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[電子科技大學 成都 611731]

引言

優(yōu)化營商環(huán)境從根本上說就是解放和發(fā)展生產力[1]。世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示：中國營商環(huán)境排名從2018年的第46位提升至第31位。這表明黨的十九大以來在優(yōu)化營商環(huán)境改革上取得明顯成效，但當前營商環(huán)境建設狀況與市場預期之間仍存在差距。我國深入推進政務服務建設，為便利群眾辦事創(chuàng)業(yè)、全方位實現服務型政府以及重塑政府與企業(yè)之間的內在關系提供突破口，但在看見我國取得巨大成就的同時，也要看到其中的“效率困境”[2]，不少地區(qū)仍舊存在困擾企業(yè)“辦證多，辦事難”的問題[3]，對同一辦事服務而言，承諾辦結時限較長、材料提交數量較繁、網上在線辦理空缺、公眾跑腿次數較多等諸多問題突顯，辦事服務便捷度都將影響公眾與企業(yè)滿意度，提升辦事服務便捷度對優(yōu)化政務營商環(huán)境至關重要。

雖然推動“互聯網+政務服務”建設的政策正在逐步推進，但是當前各城市政務營商環(huán)境的實際建設成效卻存在較大差異，如部分城市存在部門間數據共享程度不高、網上政務服務平臺不能完全打通等問題。對于政務營商環(huán)境而言，提升辦事服務便捷度能有效提高服務效能。各城市辦事服務便捷度實際建設成效如何？未來可從哪些方面進行改善？這可以通過構建科學的指標評價體系來達到“以評促改”的作用?；诖?，本文探討一種新的政務服務評價方式，以營商環(huán)境為出發(fā)點，以政務服務事項為基礎，以辦事服務便捷度為測評點，以熵權TOPSIS法為評價方法來構建指標評價體系，對GDP前100名的城市進行評價，以此厘清“放管服”改革過程的不足，為優(yōu)化政務營商環(huán)境提供參考。

一、文獻綜述

（一）營商環(huán)境評價

學術界對營商環(huán)境的研究主要側重于定性研究，其中營商環(huán)境評價的研究較少，指標評價體系主要從營商環(huán)境的衡量要素和具體領域著手，且尚未形成統一科學的評價標準。在營商環(huán)境衡量要素方面，部分研究者依托不同的指標維度進行評價。楊濤從市場環(huán)境、政策環(huán)境、法律環(huán)境三個因素出發(fā)對魯蘇浙粵四個省份進行評價[4]；鄭方輝等學者利用從營商立法、執(zhí)法、司法、守法四方面構建評價體系[5]；彭迪云等學者從經濟環(huán)境、市場環(huán)境、基礎設施、支持環(huán)境四個方面進行營商環(huán)境評價[6]。部分學者嘗試以細化營商環(huán)境領域的方式進行研究。婁成武等學者將政務環(huán)境作為測量點，以評估主體的民主性、評估信息的可獲得性、評估結果的可比性作為營商環(huán)境評估框架的構建原則[7]；謝紅星設置法規(guī)政策制定環(huán)境、依法行政環(huán)境、司法環(huán)境、信用環(huán)境、社會環(huán)境五大方面，對營商法治環(huán)境進行評價[8]；張景華和劉暢構建稅務營商環(huán)境評價指標體系，圍繞繳納稅款、稅收優(yōu)惠、稅收法治、涉稅服務等項目展開[9]。

（二）政務服務評價

對政務服務的評價研究，現有學者采用不同的評價理念構建指標評價體系，主要側重于政務服務的維度構建以及公眾體驗，研究相對成熟。部分學者參考政務服務的具體構成要素來構建指標評價體系。如湯志偉等學者通過結合社會-技術理論分析框架，從社會、技術、外部環(huán)境三個維度構建地方政府互聯網服務能力的評價指標體系[10]；吳開松等學者構建包含城市民族事務管理信息化成熟度、城市民族事務服務信息化成熟度的評價模型[11]。公眾作為政務服務的重要參與者，應重視將其對政務服務的體驗感與滿意度。高云等學者從公眾體驗量化角度來構建政務服務評價框架[12～13]；張輝依據服務過程中涉及的政府、網站和公眾3個方面，選取13個維度構建電子政務服務質量評估模型[14]。

將營商環(huán)境與政務服務結合的評價研究相對較少，僅有少數學者專門從政務營商環(huán)境進行探討。彭向剛等學者從需求識別、服務職能、服務能力、服務供給構建了遞階層次的政務營商環(huán)境評價指標[15]；孫萍等學者基于公共政策供給、制度性交易成本、市場監(jiān)管行為以及基礎設施服務四個維度構建營商政務環(huán)境評價指標體系[16]。此外，李志軍等學者將政務服務納入營商環(huán)境評價指標體系的部分構建，從政府效率、人力資源、金融服務、公共服務、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境構建營商環(huán)境評價體系[17]。

（三）辦事服務便捷度

隨著時代發(fā)展，數字治理逐步引入公共部門管理，推動政府數字化治理模式轉型成為政府改革的重點[18～19]。辦事服務便捷度是政務營商環(huán)境中最重要的方面，國務院早在2016年就提出將群眾辦事方便程度作為改革的重要衡量硬性評價指標，注重市場、企業(yè)、公眾個人對改革措施實際成效的感知[20]?！盎ヂ摼W+政務服務”的核心內涵是以“放管服”改革為核心，開啟業(yè)務協同[21]，推動數據共享[22]，關注用戶主體需求[23]的服務過程。辦事服務便捷度通過承諾時限、辦理形式、材料數量、到場次數四個維度來衡量，這四個維度是提高辦事效率與公眾滿意度的重要因素。不少學者從這些維度進行探討，然而這些研究未成系統，對于辦事服務便捷度的構建并不全面。比如翟云認為在“互聯網+政務服務”過程中，群眾“跑多次”“重復提交材料”已經成為“放管服”改革亟需突破的難題[24]；寧家駿側重于推動政務服務方式渠道暢通，實現一網通辦[25]；王益民認為網上政務服務的覆蓋度和精細度在政務服務中有待加強[26]；顧平安認為業(yè)務流程優(yōu)化應該逐步剔除不必要的干預與限制行為，主要表現為減少接觸點、精簡材料、壓縮時限[27]。

綜上所述，不少學者利用不同視角與測評指標進行評價研究，雖豐富了營商環(huán)境與政務服務研究，但仍有值得探討的空間。一是針對性不夠，營商環(huán)境評價或政務服務評價的單獨研究較為豐富，但將二者針對性結合的研究相對薄弱；二是專門性研究缺乏，雖然部分學者構建的指標評價體系包含辦事服務部分指標，但并不完整；三是數據不充分，部分數據采集方式采用問卷、訪談等主觀形式，或僅構建評價指標體系但并未進行數據采集，缺乏客觀性。因此本文探討政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度評價，并在此過程中利用客觀方式進行數據收集，對豐富相關研究有重要意義。

二、研究設計

（一）指標構建過程與評價指標體系

1. 指標構建過程

本文構建政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度指標評價體系，遵循科學性、多維度、可操作等原則，總體上從政務營商環(huán)境與辦事服務便捷度兩方面著手，依托《全球營商環(huán)境報告2020》、政務服務具體事項以及辦事服務便捷度三要素，考慮數據實際獲取情況以及社會現實情況等因素，各級指標具體構建過程如下：

首先，一級指標的確定主要通過營商環(huán)境指標篩選與指標創(chuàng)新兩個步驟。第一是指標篩選。根據世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》評價指標，以開辦企業(yè)、施工許可等十個大指標為基礎，以前期對數據的實際采集情況、不同城市數據差異是否明顯，數據是否易獲取為主要篩選依據。具體而言，“獲得電力”這項指標幾乎依賴于國家電網或省級電網，“納稅”這項指標則主要是依賴省級稅務辦事大廳，地區(qū)差異性不明顯；通過瀏覽政務服務平臺，發(fā)現“獲得信貸”“保護少數投資者利益”“破產辦理”在政務服務中并非熱點辦理事項，導致某些指標數據不完全，因此將以上指標剔除。第二是指標創(chuàng)新。結合2019年《政府工作報告》中提及應完善社會保障制度以及緊緊兜住民生底線的要求，引入“社會保障”這個指標；中小企業(yè)在運營過程中，投資審批是營商環(huán)境里不可或缺的一環(huán)，因此納入“投資審批”指標。

其次，二級指標的確定主要針對一級指標的細化與具象。由于一級指標較為泛化，而在政務服務過程中，往往是針對具體事項，因此僅依靠一級指標進行數據搜集與測評，很難獲取精準數據。針對二級指標的具體選擇方式，主要是通過前期大量瀏覽地區(qū)政務服務網，選取辦事熱點較高且易于獲取客觀數據的指標。

最后，三級指標的確定圍繞辦事服務便捷度，分別是承諾時限、材料數量、辦理形式、到場次數四個重要維度。依據《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（國辦[2016]108號）的內容，對構建的辦事服務便捷度三級指標進行說明，以此作為原始數據的記錄依據，如表1所示。

表1 三級指標含義及數據處理方式說明

2. 評價指標體系與指標編碼方式

通過前文指標構建方法，本文通過1個決策目標層（即政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度）、2個中間要素層（包括七個一級指標、17個二級指標）及1個最低指標層（以承諾時限、材料數量、辦理形式和到場次數四個重要維度組成的三級指標）的遞階結構，建立一個評價指標全面、結構層次合理、研究結果客觀的指標評價體系，對各城市政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度進行評價，見圖1。關于指標編碼方式，Ax表示第x個一級指標，Axy表示第x個一級指標下的第y個二級指標，三級指標采用Axy1、Axy2、Axy3、Axy4，分別表示第x個一級指標下第y個二級指標的承諾時限、材料數量、辦理形式、到場次數。

圖1 政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度評價指標體系

（二）評價對象與數據來源

首先，與《全球營商環(huán)境報告2020》關注國家層面相區(qū)別的是，本文著重研究城市層面。由于營商環(huán)境與企業(yè)的經濟活動密切相關，GDP又可以直觀清晰地表明一個地區(qū)或者國家經濟發(fā)展水平，因此在初始階段，選取2018年GDP排名前100名的城市（暫未包括港澳臺地區(qū)），作為原始評價對象。

其次，為保證數據的客觀性與真實性，本文的數據主要通過查找官方網站獲取，主要分為以下幾個途徑：（1）各城市的政務服務網站或網上辦事大廳，在“法人辦事”這一欄目搜索辦理事項，查看辦事指南；（2）各城市人民政府網站，查看權責清單和事項服務清單，同時利用搜索框查詢有效信息；（3）各城市政府單位官方網站，如人力資源和社會保障局官網、市場監(jiān)督管理局官網等，查找相關部門出臺的政策文件及官方新聞報道，獲取需要的客觀數據。在這個過程中，按照從前到后的順序進行，若前面已采集到，則無需進行下一步（檢索日期截止為2019年10月25日）。

最后，依據實際數據采集情況，為保證數據的準確性與客觀性，剔除部分數據在官網無法準確獲取的5個城市，分別為淄博市、漳州市、德州市、聊城市和周口市，GDP排名依次為40、58、71、72和95，最終確定評價對象為國內95個大中城市。樣本最終選取結果具有一定的典型性與代表性：從地域類型來看，樣本覆蓋東、中、西、東北部四個地區(qū)；從城市類型來看，樣本覆蓋大部分省份、所有直轄市以及所有副省級城市。

（三）評價模型與指標權重

1. 評價模型

對政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度評價而言，需要客觀數據來直觀反映城市自身及城市間差異情況，而熵權TOPSIS法在數據分析與處理上可同該要求契合。因而本文選擇熵權TOPSIS法來構建政務營商環(huán)境的便捷度評價模型，在權重的確定上采用信息熵權方式[28]，在評價方法上選擇TOPSIS法，同時為更清晰直觀分析結果，對原有結果進行百分制轉化。設政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度評價中，有m個被評價城市，n個評價指標，tij表示第i個被評價城市在第j個指標數據下的取值，具體評價步驟如下。

步驟一：構建判斷矩陣，表示為式（1）。

步驟二：對矩陣T進行原始數據標準化處理，對于正向指標運用公式（2）處理，對于負向指標運用公式（3）處理。

步驟三：運用熵權法計算信息熵，計算方法為公式（4）。

步驟四：計算指標j的權重，計算方法為公式（5）。

步驟五：構建加權矩陣，表示為式（6）。

步驟六：計算各城市政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度與正負理想解之間的距離，計算方法為公式（7）（8）。

步驟七：計算各城市辦事服務便捷度得分，計算方法為公式（9）。

由于本文指標評價體系由多層次結構組成，因此將各城市辦事服務便捷度得分作為指標再次構造評價矩陣，并多次重復上述步驟，得到各城市政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度最終評價結果。

2. 指標權重

由于熵權法僅將數據本身情況作為權重考慮因素，更具客觀性，因此政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度評價研究選擇熵權法作為權重確定方法，計算過程體現在上述評價模型中。經計算，一級指標權重、二級指標權重、三級指標權重分別見表2、表3、表4。在一級指標中，權重最高的為社會保障，最低的為開辦企業(yè)，說明“社會保障”服務便捷度在城市間差異最為明顯，開辦企業(yè)則相反。在二級指標中，權重差異最大的是“跨境貿易”下的三個具體事項，表明這些事項在城市間存在明顯差異，其中“外國人來華工作許可”事項差異較為明顯，權重為0.547。在三級指標中，不同政務服務對應的承諾時限、材料數量、辦理形式、到場次數的權重存在差異，表明不同城市在政務服務便捷度建設上存在差異。

表2 政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度一級指標權重

表3 政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度二級指標權重

表4 政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度三級指標權重

三、研究結果

（一）總體評價結果排名

根據前文提出的指標評價體系及評價模型對95個城市的辦事服務便捷度進行測量，得分采用四舍五入的方式，保留兩位小數，獲得總體評價結果排名如表5所示。

表5 各城市政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度總體評價結果

（二）總體評價結果分析

1. 高分城市相對集中，城市得分差異顯著

由表3可知，排名靠前的城市相對較為集中，排名前五的城市分別為寧波市、金華市、湖州市、溫州市、嘉興市，均屬于浙江省，這表明浙江省在政務營商環(huán)境方面，辦事服務便捷度建設情況領先，得益于浙江省加強頂層設計的構思、深層次推進“最多跑一次”的改革以及推動“四張清單一張網”的行動。同時，由圖2可知，辦事服務便捷度城市得分差異顯著，高分城市相對較少，高于80分、90分的城市分別僅占8.42%、2.10%，而低分城市數量較多，得分低于60分、40分的城市高達64.21%、43.16%，這表明僅有少部分城市在辦事服務便捷度建設方面成效明顯。高分區(qū)與低分區(qū)差距較大，排名最高的城市為寧波市，高達92.54分，蘭州、包頭、濱州等7個城市得分均低于30分，其中蘭州僅為18.07分，這與其網上辦理實現率不高、承諾辦結時限較長有關，高達74.47分的極差說明各城市辦事服務便捷度有顯著差異，不少城市亟需提升。部分直轄市得分不太理想、排名相對靠后，如北京市為50.15分，排名僅第49位，主要在于與其他城市相比，部分指標表現不佳。以得分最高的寧波為參考，對于“企業(yè)年金方案備案”，北京在辦結時限上需15天，寧波僅需1天；對于“建筑工程施工許可證”，北京在材料上需6項，寧波僅需1項。

圖2 95個城市辦事服務便捷度得分狀況分布圖

2. 東、中、西部及東北地區(qū)差異較顯著

依據中國地區(qū)的經濟發(fā)展狀況，將95個城市按照四大地區(qū)的標準劃分為東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北部地區(qū)。由表6可知：辦事服務便捷度與城市經濟發(fā)展水平在一定程度上呈現正相關，且四大地區(qū)在政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度上差異較顯著，其中東部城市表現相對亮眼，呈領先優(yōu)勢，但東部地區(qū)的城市辦事服務便捷度差異最大，而中、西部城市緊隨其后，未來有較大潛力，東北部地區(qū)相對落后，整體得分狀況不太理想。東部地區(qū)擁有四大地區(qū)中的最高分92.54分、最高的平均分59.40分及最高的極差70.08分，與此同時，由表3可知，東部地區(qū)高分區(qū)域較為集中，排名前十的城市，東部占據前九個席位，但也有提升空間，并非所有城市均位于前列，最高的極差分說明政務營商環(huán)境在地域中差異較大，辦事服務便捷度發(fā)展較為不均衡；中、西部城市整體得分情況相對偏低，平均得分依次為47.04分、47.10分，但西部城市存在四大地區(qū)中的最低分18.07分，這表明相比東部城市的高得分而言，“放管服”改革的實際建設情況有待改進，辦事服務便捷度還有提升空間；東北部地區(qū)所有城市得分低于60分，其存在最低平均分37.79分，但存在最小極差30.97分，這表明該區(qū)域城市間辦事服務便捷度建設情況差異不大，整體狀況均亟需改善。

表6 東、中、西部與東北地區(qū)得分比較

四、分項指標分析

（一）開辦企業(yè)

各城市“開辦企業(yè)”事項辦理便捷度建設情況良好，“網上辦、馬上辦、一次辦”得到較好的實現?！伴_辦企業(yè)”事項辦理便捷度平均分為67.81分，其中26.3%的城市都高于80分，排名前六的城市分別為連云港（9 4.1 6分）、青島（9 1.7 5分）、杭州（9 1.5 4分）、紹興（9 1.5 4分）、臺州（9 1.5 4分）、湖州（91.54分），其中連云港位列第一，與其深化“放管服”改革，實行“數據多跑路、群眾少跑路”的理念密切相關。

企業(yè)名稱辦理事項表現尤其突出，91%的城市已經實現網上辦理，89%的城市1天就能辦好，高達97.9%的城市已經實現“最多跑一次”的承諾，其中71.5%的城市已經實現“零跑路”的網上自主辦理，且辦理該事項的必備材料平均僅為2.19項。上海、廣州、天津、常州等絕大部分城市全面推行企業(yè)名稱網上自主申報，舍去原有的企業(yè)名稱核準環(huán)節(jié)。就企業(yè)設立登記而言，在線辦理實現效率較高，但材料數量具有明顯差異。89%的城市承諾將辦結時間壓縮為3天，其中43.1%的城市1天就能完成登記，而必備材料平均為7.6項，大部分城市集中于5至10項，城市間得分差異較為明顯，這說明材料數量具有優(yōu)化空間。92.6%的城市實現網上申報，61%實現零跑腿辦理。這與一系列舉措緊密相關，如上海設立企業(yè)“一窗通”服務平臺，將分散的辦事部門整合為統一的辦事系統，由串聯辦事變?yōu)椴⒙摚錆h推行“武漢企業(yè)工商注冊登記全程網上辦服務平臺”，僅通過網上提交材料，實現零見面辦理。而部分城市建設相對薄弱，以昆明市為例，僅為二級辦理深度，流程相對繁瑣，缺乏統一高效的系統平臺。

（二）施工許可

“施工許可”事項辦理便捷度的平均分為60.58分，僅有2個城市取得90分以上，分別為臺州市（92.42分），紹興市（91.96分），50.53%的城市處于60分至80分之間，38.95%的城市低于60分，這說明部分城市仍有上升空間。

在建筑工程施工許可中，政策推動和數據共享系統成為政務服務效率提升的關鍵。珠海承諾辦結時限為1個工作日，投入運用珠海市建設業(yè)務管理系統實現全程網上辦理。溫州市、金華市等城市通過材料共享獲取的方式，減少材料提交數量，實現后臺數據流通。在特種設備使用登記中，明顯領先的是以紹興、東莞等為代表的部分城市，紹興市從優(yōu)化環(huán)節(jié)、壓縮時限、減少材料方面下功夫，強化數據信息共享，東莞市依托東莞“智慧質監(jiān)”行政審批信息系統實現一網通辦。大部分城市都需要到現場1次，原因大致為以下兩種：一種是以廊坊市為代表的部分城市需到窗口領取辦結結果，并未實現辦結結果網上郵寄服務；另一種為以遵義市為代表的部分城市在網上提交材料初審后，需要當事人到現場遞交申請辦結。關于取水許可指標，承諾時限平均為11.43個工作日，必備材料平均為5.96項。部分城市承諾辦結時限較長，如東營市高達31天，主要是流程環(huán)節(jié)相對復雜，在審查環(huán)節(jié)需要水資源科起草審查意見，業(yè)務分管領導復核，局領導復核等。寧波市所需材料僅為4項，一方面是加強數據共享，如營業(yè)執(zhí)照、法定代表人身份證明材料由系統后臺直接獲取，另一方面在于材料的精簡，僅包括水資源論證報告、排污審核同意文件等。

（三）投資審批

針對“投資審批”事項辦理便捷度建設，分析發(fā)現，大部分城市均有待提升，該事項的平均得分為64.13分，僅有14.73%的城市高于80分，而35.79%的城市低于60分。其中寧波得分100分，處于領先地位，這與其在政務服務方面實現材料共享獲取，減少材料提交數量，實現后臺數據流通密不可分。

對于企業(yè)投資項目核準辦理事項，網上辦理實現率達到94.7%，大部分城市都依托投資審批監(jiān)管平臺，如上海市實行投資項目在線審批監(jiān)管平臺，使該事項辦理更趨智慧化?！白疃嗯芤淮巍边_到84.21%，其中以紹興市為代表的城市采用網上辦理、郵寄申請、窗口申請等多種辦理方式，利用并聯審批減少辦理時間，簡化辦事環(huán)節(jié)，提供高效率的政務服務。針對企業(yè)投資項目核準事項，網上辦理率高達93.68%，大部分城市運用平臺系統，如成都市利用一體化平臺全程辦理，廈門市利用工程建設項目審批管理系統等。然而唐山市、新鄉(xiāng)市等城市僅實現原件預審，在審核通過后，當事人仍需攜帶紙質材料和身份證明進行復核，網上辦理深度不夠。材料數量差異較大，杭州市、深圳市等部分城市僅需提供1份申請材料（即項目備案申請表），而呼和浩特自治區(qū)、新鄉(xiāng)市等城市所需材料相對偏多，除備案申請表外，還需營業(yè)執(zhí)照、統一社會信用代碼證等。

（四）跨境貿易

“跨境貿易”事項辦理便捷度平均分為48.43分，整體表現較差，僅有4.21%的城市得分高于80分，高達74.74%的城市得分都低于60分。這說明該事項便捷度建設情況不盡如人意，僅有較少城市表現良好。

對于對外勞務經營資格核準，系統平臺貫穿大部分城市的建設，如江門市建設對外投資合作信息服務系統，深圳市建設商務局行政審批服務綜合管理系統，成都市建設商務部對外投資合作信息服務系統等。各城市的材料都集中于企業(yè)申請報告、銀行資信證明、管理人員相關材料等，但威海市等部分城市除共有材料外，另需提交可行性報告、法定代表無犯罪記錄等多種材料。針對外國人來華工作許可所需提交材料的差異，在于材料提交的細化要求有所差異，如泉州市僅需提供5項材料，金華市需要在此基礎上提供健康證明、個人簡歷等，達到10項。流程環(huán)節(jié)的優(yōu)化與簡化程度，使得辦理效率大幅度提升，如福州市內部審批時間緊湊，使得承諾辦結時限為1天，并且實現全程網辦，辦理結果可由郵寄送達，除此之外，審批結果可以實現共享，促進政務服務便捷辦理。對外貿易經營者備案，大部分城市（如臺州市、蕪湖市）都利用政務服務網、商務部業(yè)務系統統一平臺進行事項辦理，逐步實現從能夠辦理到規(guī)范辦理轉變。

（五）產權登記

“產權登記”事項辦理便捷度平均分為60.40分，63.16%的城市得分高于60分，其中10.53%的城市得分高于90分，27.37%的城市得分低于30分，這說明該事項辦理便捷度整體狀況良好，但城市得分差異較大，其中高分區(qū)間與低分區(qū)間較為集中。

對于所有權首次登記、地役權首次登記與抵押權轉移登記而言，這三項指標得分情況相差不大且都不理想，承諾辦結時限平均為5.94天、5.27天、4.69天；網上辦理實現率相對偏低，均低于72%；所需提交的必備材料平均為6.49項、5.43項、5.67項；“最多跑一次”實現率普遍為88%，“一次不跑”情況尤其不理想，三個事項均低于16%。部分城市有專門的不動產登記系統，如成都市不動產登錄信息管理基礎平臺、佛山市不動產登記管理系統等。對于不動產登記，絕大部分城市都需到現場提交紙質材料，或無法采取郵寄方式領取結果，因此“一次不跑”實現率普遍偏低。這也表明，“智慧登記”與“高效登記”在今后仍具有發(fā)展空間，進一步提高數據整合力度，深化系統升級改造是今后的發(fā)展方向。

（六）執(zhí)行合同

“執(zhí)行合同”事項辦理便捷度平均得分54.90分，僅有4.21%的城市等高于80分，這說明該指標整體得分情況不理想，未來亟需提升辦事服務便捷度。

針對技術合同登記，承諾時限平均為4.81天，必備材料平均為5.07項，86.3%的城市實現網上辦理，“最多跑一次”的城市達到88.4%。對于系統平臺選擇，各城市有所差異。如青島、濟寧等部分城市運用商務部業(yè)務系統統一平臺，廈門、大連等部分城市采用全國技術合同認定登記系統，此外，吉林采用吉林科大云創(chuàng)數據平臺等。針對集體合同審查，淮安市等部分城市承諾時限為15天，中間環(huán)節(jié)所需時間較長，如出具受理單、辦理書均需4天，而以揚州市為代表的部分城市僅需1天，辦事效率明顯更高。必備材料數依據材料細化程度有所區(qū)別，如同一省份的揚州市與淮安市，揚州市公示的材料僅有集體合同文本、承諾書、區(qū)域性集體合同告知承諾書3項，淮安市除此之外還包括集體協商記錄、集體協商代表情況等共7項。

（七）社會保障

“社會保障”事項辦理便捷度平均得分為56.50分，42.1%的城市得分高于80分，15.79%的城市表現極其優(yōu)異，得分高于90分，44.21%的城市得分低于30分，這說明對該事項辦理便捷度來說，城市間差距較為明顯。

社會保險登記承諾時限平均為2.08天，必備材料平均為2.65項，77.8%的城市實現網上辦理，實現“最多跑一次”的城市比例為56.8%。大部分城市都通過政務服務網進行辦理，部分城市擁有專門的系統平臺，如上海市人力資源和社會保障自助經辦平臺、成都市社保經辦管理服務現代治理體系信息系統。絕大部分城市1天就能辦好，而少數城市辦結時限相對較長，如濱州市、鎮(zhèn)州市需要15天，這反映出辦結時限存在較大優(yōu)化空間。企業(yè)年金方案備案承諾時限平均為9.67天，必備材料平均為4.79項，68.42%的城市實現網上辦理，“最多跑一次”的城市達到82.1%，其中30.5%的城市實現全程網辦。大部分城市都需要現場提交紙質材料進行申請或復核，這反映出提高信息共享、壓縮限時辦結成為提升營商環(huán)境質量的重要因素，今后實現由線上申報到全程網辦成為重要發(fā)展趨勢。

五、研究結論與對策建議

（一）研究結論

通過前文分析發(fā)現，對于各城市政務營商環(huán)境的辦事服務便捷度，從整體上看，高分城市相對集中，排名靠前的城市主要集中于浙江省；城市得分差異顯著，高分區(qū)與低分區(qū)城市數量存在明顯差距，絕大部分城市辦事服務便捷度存在優(yōu)化空間；東、中、西部及東北地區(qū)差異較顯著，其中東部地區(qū)表現較突出，呈現領先優(yōu)勢。具體而言，對于同一辦事事項，不同城市在辦事服務便捷度上存在差異；對于辦事服務便捷度具體構成指標，不同城市在承諾時限、材料數量、辦理形式、到場次數四個三級指標上存在部分差異。

（二）對策建議

1. 凝聚改革共識和合力，完善法律政策和配套政策

隨著“放管服”改革不斷深入，雖然我國各城市政務營商環(huán)境優(yōu)化建設已有所成效，但辦事服務便捷度仍有提升空間，部分城市存在數據信息不能共享，政務服務平臺相對封閉，線上與線下服務脫節(jié)等問題?；谶@種情形，在未來可通過頂層設計，構建起高質量服務模式，在辦事服務上為企業(yè)提供更為便利的服務。從凝聚改革共識與改革合力著手，做到頂層設計與基層創(chuàng)新同步發(fā)展，推動橫向協作、縱向聯動，促進改革的整體性提升。各地應做好對自身能力的評估，結合自身區(qū)位優(yōu)勢，提高政策供給力度，制定適合自身發(fā)展的目標與任務，同時區(qū)域內各地區(qū)也可聯合出臺政策，對辦事服務便捷度進行明確要求，如承諾辦結時限縮短的程度，事項辦理材料數減少的程度。

2. 完善政府監(jiān)督考評機制，加強辦事服務便捷度考核

大部分城市在辦事服務便捷度上表現不佳，可引入評估考核監(jiān)督機制，將企業(yè)、公眾滿意度作為最高衡量因素，激勵城市自身進行深層次改革。政務服務要避免自我定位，必須接受更為專業(yè)客觀的評估，用多元視角來推動放管服改革往深里走，往實里去。在對政務營商環(huán)境進行評估時，加強辦事服務便捷度考核，對重、熱點辦理事項，適度增加考核權重，從減材料，縮環(huán)節(jié)、壓時限出發(fā)，真正實現數據多跑路，公眾少跑路；建立多元主體考評機制，充分發(fā)揮政府、媒體、專家等多方主體力量，重點讓企業(yè)、公眾對辦事服務便捷度進行外部評價，真正做到想民眾之所想、辦民眾之所需，實行更為精準客觀的監(jiān)督，推動評估方與被評估方的良性互動。

3. 優(yōu)化辦事服務流程環(huán)節(jié)，增強“靶向定位”服務能力

隨著改革深入，不同城市在同一事項上辦事服務便捷度存在差異，部分城市表現并不好，未來應加強以公眾為導向的靶向定位服務能力，在服務方式上從“政府端菜”向“公眾點餐”轉變，推動政府流程再造，優(yōu)化辦事服務流程環(huán)節(jié)。從公民本身出發(fā)，強化對精準化、優(yōu)質化、便捷化服務的認識，打破信息孤島，加強政府部門內部聯系，通過精準施策切實解決群眾反映的辦事難、辦事繁等問題，縮短事項辦結時限。通過流程優(yōu)化能較好提升政府辦事效能，將政務服務與公眾的真正需求結合起來，為企業(yè)與公眾提供更加便捷的辦事服務，營造便利的政務營商環(huán)境，提升公眾幸福感。

4. 推進“互聯網+政務服務”建設，提高在線辦事服務能力

現有大部分城市在辦事服務便捷度上相對落后，部分事項企業(yè)群眾只能到現場辦理且需要跑多次。推進“互聯網+政務服務”建設能有效優(yōu)化政務服營商環(huán)境，通過信息技術對相關政務服務系統、政務服務平臺進行整合，建立起相對完善的一體化政務服務平臺，推進“一網通辦”高效政務服務，實現“最多跑一次”甚至“一次不跑”，有效減少材料數量，便利企業(yè)群眾辦事服務。在進行互聯網建設過程中，要深度推動線上線下政務服務充分融合，對相關辦事標準進行統一規(guī)定，促進政務服務項目盡可能實現在線辦理，整合優(yōu)化辦事環(huán)節(jié)，提高相關部門辦事效率。同時，大力保障“互聯網+政務服務”后期維護，對相關工作人員加強培訓，提升企業(yè)群眾辦事服務便利度。

5. 加強以數據為核心的改革，推動政府數據共享

未來應進一步加強數字化改革力度，充分利用政府內部數據的流動，深度實現數據共享，打破數據壁壘，打破部門孤島困境，實現并聯審批機制，變“串聯”為“并聯”，實現政府部門間的相互配合；加快完善好數據信息庫，實現材料共享，避免提交重復材料，減少辦事時間，減少跑到跑動次數，提高辦事效率；切實做好數據深度挖掘，由于數據資源較分散，因此要讓這些數據流動起來，將其歸納進入數據開放平臺，為公眾和企業(yè)提供便利。此外，充分利用相關技術，推動政府政務服務由粗放式發(fā)展模式向精準化發(fā)展模式轉變，實現政務服務便捷發(fā)展，促進政務服務高效運轉，為優(yōu)化政務營商環(huán)境提供潛在動力。