家庭收入,而且降低了家庭現(xiàn)金支出,形成“半工半耕”家庭生計模式。縣域城鎮(zhèn)化改變了農民與土地和農業(yè)的關系。農民搬入縣城之后,家庭收入沒有增加,甚至因為脫離農業(yè)而降低,同時還面臨著現(xiàn)金支出增大壓力。脫離工業(yè)支撐和農業(yè)生產的縣城具有“非工非農”特點。縣域城鎮(zhèn)化在農民可自主進城與自由返鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)之間,塑造了縣域這一第三元空間,我國基層社會結構從城鄉(xiāng)二元變成城鄉(xiāng)三元。

        應對縣域城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)

        一般來說,以中產階層為主要比例的“橄欖型”社會結構最具穩(wěn)定性。因此,中央提出“擴大中等收入群體”的發(fā)展目標??h域城鎮(zhèn)化沒有為進城農民提供就業(yè)機會,改變他們的生活預期,所以其不僅沒有擴大中產階層比例,反而會塑造出一個低收入、高消費的虛假“中產”群體,對整個社會秩序帶來巨大沖擊。

        一是加速鄉(xiāng)村衰敗。在小城鎮(zhèn)建設與常住人口城鎮(zhèn)化階段,農民主要是以“勞動者”身份參與城鎮(zhèn)化。通過農民進城就業(yè),城市的資源被帶入農村,客觀上起到了城市拉動鄉(xiāng)村的作用??h域城鎮(zhèn)化改變了資源在城鄉(xiāng)之間的流動方向,農民將儲蓄投入買房,一部分農民按揭買房形成負債。由此,縣域城鎮(zhèn)化加速了鄉(xiāng)村人財物流出速度,加劇了鄉(xiāng)村衰敗。

        二是提高勞動力再生產成本??h域城鎮(zhèn)化階段之前,農民的家庭再生產活動在農村完成,將鄉(xiāng)村當做長期目標的農民到一定年齡之后,返回家鄉(xiāng)養(yǎng)老,與土地結合形成低支出的熟人社會養(yǎng)老方式。進入縣城之后,農民與土地脫離,日常生活和養(yǎng)老成本劇增,并最終提高了勞動力再生產成本,降低了我國產業(yè)競爭優(yōu)勢。

        三是面臨基層治理挑戰(zhàn)。包括兩個方面:一是縣域城鎮(zhèn)化造成農民人財物加速流出,加劇鄉(xiāng)村“空心化”,造成鄉(xiāng)村基層治理主體弱化,農村基本秩序維持能力下降。二是縣城在很短時間內擴大到數(shù)十萬人規(guī)模,城市治理難度加大。其中較為突出的是,縣城房地產爆炸式發(fā)展帶來的居民小區(qū)物業(yè)管理矛盾會轉變?yōu)槌鞘谢鶎又卫砻堋?/p>

        應對縣域城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn),需要做好如下工作:一是避免激進的城鎮(zhèn)化政策。城鎮(zhèn)化是經濟社會發(fā)展的自然而然結果。推進新型城鎮(zhèn)化尤其要重點關注農民就業(yè)問題。推進“以人為核心城鎮(zhèn)化”的目的是通過政策優(yōu)化,讓農民更好地融入城市和享受現(xiàn)代生活?!叭恕笔悄康亩枪ぞ?。避免地方政府在土地財政的激勵下,將縣域城鎮(zhèn)化變成房地產開發(fā)和拉動經濟增長的手段,避免片面追求人口城鎮(zhèn)化。二是避免切斷鄉(xiāng)村退路。一些地區(qū)為了推動人口進城,在有意引導基礎教育等優(yōu)質公共資源向縣城和開發(fā)區(qū)集中之后,開始推行“合村并居”政策。通過“合村并居”來騰出建設用地指標,增加縣城建設空間,并通過拆除農民房屋來倒逼農民進城。這類切斷鄉(xiāng)村退路的做法,風險很大。新型城鎮(zhèn)化急不得,更不能采用行政手段強制推進。政府要做好農村基礎設施建設,為農民提供生產生活上的便利,將選擇權交給農民,鞏固“三農”壓艙石地位。三是提升城鄉(xiāng)基本公共服務供給效率。從產業(yè)集聚規(guī)律來看,縣域經濟發(fā)展空間有限,尤其是中西部地區(qū)縣城很難實現(xiàn)工業(yè)化。短期來看,縣城無法為廣大進城農民提供充足就業(yè)機會,到縣城買房的農民依然要到沿海地區(qū)和大中城市務工。居住生活與就業(yè)分離現(xiàn)象長期存在??h域發(fā)展應定位在基本公共服務供給方面,要在制度層面做到城鄉(xiāng)均等化,消除對特定人群的歧視性政策。要根據(jù)城鄉(xiāng)人口空間布局形態(tài),科學規(guī)劃公共服務供給體系。避免“均等化”變成“均質化”,要按照人口分布密度,構建“城區(qū)—中心鎮(zhèn)—中心村”的基本公共服務供給體系。四是提升基層治理能力。加強基層民主,利用國家資源輸入強化基層組織建設,著力解決人口大量流出之后的鄉(xiāng)村治理體系建設問題。提升縣域社會治理能力,順應人口大規(guī)模進縣城趨勢,科學布局公共服務、商業(yè)和居住空間,探索縣城社區(qū)治理模式。

        (作者為武漢大學社會學院教授、博導)

        【參考文獻】

        ①賀雪峰、董磊明:《農民外出務工的邏輯與中國的城市化道路》,《中國農村觀察》,2009年第2期。

        責編/張忠華 美編/陳媛媛

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