余佩航， 余 竹

(1. 成都市建筑設(shè)計(jì)研究院，四川成都610041; 2. 成都興城建設(shè)管理有限公司，四川成都610041)

老舊院落是一座城市發(fā)展的見證，也是一個(gè)時(shí)代變遷的印記。老舊院落是成千上萬居民的棲身之所，常飽含濃郁的市民生活氣息。成華區(qū)是成都市老工業(yè)基地扎根之地，近年來，隨著大都市城市化進(jìn)程趨于平穩(wěn)發(fā)展階段，成都市政府主導(dǎo)的“東調(diào)”工程、“惠民”工程、“北改”工程相繼啟動(dòng)并有序推進(jìn)，成都市老城區(qū)建設(shè)開啟了由增量發(fā)展模式逐漸過渡到存量發(fā)展模式的新階段。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化水平的不斷提高，在當(dāng)今社會(huì)工程技術(shù)手段提升、大眾審美素養(yǎng)提高、功能復(fù)合需求等多方面要求下，傳統(tǒng)老舊院落更新改造模式的外部環(huán)境發(fā)生了變化。一方面，城市中心區(qū)土地價(jià)值的持續(xù)增長(zhǎng)使老舊住宅的拆遷成本不斷攀升；與此同時(shí)，在《物權(quán)法》實(shí)施后，為保護(hù)居民利益，以居民意愿為主的導(dǎo)向也提高了拆遷難度。另一方面，成都市中心城區(qū)有需求、有條件進(jìn)行成片整體拆建的居住小區(qū)越來越少。此外，老舊院落改造的目標(biāo)也發(fā)生了變化，過去單純的追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)最大化，使得“舊城改造”過于模式化、簡(jiǎn)單化和高速化，且尺度規(guī)模巨大。如今，老舊院落改造著眼于延續(xù)社區(qū)文化，提升生活品質(zhì)?？梢灶A(yù)見，以提升城市空間品質(zhì)、改善生活環(huán)境、增加社區(qū)活力的小范圍、精細(xì)化、特色化改造將逐步取代傳統(tǒng)的拆舊建新模式，成為老舊院落改造的主流(圖1)。

圖1 成華區(qū)老舊院落分布

1 成華區(qū)現(xiàn)有老舊院落短板和不足

1.1 有機(jī)更新體系

城市有機(jī)更新體系不夠完善，缺乏對(duì)院落自身文化特色的挖掘和梳理。

(1)老舊院落改造大多僅針對(duì)城市的物質(zhì)性個(gè)體老化問題，以點(diǎn)狀更新改造為主，普遍采用拆舊建新的改造手段，忽視了城市品質(zhì)的提升和社區(qū)的復(fù)興，與城市片區(qū)公共空間關(guān)聯(lián)度不高，與城市慢行系統(tǒng)銜接性不強(qiáng)。

(2)實(shí)施運(yùn)作體系不完善，市場(chǎng)運(yùn)作及參與度不高?，F(xiàn)有政策重點(diǎn)聚焦在先自治后整治、著力推進(jìn)安防設(shè)施、雨污分流、公共環(huán)境等硬件基礎(chǔ)設(shè)施改造和水、電、氣等專項(xiàng)功能性改造等，缺乏整體聯(lián)動(dòng)性和系統(tǒng)完整性。

(3)在城市建設(shè)改造的頂層制度設(shè)計(jì)中，未將院落自身文化充分挖掘和梳理，致使院落特色不足，與區(qū)域文化融合度不高；公共參與性不夠，未形成居民對(duì)高品質(zhì)城市空間需求的有效反饋。

(4)城市更新體制機(jī)制建設(shè)不健全，缺乏城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制，在遭遇傳染病等公共衛(wèi)生突發(fā)事件，與之相匹配的應(yīng)變能力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。

1.2 公共服務(wù)配套設(shè)施

公共服務(wù)配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不夠高，難以滿足居民高品質(zhì)生活需求。

(1)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。在總量指標(biāo)方面，遠(yuǎn)低于北京、上海等超一線城市；現(xiàn)有配套設(shè)施千人指標(biāo)遠(yuǎn)低于上海市。

(2)品質(zhì)參差不齊?，F(xiàn)有配建標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)對(duì)新建住宅小區(qū)配建設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出要求，對(duì)老舊小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)缺乏指標(biāo)管控，對(duì)配套設(shè)施的空間布局、建設(shè)形式、建設(shè)內(nèi)容等缺乏指引，部分設(shè)施難以滿足居民日常生活需求。

(3)基本公服設(shè)施建設(shè)未融入“健康”理念。重大公服設(shè)施缺乏總體規(guī)劃，公共空間嚴(yán)重被占用，難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。平疫結(jié)合不足，缺乏公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)與應(yīng)急用途的臨時(shí)或永久設(shè)施。

1.3 交通體系規(guī)劃

交通體系規(guī)劃建設(shè)不夠人性化，對(duì)于構(gòu)建高品質(zhì)和諧宜居社區(qū)空間格局支撐不足。

(1)院落內(nèi)、外停車空間嚴(yán)重不足。停車空間缺乏規(guī)劃、設(shè)計(jì)、管理一體化統(tǒng)籌機(jī)制，亂停亂放現(xiàn)象普遍，人車混行，存在安全隱患。

(2)院內(nèi)交通環(huán)境品質(zhì)有待提升。部分道路的沿路界面由于臨時(shí)構(gòu)筑物搭建使用，造成交通不暢；人行道被侵占、人車搶道、路面破損等問題突出，嚴(yán)重影響了居民出行的便捷性和舒適性(圖2、圖3)。

圖2 成華區(qū)老舊院落停車設(shè)施

圖3 成華區(qū)老舊院落一角

2 案例對(duì)標(biāo)與經(jīng)驗(yàn)啟示

2.1 案例對(duì)標(biāo)

(1)北京：提出“建管并重、重在管理” 的工作思路,針對(duì)不同的小區(qū)，采取不同的管理辦法。將老舊小區(qū)管理納入社會(huì)建設(shè)，實(shí)施統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善管理制度，為老舊小區(qū)管理駛?cè)胍?guī)范化、法制化軌道提供了有效保障。

(2)廣州：綜合運(yùn)用“全面改造”和“微改造”兩種方式推進(jìn)城市更新。在對(duì)老舊小區(qū)現(xiàn)狀摸底的基礎(chǔ)上，城市更新局制定全市老舊小區(qū)更新工作方案和更新改造標(biāo)準(zhǔn)，分時(shí)段、分步驟對(duì)全市基礎(chǔ)設(shè)施老化、環(huán)境差的老舊小區(qū)實(shí)施改造；以“共建、共治、共享”的城市更新運(yùn)作模式和治理模式推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展(圖4)。

圖4 廣州社區(qū)更新工作思路

(3)上海：一是通過規(guī)劃先行、區(qū)域統(tǒng)籌、分類施策的方式，多途徑、多渠道地改善市民群眾居住條件。二是不斷豐富、拓展舊住房修繕改造內(nèi)涵。探索多種改造形式、創(chuàng)新管理工作機(jī)制，將舊住房修繕改造與小區(qū)綜合治理相結(jié)合。三是結(jié)合歷史文化風(fēng)貌區(qū)、文化街區(qū)、風(fēng)貌街坊以及優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)要求，對(duì)老舊院落內(nèi)的保護(hù)建筑實(shí)施保護(hù)性修繕，傳承歷史，延續(xù)文脈特色。

2.2 經(jīng)驗(yàn)啟示

通過對(duì)一線城市在老舊院落更新的經(jīng)驗(yàn)分析、總結(jié)，主要?dú)w結(jié)于以下幾個(gè)方面：

(1)關(guān)注居民生產(chǎn)、生活需求，著力院落空間的功能、形態(tài)、人文、品質(zhì)的塑造，優(yōu)化空間、改善環(huán)境、提升居住品質(zhì)。

(2)體現(xiàn)融合發(fā)展理念，將城市更新改造與城市發(fā)展治理相結(jié)合，通過城市有機(jī)更新，激發(fā)都市活力，完善功能配套，促進(jìn)功能復(fù)合，提升城市空間品質(zhì)。

(3)創(chuàng)新改造模式，通過公眾參與、市場(chǎng)參與，推動(dòng)高品質(zhì)城市空間實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)城市更新的共建共治共享。

(4)突出系統(tǒng)打造，通過全面改造和微更新相結(jié)合的方式，對(duì)不同功能地區(qū)進(jìn)行多目標(biāo)差異式更新，以公共空間營(yíng)造帶動(dòng)城市功能品質(zhì)的提檔升級(jí)。

(5)強(qiáng)化文脈傳承，強(qiáng)調(diào)文化資源的保護(hù)與創(chuàng)新性利用，提升城市空間的文化品位。

3 思考建議與創(chuàng)新舉措

3.1 以人為本理念

以人為本理念為指引，服務(wù)居民原則，實(shí)現(xiàn)人與城市空間相和諧。

結(jié)合成華區(qū)實(shí)際情況，以片區(qū)居民的生產(chǎn)、生活需求為導(dǎo)向，以城市功能體系建設(shè)為重點(diǎn)，優(yōu)化區(qū)域功能布局，完善市政基礎(chǔ)及公服等設(shè)施，營(yíng)建社區(qū)環(huán)境；先導(dǎo)流后引流，優(yōu)先集聚人氣，逐漸恢復(fù)活力，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)自建、自理的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)人與城市空間相和諧。

3.2 院落改造為契機(jī)

以院落改造為契機(jī)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，提升城市空間品質(zhì)。

至2021年，成華區(qū)重點(diǎn)集中改造范圍內(nèi)約327個(gè)老舊院落。遵循“碎片打造、成片提升”的規(guī)劃思路，對(duì)成華區(qū)老舊院落實(shí)行分期分批改造，改造一片成型一片；挖掘不同片區(qū)歷史底蘊(yùn)，因地制宜，因人制宜，因片制宜，創(chuàng)新性、針對(duì)性地提出并制定更新策略和管理思路，多維度、多角度地制定改造措施，有序推進(jìn)更新改造工作。以“點(diǎn)改造、片提升”，創(chuàng)建文旅成華品牌(圖5、圖6)。

(1)“點(diǎn)”改造——以“三增、四改、二提升”為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)老舊院落微更新，促進(jìn)院落鄰里和諧、凸顯院落人文情懷、強(qiáng)化院落安全感、歸屬感，營(yíng)造智慧創(chuàng)新院落。

“三增”：增設(shè)院落安防、增設(shè)院落管理用房、增設(shè)院落智慧便民設(shè)施；“四改”：改造公告欄、改造房屋共用部位、改造市政管線、改造院落交通；“二提升”：提升院落文化特色、提升院落景觀環(huán)境品質(zhì)。

(2)“片”提升——提升成華空間品質(zhì)，突出區(qū)域文化記憶，針對(duì)成華區(qū)工業(yè)遺存文化、古蜀文化和熊貓文化，通過增設(shè)城市家具，優(yōu)化提升道路鋪裝、公共空間環(huán)境、打通步行通道，增加路網(wǎng)密度，縮減街區(qū)尺度；規(guī)劃高品質(zhì)開敞空間，提高城市通透性，突出成華可識(shí)別性、地域特色性，成片打造成華區(qū)文化特色片區(qū)，凸顯文旅成華。

3.3 體制機(jī)制保障

以體制機(jī)制為保障，創(chuàng)新建設(shè)模式，強(qiáng)化高品質(zhì)城市空間營(yíng)造的制度支撐。

3.3.1 將城市更新與社區(qū)空間營(yíng)造有機(jī)結(jié)合，完善政策制度體系

(1)優(yōu)化完善政策法規(guī)體系。制定出臺(tái)相關(guān)政策文件，形成對(duì)城市更新與社區(qū)空間營(yíng)造的制度激勵(lì)。

(2)優(yōu)化完善規(guī)劃體系。強(qiáng)化對(duì)城市更新與社區(qū)空間營(yíng)造的規(guī)劃引領(lǐng)。

(3)優(yōu)化完善實(shí)施體系。組織編制技術(shù)文件，形成對(duì)城市更新與社區(qū)空間營(yíng)造的技術(shù)規(guī)范。

(4)健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制，探索將健康融入所有政策的有效方式。堅(jiān)持“先應(yīng)急”為首要原則，將“健康”理念融入城市有機(jī)更新，整合各方資源，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的常態(tài)化，做到“事前有所準(zhǔn)備、事初有效減輕、事中有力控制、事后迅速恢復(fù)”。

3.3.2 構(gòu)建城市更新與社區(qū)治理融合的長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共建共治共享

(1)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本通過公開、公平、公正方式參與城市有機(jī)更新項(xiàng)目，探索城市有機(jī)更新政府與居民合理共擔(dān)機(jī)制、政府和社會(huì)資金合作建設(shè)模式。

(2)逐步建立有效的公眾參與機(jī)制。探索黨建引領(lǐng)公眾參與模式，加強(qiáng)公眾參與力度，建立“政府引導(dǎo)、居民主體、社會(huì)參與、市場(chǎng)服務(wù)”多元主體共同參與社區(qū)城市更新的民主議事制度，建立全過程貫穿公眾參與多樣方式，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民和基層工作者的積極性，使之成為社區(qū)治理實(shí)踐的主導(dǎo)者。

(3)持續(xù)推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師制度。為社區(qū)工作決策提供專業(yè)咨詢服務(wù)、協(xié)助社區(qū)把控城市有機(jī)更新設(shè)計(jì)統(tǒng)籌和精細(xì)化管理，指導(dǎo)社區(qū)內(nèi)有機(jī)更新項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)城市有機(jī)更新政策理念宣傳、經(jīng)驗(yàn)分享、活動(dòng)組織等，引導(dǎo)公眾參與，實(shí)踐多方協(xié)調(diào)、共建共治的社區(qū)自治方式。

(4)探索開展“行走成都—社區(qū)空間微更新計(jì)劃”、“成都市社區(qū)營(yíng)造挑戰(zhàn)賽”等品牌活動(dòng)，號(hào)召有志于社區(qū)營(yíng)造的規(guī)劃師、建筑師、景觀師和藝術(shù)家們，積極參與到社區(qū)空間微更新的試點(diǎn)改造中，激發(fā)社會(huì)公眾參與社區(qū)公共空間更新的積極性，實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享城市治理的創(chuàng)新思路。

4 結(jié)束語

隨著一、二線城市步入存量發(fā)展階段，城市有機(jī)更新工作在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都將是規(guī)劃編制部門和規(guī)劃管理部門工作的重點(diǎn)。城市的老舊院落改造將是城市根性的首要著眼點(diǎn)。借鑒部分國內(nèi)外城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)狀老舊社區(qū)做好扎實(shí)的調(diào)研摸底工作，逐步制定并完善由針對(duì)性的規(guī)劃管理的流程、標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)完成更新建設(shè)并投入使用的老舊社區(qū)開展實(shí)時(shí)反饋，對(duì)相關(guān)措施、策略進(jìn)行修正、糾偏；以形成長(zhǎng)效的運(yùn)作機(jī)制。由點(diǎn)及面，從成華區(qū)延展到整個(gè)成都市域，推動(dòng)舊城更新工作與城市高品質(zhì)空間更好地融入。