解小芹

常州市規(guī)劃設(shè)計院 江蘇 常州 213002

1 概述

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）實施后，控規(guī)成了城市（鎮(zhèn)）國有土地使用和建設(shè)工程規(guī)劃管理的前提條件，其法律地位空前提升。然而，近年來，控規(guī)似乎難以適應(yīng)城市建設(shè)與規(guī)劃管理的需要，在組織編制、用地控制、技術(shù)理性等方面出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)性，控規(guī)指標調(diào)整頻繁乃至控規(guī)“失效”屢見不鮮，城市開發(fā)頻頻“失控”。這不僅影響了控規(guī)的法定性與權(quán)威性，更使得城市開發(fā)中的公共利益嚴重受損。鑒于此，筆者從控規(guī)全覆蓋以來，頻繁調(diào)整的控規(guī)項目入手，探究其原因，以期提高控規(guī)編制技術(shù)和方法。

2 關(guān)于調(diào)整項目的思考

2.1 控規(guī)編制及調(diào)整的特點

常州主城區(qū)控規(guī)是在對城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的研究分解、多項專項專題研究背景下編制完成的。常州市主城區(qū)，包括中心分區(qū)、紅星分區(qū)、城西分區(qū)、青龍分區(qū)、東南分區(qū)、戚墅堰分區(qū)等6個分區(qū)，共48個編制單元，總用地面積約178平方公里。

對調(diào)整的項進行分析，呈現(xiàn)以下特點，一是調(diào)整的需求迫切且頻繁，修改面積較大，2009年審批至今控規(guī)修改面積達到50%以上，已有 125個項目進行了控規(guī)調(diào)整，涉及148個基本控制單元，10個編制單元，有個別基本控制單元修改甚至次數(shù)達到3次以上。二是調(diào)整主要集中在開發(fā)建設(shè)熱點地區(qū)，包括鳳凰新城、鐘樓開發(fā)區(qū)及火車站北廣場等地區(qū)。

圖1 主城區(qū)控規(guī)編制單元分布圖

圖2 主城區(qū)控規(guī)修改分布圖

2.2 控規(guī)調(diào)整的原因及內(nèi)容分析

受市場經(jīng)濟和社會發(fā)展等因素的影響突出，主要表現(xiàn)為：因適應(yīng)城市快速發(fā)展，城市主管部門做出的主動調(diào)整（如鳳凰新城、鐘樓新城工業(yè)企業(yè)退二進三等）；因追求土地經(jīng)濟利益最大化，項目開發(fā)商對控規(guī)地塊強度控制指標申請的調(diào)整；因政府部門項目引進進行的調(diào)整等。

對調(diào)整的內(nèi)容進行數(shù)據(jù)分析，主要表現(xiàn)為：用地性質(zhì)的調(diào)整:多是由工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地和居住用地，或由當初審批的工業(yè)用地調(diào)整為商業(yè)用地和居住用地后又因“企業(yè)拆遷難度大”及 “產(chǎn)城融合”再次調(diào)回工業(yè)用地性質(zhì)；道路線位調(diào)整，多是由于工業(yè)、物流倉儲項目布局優(yōu)化，對地塊的合并引起；控制指標調(diào)整：多是由于提高容積率的訴求，土地開發(fā)強度明顯提高。

2.3 分析總結(jié)

2.3.1 前瞻性和的預(yù)見性不足

控規(guī)更多的停留在對總規(guī)和現(xiàn)狀的承接，對于城市未來發(fā)展判斷方面研究不足，難以應(yīng)對快速發(fā)展的經(jīng)濟和市場。

2.3.2 技術(shù)標準缺乏

在編制過程中，指標賦予往往沒有就規(guī)劃地塊做充分的分析和論證，規(guī)劃多采用經(jīng)驗值確定控制指標，實行“眉毛胡子一把抓”的編制技術(shù)標準，歷史風貌區(qū)、城市主要景觀節(jié)點等地區(qū)控制方法和方式與其他一般地區(qū)區(qū)別不大。

2.3.3 編制技術(shù)不足

當然由于控規(guī)全覆蓋時間緊迫，也存在對現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料調(diào)研不夠、缺乏經(jīng)濟分析和彈性，控制內(nèi)容重點不突出、城市設(shè)計欠缺，導(dǎo)致了編制技術(shù)的不足。

3 相關(guān)案例的研究借鑒

3.1 廈門

控制編制主要分兩個層次，第一層次是控制性詳細規(guī)劃大綱；第二層次是控制性圖則，為“招拍掛”地塊提供規(guī)劃設(shè)計條件。

控制性詳細規(guī)劃大綱階段明確地塊的土地使用：定位、主導(dǎo)屬性、用地性質(zhì)、用地邊界和用地面積；環(huán)境容量：人口總量；城市設(shè)計：公共空間、重要節(jié)點、綠廊、重點界面、特定區(qū)域構(gòu)建筑物高度控制、建筑及環(huán)境設(shè)計；配套設(shè)施：設(shè)施位置、設(shè)施類別、設(shè)施數(shù)量、設(shè)施規(guī)模（級別）以及六線控制等內(nèi)容?？刂菩詧D則即“招拍掛”地塊規(guī)劃設(shè)計條件，主要是在控制性詳細規(guī)劃大綱的框架下細化控制要素指標。

3.2 武漢

控規(guī)編制主要分兩個階段進行控制：第一階段控規(guī)導(dǎo)則是對編制單元進行控制，第二階段控規(guī)細則是對管理單元進行控制，每個階段的成果要求又包括法定文件和指導(dǎo)文件。

控規(guī)導(dǎo)則：在法定意義上實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋，目的是使總規(guī)確定的強制性要素進行落地，保證城市公共利益的設(shè)施進行明確和嚴格的控制，為規(guī)劃管理提供依據(jù)，對后續(xù)控規(guī)細則編制進行指導(dǎo)，且可在控規(guī)細則未審批之前指導(dǎo)日常規(guī)劃管理工作。

控規(guī)細則：在控規(guī)導(dǎo)則的基礎(chǔ)上，結(jié)合建設(shè)項目的具體要求，對現(xiàn)狀及相關(guān)要素進行細致和深入的研究，提出更為細化與具體的地塊控制要求，更大限度保證了規(guī)劃成果的合理性，是規(guī)劃管理的直接依據(jù)。

3.3 上海

控規(guī)編制主要分兩個層次進行編制：第一層次是街坊層面（含一般地區(qū)、重點地區(qū)和發(fā)展預(yù)留區(qū)），是對用地面積、用地性質(zhì)、容積率、建筑高度、設(shè)施控制與住宅套數(shù)等指標進行控制；第二層次是地塊層面，確定開發(fā)地塊建設(shè)控制指標，控制和引導(dǎo)項目建設(shè)。

在街坊層面，根據(jù)城市中不同管控級別的要求進行劃分：其中各級公共活動中心區(qū)、歷史風貌地區(qū)、重要濱水區(qū)和風景區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及其它對城市空間影響較大的區(qū)域為重點地區(qū)；發(fā)展用途不明確的用地為發(fā)展預(yù)留區(qū)；其余地區(qū)為一般地區(qū)。采用對重點地區(qū)做加法的原則，除了形成普適圖則外，還需編制城市設(shè)計或?qū)ｍ椦芯刻岢龈郊拥墓芸匾螅鳛楦郊訄D則。

根據(jù)上面幾個城市的控制編制案例，可以看出常州主城區(qū)控規(guī)“一刀切”的編制方法，很有可能會造成控規(guī)頻繁修改后導(dǎo)致的城市面貌失控，且因控規(guī)調(diào)整后人口容量擴大，易于開發(fā)的地塊優(yōu)先利用，導(dǎo)致公益性公共設(shè)施難以落實。

4 控規(guī)修編技術(shù)探討

4.1 明確控規(guī)修編的各個階段重點

未來的控規(guī)修編可以借鑒其他城市的做法，分兩個階段對控規(guī)進行控制，即控規(guī)導(dǎo)則和控規(guī)細則兩個層面。

控規(guī)導(dǎo)則層面控制控規(guī)的六線（紅線、黃線、綠線、藍線、紫線、橙線）、三大設(shè)施（公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共安全設(shè)施）等剛性的內(nèi)容。為了有效保證城市公共空間，維護公共利益，劃定特殊地區(qū)范圍線（城市中心區(qū)、歷史文化保護區(qū)等）。

控規(guī)細則層面是在控規(guī)導(dǎo)則層面上的細化、落實，類似地塊規(guī)劃條件，本文不做闡述。

4.2 結(jié)合專項規(guī)劃，劃定不同控制區(qū)域

結(jié)合地區(qū)發(fā)展實際情況，將我市主城區(qū)劃分為一般地區(qū)、特殊地區(qū)和預(yù)留區(qū)三種編制地區(qū)類型。特殊地區(qū)指城市功能發(fā)展地區(qū)、歷史文化敏感地區(qū)、自然生態(tài)開敞地區(qū)。常州已編制完成《常州市中心城區(qū)特殊地區(qū)劃定規(guī)劃》。預(yù)留區(qū)指規(guī)劃編制時發(fā)展用途暫不明確的用地。一般地區(qū)指特殊地區(qū)、預(yù)留區(qū)以外的地區(qū)。

4.3 明確不同區(qū)域的控制內(nèi)容及控制要素

特殊地區(qū)、預(yù)留區(qū)、一般地區(qū)應(yīng)分別適用不同的規(guī)劃編制深度，控制不同的規(guī)劃要素。

在目前已審批控規(guī)的基礎(chǔ)上，針對一般地區(qū)做減法?；趪榈囊?guī)劃動態(tài)性的問題，一次性將所有指標和要求確定是不可能的，不如交給市場，充分發(fā)揮市場機制的作用。對于一般地區(qū)，控規(guī)應(yīng)在法律法規(guī)的框架下，給予地塊開發(fā)強度足夠的彈性，可根據(jù)地塊用地性質(zhì)給定相關(guān)規(guī)范允許的最大開發(fā)強度。比如居住用地按照省規(guī)最高限要求給足容積率、建筑密度、建筑高度等經(jīng)濟技術(shù)指標。到規(guī)劃條件階段根據(jù)具體情況確定具體容積率上限等指標。

根據(jù)《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《江蘇省控制性詳細規(guī)劃編制導(dǎo)則》等，進一步確定用地性質(zhì)兼容表，鼓勵同一地塊不同使用功能的混合。以控制單元為單位，控制住宅的總建筑量，在控規(guī)階段明確地塊兼容用地性質(zhì)，對于有必要的基本地塊，可在控規(guī)中明確住宅比例；到規(guī)劃條件階段明確各類兼容用地的具體比例

對于配套設(shè)施，在控規(guī)階段明確設(shè)施的最小規(guī)模與服務(wù)區(qū)域，規(guī)劃條件（選址）階段可根據(jù)基本地塊具體的用地性質(zhì)組成確定最終須配套的規(guī)模，在滿足服務(wù)區(qū)域的條件下，確定配套設(shè)施的具體位置，并在規(guī)劃條件中明確建設(shè)時序。

對于特殊地區(qū)，則應(yīng)做加法，強調(diào)政府引導(dǎo)。對特殊地區(qū)除了提出上述一般的控制要求外，還可根據(jù)區(qū)位特點提出其他控制要求，應(yīng)充分引入城市設(shè)計，強化指標設(shè)置，不僅考慮經(jīng)濟效益，還要以人為本，滿足人的基本生理和心理的需求，包括綠地、建筑密度、城市色彩等。比如，古運河邊上建筑的高度控制、某些特殊地區(qū)的建筑色彩控制都可能是強制性內(nèi)容。因此，特殊地區(qū)可根據(jù)城市設(shè)計或?qū)ｍ椦芯刻岢龈郊拥囊?guī)劃控制要求，形成控規(guī)成果和技術(shù)指導(dǎo)文件成果，其中控規(guī)成果主要落實控規(guī)階段控制要素，技術(shù)指導(dǎo)文件成果主要落實條件階段控制要素，將根據(jù)城市設(shè)計提出的通則性控制要求形成控制導(dǎo)則，到規(guī)劃條件階段再明確具體控制要求。

對預(yù)留區(qū)，則應(yīng)提出主要使用功能、容積率分區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施配套、交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施等的總體要求。當預(yù)留區(qū)的用途明確后，可啟動其控制性詳細規(guī)劃的編制，明確相應(yīng)控制要素及控制要求。

結(jié)束語

當然控規(guī)修編還必須經(jīng)過現(xiàn)狀調(diào)研、問卷調(diào)查、征詢意見、公開展示等常規(guī)的公眾參與，也可以借鑒“社區(qū)規(guī)劃師”制度，為當?shù)鼐用裉峁I(yè)咨詢、宣傳和培訓(xùn)講解，了解民意訴求和開發(fā)建議，讓公眾參與貫穿規(guī)劃全過程。

控規(guī)修編中分區(qū)域加強彈性、兼容性、科學(xué)與靈活的編制技術(shù)應(yīng)用，建立并完善利益相關(guān)者的規(guī)劃參與途徑，以期未來常州修編適應(yīng)城市快速發(fā)展，實現(xiàn)控規(guī)“可控性”的最大化。