王 蓉，代美玲，歐陽(yáng)紅，2，馬曉龍

（1.南開(kāi)大學(xué) 旅游與服務(wù)學(xué)院，天津300350；2.喀什大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 喀什844000）

十九大報(bào)告提出要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出要制定自然保護(hù)地分類(lèi)劃定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等各類(lèi)自然保護(hù)地開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類(lèi)，逐步形成以國(guó)家公園為主體，自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類(lèi)系統(tǒng)［1］。國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)是以保護(hù)和發(fā)展自然與人文風(fēng)景名勝資源為主體的大型綜合性公園［2］，其建立伊始就注重借鑒國(guó)際上國(guó)家公園的理念和制度，在設(shè)立目的、性質(zhì)定位、資源構(gòu)成、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、規(guī)劃體系、管理制度等方面與國(guó)際上國(guó)家公園具有很多共性，是我國(guó)既有的自然保護(hù)地體系中最規(guī)范、最成熟的一類(lèi)［3］。同時(shí)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以自然與文化高度融合為區(qū)別于其他類(lèi)型保護(hù)地的最突出特征，是最具中國(guó)特色的自然保護(hù)地［4］，因此以現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為基礎(chǔ)創(chuàng)建具有中國(guó)特色的國(guó)家公園將成為我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)的重點(diǎn)與核心。隨著近年來(lái)我國(guó)人民物質(zhì)生活水平和精神文化需求的不斷提高，風(fēng)景名勝區(qū)逐漸被旅游業(yè)開(kāi)發(fā)利用，發(fā)展成為A級(jí)旅游景區(qū)以滿足國(guó)民旅游需求，并有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，風(fēng)景名勝區(qū)資源作為國(guó)家獨(dú)特自然文化資源的重要載體，在滿足國(guó)民對(duì)自然文化資源的認(rèn)知和享用的同時(shí)，更承擔(dān)著自然資源的永續(xù)利用與文化資源的代際傳承之重任［5］。旅游業(yè)的迅速發(fā)展和A級(jí)旅游景區(qū)的不斷建設(shè)，不但加大了對(duì)風(fēng)景名勝資源的開(kāi)發(fā)力度，而且給風(fēng)景名勝資源的保護(hù)和管理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)［6］。如何平衡風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與利用，使風(fēng)景名勝資源的綜合效益最大化是當(dāng)下亟需解決的重要難題。

自1982年我國(guó)建立第一批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以來(lái)，風(fēng)景名勝資源一直是學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)話題，研究?jī)?nèi)容主要涉及國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的空間結(jié)構(gòu)特征［7，8］、旅 游 效 率 測(cè) 算［9－14］、資 源 價(jià) 值 評(píng) 價(jià)［15－18］、區(qū)位優(yōu)勢(shì)測(cè)度［19－20］和保護(hù)管理體制［21－23］等 方面。其中，關(guān)于風(fēng)景名勝資源的空間結(jié)構(gòu)研究表明，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)整體上呈凝聚型分布狀態(tài)，主要集中在長(zhǎng)三角、環(huán)渤海和福建、貴州等地，區(qū)域和省際間分布差異較大［7，8］；關(guān)于風(fēng)景名勝資源的旅游效率評(píng)價(jià)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的總體旅游效率偏低，且隨著時(shí)間的推移，純技術(shù)效率對(duì)綜合效率的影響作用逐漸增大，規(guī)模投資驅(qū)動(dòng)的風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展正逐漸轉(zhuǎn)向?yàn)榧夹g(shù)引領(lǐng)［9－13］。雖然現(xiàn)有的關(guān)于國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)空間結(jié)構(gòu)及旅游效率的研究已經(jīng)較為深入，但是這些研究大都是基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的旅游效率進(jìn)行評(píng)估，既沒(méi)有厘清風(fēng)景名勝區(qū)的空間分布格局與旅游化使用之間的關(guān)系，也沒(méi)有深入分析風(fēng)景名勝資源旅游化使用中存在的問(wèn)題，更沒(méi)有系統(tǒng)探討如何平衡風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展與資源保護(hù)之間的關(guān)系。研究自然保護(hù)地體系改革背景下國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的空間分布特征及旅游化使用效率，對(duì)把握風(fēng)景名勝資源的旅游化發(fā)展內(nèi)在作用機(jī)理，優(yōu)化風(fēng)景名勝資源要素空間配置格局和響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略具有重要的理論意義與應(yīng)用價(jià)值。基于上述思考，本文以我國(guó)9批國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)為研究對(duì)象，深入分析其空間分布格局及旅游使用效率。

1 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)作為研究對(duì)象。首先，借助ArcGIS10.2空間分析工具，采用地理集中指數(shù)［24］和核密度估計(jì)法［25］探索我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間分布格局。其次，將國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的5A級(jí)、4A級(jí)旅游景區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行空間可視化分析，以直觀反映各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的旅游發(fā)展?fàn)顩r。最后，通過(guò)對(duì)國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012—2015年關(guān)于國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查結(jié)果進(jìn)行梳理歸納，以分析我國(guó)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)管理情況及存在的主要問(wèn)題。本文根據(jù)數(shù)據(jù)類(lèi)型及研究方法的不同，分別采用不同的分析工具對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理分析。

1.1 研究方法

地理集中指數(shù)：地理集中指數(shù)是反映研究對(duì)象空間分布均衡性的重要指標(biāo)，本文用其來(lái)分析我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間分布狀態(tài)。其計(jì)算公式為：

式中，G為我國(guó)風(fēng)景名勝資源的地理集中指數(shù)；Xi為第i個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量；T為全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的數(shù)量；n為全國(guó)的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）數(shù)量。其中，G值介于0—1之間。G值越大，表示我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間分布越集中；G值越小，則表示我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間分布越分散。

核密度估計(jì)法：核密度估計(jì)法能夠清晰地反映研究要素的空間分布及其集聚特征，本文采用其來(lái)分析我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間集聚狀態(tài)。其計(jì)算公式為：

式中，f（x）為核密度估計(jì)值；h為半徑（h＞0）；n為全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的個(gè)數(shù)；（x－Xi）為估值點(diǎn)x到事件Xi處的距離。f（x）值越大，表示風(fēng)景名勝資源的分布越密集，區(qū)域形成國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝資源的可能性越大。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文相關(guān)研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于國(guó)務(wù)院公布的9批共244個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)名單，國(guó)家文化和旅游部（原國(guó)家旅游局）公布的5A、4A級(jí)旅游景區(qū)名單，國(guó)家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《2012—2015年國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查結(jié)果匯總表》《2012—2015年國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查要求整改單位及意見(jiàn)》等相關(guān)數(shù)據(jù)資料。此外，本文還通過(guò)人工搜索錄入的方法獲取了244個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的地理坐標(biāo)（x，y），并建立了相應(yīng)的中國(guó)風(fēng)景名勝資源地理信息坐標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)。

2 我國(guó)風(fēng)景名勝資源的空間格局

2.1 區(qū)域分布特征

2.2 密度分布特征

本文借助ArcGIS10.2空間分析工具對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行了核密度分析，以探索我國(guó)風(fēng)景名勝資源具體的空間集聚特征，結(jié)果見(jiàn)圖1。從圖1可見(jiàn)，我國(guó)風(fēng)景名勝資源在全國(guó)不同區(qū)域的空間分布密度具有顯著差異，形成了中東部地區(qū)的皖浙贛閩集聚區(qū)、中西部地區(qū)的湘渝黔集聚區(qū)和中北部地區(qū)的冀晉魯交界集聚區(qū)三大主集聚片區(qū)，其中以浙江為核心的皖浙贛閩集聚區(qū)的集聚程度最大。三大集聚區(qū)均處于各省的交界處，說(shuō)明邊界地區(qū)有利于風(fēng)景名勝資源的形成與留存。另外，北京市、遼寧省、湖北省、陜西省、四川省、云南省、廣東省等省份也呈現(xiàn)出小范圍集聚區(qū)，而西北部和東北部地區(qū)風(fēng)景名勝資源的空間分布則明顯較為分散。主要原因在于：東部沿海優(yōu)越的交通區(qū)位條件和自然生態(tài)環(huán)境使其在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于領(lǐng)先地位，不僅孕育了豐富的風(fēng)景名勝資源，還培育了強(qiáng)有力的旅游客源市場(chǎng)，并形成了旅游規(guī)模效應(yīng)，因此呈現(xiàn)出“多數(shù)集聚、少數(shù)離散”的分布態(tài)勢(shì)；中部黃河流域是中華民族的主要發(fā)祥地，歷史文化底蘊(yùn)深厚，且人口稠密、出游力較強(qiáng)，形成了“塊狀條形集聚、個(gè)別離散”的分布特征；西部地區(qū)旅游資源豐富，自然與人文景觀受外界影響小，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、交通可進(jìn)入性較差，區(qū)域風(fēng)景名勝資源發(fā)展不均衡，形成了“多數(shù)離散、少數(shù)集聚”的分布狀況?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)風(fēng)景名勝資源的密度分布較為集中，在各省、自治區(qū)、直轄市的集聚情況迥然不同，雖然在全國(guó)三大區(qū)域范圍內(nèi)的數(shù)量分布較為均衡，但是集聚狀況卻存在著較大的差異。

圖1 我國(guó)風(fēng)景名勝資源核密度分析

3 我國(guó)風(fēng)景名勝資源的使用效率

3.1 風(fēng)景名勝區(qū)資源的旅游化使用

截至2018年，國(guó)務(wù)院公布的9批244處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，共有197處發(fā)展成為5A級(jí)或4A級(jí)旅游景區(qū)，占比高達(dá)80.3%。其中，有91處風(fēng)景名勝區(qū)為5A級(jí)旅游景區(qū)，占國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)的37.3%，占全國(guó)5A級(jí)景區(qū)總數(shù)的35.1%；有105處為4A級(jí)旅游景區(qū)，占國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)總數(shù)的43.0%。為進(jìn)一步分析級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與5A級(jí)、4A級(jí)景區(qū)的空間分布關(guān)系，本文運(yùn)用ArcGIS10.2空間分析工具將所有風(fēng)景名勝區(qū)與發(fā)展為5A級(jí)、4A級(jí)旅游景區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)的空間分布圖進(jìn)行疊加，結(jié)果見(jiàn)圖2。從圖2可見(jiàn)，北京市、天津市、山西省、河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、江蘇省、湖北省、安徽省、寧夏回族自治區(qū)、河南省、甘肅省、青海省等13個(gè)省份的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)都發(fā)展成為國(guó)家5A級(jí)或4A級(jí)旅游景區(qū)，僅重慶市、云南省、陜西省、西藏自治區(qū)等4個(gè)省份發(fā)展為5A級(jí)或4A級(jí)旅游景區(qū)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量占比低于總數(shù)的60%。此外，天津市和青海省的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)均發(fā)展成為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)，北京市、河北省、黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省、河南省、湖北省、廣東省、甘肅省等省份擁有的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級(jí)景區(qū)的占比達(dá)50%以上。此外，東、中、西三大地區(qū)分別有83.7%、89.0%、67.1%的風(fēng)景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級(jí)或4A級(jí)旅游景區(qū)，且三大地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)中發(fā)展為5A級(jí)旅游景區(qū)的依次占比為39.8%、40.9%、29.7%。綜上所述，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的整體旅游發(fā)展水平較好，有超過(guò)80%的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)已成為高等級(jí)旅游景點(diǎn)，且不同區(qū)域的風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展水平具有一定的差異，東部和中部地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展程度較高，而西部地區(qū)則相對(duì)較低。

圖2 國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)與5A、4A級(jí)旅游景區(qū)空間分布關(guān)系

3.2 國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法測(cè)度

國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012—2015年間連續(xù)開(kāi)展了為期4年的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法檢查，并將檢查結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、達(dá)標(biāo)、不達(dá)標(biāo)4個(gè)等級(jí)，其中達(dá)標(biāo)分為達(dá)標(biāo)不需整改和達(dá)標(biāo)需整改兩種類(lèi)型。檢查結(jié)果表明，在2012—2015年被檢查和復(fù)查的所有國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，共有58處風(fēng)景名勝區(qū)被評(píng)為優(yōu)秀，61處雖然達(dá)標(biāo)，但是存在突出問(wèn)題，被責(zé)令限期進(jìn)行整改，24處為不達(dá)標(biāo)，被通報(bào)批評(píng)并限期整改。進(jìn)一步對(duì)2012—2015年間被抽查的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的優(yōu)秀率、整改率和不達(dá)標(biāo)率進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀率在2012—2014年間逐年下降，2012最高為33.3%，2014年最低為14.5%，2015年略微回升至19.2%；整改率在4年間時(shí)間波動(dòng)較大，2012年和2014年相對(duì)較高，分別為41.7%和44.9%，2013年最低為29.7%；而不達(dá)標(biāo)率則相對(duì)穩(wěn)定，除2014年為13%外，其他3年均略高于10%（圖3）。從東、中、西三大區(qū)域的分布特征看，被評(píng)為優(yōu)秀的風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量自東向西依次為18處、19處、21處，達(dá)標(biāo)需整改的依次為19處、22處、20處，不達(dá)標(biāo)的依次為7處、5處、12處?？傮w來(lái)看，西部地區(qū)被評(píng)為優(yōu)秀的風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量最多，但不達(dá)標(biāo)的風(fēng)景名勝區(qū)同樣最多，而東部和中部地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理情況則較為接近，且三大地區(qū)中需整改的風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量較多?？梢?jiàn)，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理形勢(shì)日益嚴(yán)峻，國(guó)家對(duì)風(fēng)景名勝資源保護(hù)與管理執(zhí)法檢查也更加嚴(yán)格。

圖3 2012—2015年住建部對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的執(zhí)法檢查結(jié)果

此外，在2012—2015年期間，被評(píng)為達(dá)標(biāo)需要整改和不達(dá)標(biāo)需要整改的85處風(fēng)景名勝區(qū)中同時(shí)為國(guó)家5A級(jí)或4A級(jí)旅游景區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)占比高達(dá)76.7%，其中同時(shí)為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)的依次占比為35.8%。在東、中、西三大區(qū)域中，東部和中部地區(qū)被要求整改的風(fēng)景名勝區(qū)中同時(shí)為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)的占比分別為30.8%和33.3%，均低于東部和中部地區(qū)所有風(fēng)景名勝區(qū)中同時(shí)為5A景區(qū)的占比39.8%和40.9%；而西部地區(qū)被要求整改的風(fēng)景名勝區(qū)中同時(shí)為國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)的占比為37.5%，高于其所有風(fēng)景名勝區(qū)中同時(shí)為5A旅游景區(qū)的占比29.7%。這說(shuō)明東部地區(qū)和中部地區(qū)5A級(jí)旅游景區(qū)的建設(shè)有利于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與管理，而西部地區(qū)的5A級(jí)旅游景區(qū)建設(shè)在一定程度上與風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與管理存在著一定的矛盾與沖突。

3.3 風(fēng)景名勝資源保護(hù)與管理空間差異

在被評(píng)為達(dá)標(biāo)需要整改及不達(dá)標(biāo)需要整改的85處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)中，存在的保護(hù)與管理問(wèn)題主要包括以下7個(gè)方面：73處（85.9%）存在違規(guī)建設(shè)問(wèn)題，66處（77.6%）存在管理體制不順問(wèn)題，52處（61.2%）存在規(guī)劃編制實(shí)施問(wèn)題，40處（47.1%）存在景區(qū)管理不規(guī)范問(wèn)題，22處（25.9%）存在經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題，19處（22.4%）存在環(huán)境衛(wèi)生與基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，14處（16.5%）存在違法開(kāi)墾毀林問(wèn)題（表1）。從區(qū)域?qū)用婵?，首先是違規(guī)建設(shè)問(wèn)題，在東、中、西三大地區(qū)被要求整改的風(fēng)景名勝區(qū)中占比為最高，分別高達(dá)96.2%、70.4%和90.6%。原因在于：我國(guó)風(fēng)景名勝資源的旅游化使用程度較高，很多風(fēng)景名勝區(qū)在旅游經(jīng)濟(jì)效益的誘導(dǎo)及旅游市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行了大規(guī)模的旅游商業(yè)化建設(shè)，由于缺乏統(tǒng)一高效的監(jiān)管機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的有效管控。其次是管理體制問(wèn)題，占比依次為84.6%、63.0%和84.4%，主要是因?yàn)閲?guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)面積大、地域廣，多位于各地區(qū)交界地帶，區(qū)域協(xié)調(diào)難度較大，各部門(mén)職能交叉嚴(yán)重，難以實(shí)施統(tǒng)一的高效管理。第三，由于東部地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展較快，造成景區(qū)規(guī)劃趕不上旅游發(fā)展速度，因此規(guī)劃編制實(shí)施問(wèn)題較為突出；而中部地區(qū)和西部地區(qū)由于景區(qū)管理水平有限，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)景區(qū)發(fā)展的有效經(jīng)營(yíng)，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)制度混亂問(wèn)題較為嚴(yán)重。第四，三大地區(qū)均存在一定程度的徽志設(shè)立不規(guī)范、環(huán)境衛(wèi)生管理不到位、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、開(kāi)山開(kāi)荒采石采砂嚴(yán)重等問(wèn)題。風(fēng)景名勝區(qū)旅游化使用導(dǎo)致的違規(guī)建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理面臨的最大問(wèn)題，深層次原因在于我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)行的發(fā)展理念仍然存在偏差、法律法規(guī)不健全、管理體制不完善、規(guī)劃編制實(shí)施監(jiān)管不到位。而我國(guó)風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理存在空間差異的根本原因在于：各地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境各異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，而政府財(cái)政撥款有限，各地風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理沒(méi)有足夠的資金來(lái)源。

表1 國(guó)家級(jí)風(fēng)景區(qū)保護(hù)管理問(wèn)題分類(lèi)一覽表

4 風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理戰(zhàn)略適應(yīng)途徑

在“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”大背景下，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)風(fēng)景名勝資源面臨的保護(hù)與管理問(wèn)題，應(yīng)從轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、完善法律法規(guī)、創(chuàng)新管理體制、嚴(yán)控規(guī)劃管理、拓寬籌資渠道等5個(gè)層面來(lái)適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)總體戰(zhàn)略，助推自然保護(hù)地體系改革，實(shí)現(xiàn)風(fēng)景名勝資源的持久保護(hù)與可持續(xù)利用。

4.1 落實(shí)“保護(hù)為主、游憩為輔”的發(fā)展理念

美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園發(fā)展定位均是在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行適度的旅游開(kāi)發(fā)，以滿足公眾對(duì)自然的游憩體驗(yàn)需求［26］。我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)之初的目的同樣是為了保護(hù)重要的風(fēng)景名勝資源，然而在旅游發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，經(jīng)歷了“以生態(tài)保護(hù)為主”到“以旅游開(kāi)發(fā)為主”再到“以生態(tài)保護(hù)為主、適度旅游開(kāi)發(fā)”的發(fā)展過(guò)程［27］。據(jù)前文分析可知，我國(guó)絕大部分風(fēng)景名勝區(qū)旅游發(fā)展已較為成熟，但部分風(fēng)景名勝區(qū)仍存在大規(guī)模的旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)問(wèn)題。面對(duì)日益增長(zhǎng)的旅游市場(chǎng)需求，禁止風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的旅游開(kāi)發(fā)并非易事，風(fēng)景名勝區(qū)的旅游發(fā)展也在一定程度上為景區(qū)的保護(hù)管理提供了資金支持，但風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)旅游開(kāi)發(fā)所造成的自然景觀破壞、生態(tài)脆弱性增強(qiáng)等負(fù)面問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與修復(fù)進(jìn)程。生態(tài)保護(hù)是國(guó)家自然保護(hù)地體系改革的主要目的，在自然保護(hù)地體系改革背景下，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅(jiān)持以自然生態(tài)保護(hù)為核心，逐漸將風(fēng)景名勝區(qū)過(guò)度的旅游功能轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽钡挠雾蓍e、生態(tài)教育、自然體驗(yàn)等功能，從根本上嚴(yán)格控制風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)大規(guī)模的旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)，僅輔以相對(duì)簡(jiǎn)單的能夠滿足游客游憩休閑需求的服務(wù)產(chǎn)品與設(shè)施，以實(shí)現(xiàn)在發(fā)展理念上響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略。

4.2 完善“一區(qū)一例”的法律保障體系

美國(guó)針對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)管理頒布實(shí)施了《國(guó)家公園基本法》《原野法》《授權(quán)法》《原生自然與風(fēng)景河流法》《國(guó)家風(fēng)景與歷史游路法》《國(guó)家環(huán)境政策法》及部門(mén)規(guī)章和其他相關(guān)聯(lián)邦法律等一整套完備的法律體系［28］，能夠?qū)?guó)家公園實(shí)施有效的法律管控。英國(guó)、日本等也出臺(tái)了完善的法律法規(guī)對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行有效管理。然而，我國(guó)除了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》外，尚沒(méi)有統(tǒng)一的法律、法規(guī)和政策對(duì)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)管理加以引導(dǎo)和制約，各地自行其是，造成了資源的破壞與過(guò)度開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理，應(yīng)緊抓自然保護(hù)地體系改革的發(fā)展契機(jī)，并結(jié)合以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。首先，積極出臺(tái)《風(fēng)景名勝區(qū)基本法》，明確國(guó)家林業(yè)和草原局在風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理中的基本職責(zé)及風(fēng)景名勝區(qū)單位的執(zhí)法要求；其次，加快修訂《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，大力推進(jìn)“一區(qū)一例”，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施更具針對(duì)性的保護(hù)政策，把每一個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)和管理都置于嚴(yán)格的法律管控之下；第三，加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等與風(fēng)景名勝區(qū)密切相關(guān)的法律之間的銜接，提高風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的法律地位，從而為風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和利用提供更完備的法律保障，以適應(yīng)新時(shí)代風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理需求。

4.3 創(chuàng)新垂直化集權(quán)的高效管理體制

歷經(jīng)37年的發(fā)展歷程，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)建設(shè)了以國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、地方風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)三級(jí)管理體制，這種管理模式在推動(dòng)資源保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極的作用，但具體到國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)所在地的地方管理，各管理機(jī)構(gòu)職能不統(tǒng)一、職責(zé)不明確，對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的日常事務(wù)管理“機(jī)構(gòu)多、管理亂”，導(dǎo)致了逐利開(kāi)發(fā)等諸多負(fù)面問(wèn)題?？v觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的旅游管理體制，不論是美國(guó)、加拿大、新西蘭等自上而下的管理體系，還是英國(guó)、日本、韓國(guó)等綜合型管理體系，或是德國(guó)等地方自治型管理體系，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上都有一個(gè)上位主導(dǎo)部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國(guó)家公園的各項(xiàng)事務(wù)，然后再將各項(xiàng)管理事務(wù)細(xì)化分類(lèi)安排到不同的部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu)，不同部門(mén)分工明確，能夠有效提高工作效率。在自然保護(hù)地管理機(jī)制體制改革創(chuàng)新背景下，我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)管理體制可借鑒歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的國(guó)家公園管理經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展實(shí)際，在現(xiàn)有的三級(jí)管理體制基礎(chǔ)上，以國(guó)家林業(yè)和草原局為我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的最高行政管理機(jī)構(gòu)，各省級(jí)（省、自治區(qū)、直轄市）的自然資源廳負(fù)責(zé)區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理，在地方設(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行集權(quán)化管理。專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)直接受林業(yè)和草原局的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立于其他政府部門(mén)，具有排他管理權(quán)。國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)的各項(xiàng)事務(wù)，直接將管理事務(wù)細(xì)化分類(lèi)安排到相關(guān)部門(mén)及其下屬機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家風(fēng)景名勝資源的垂直化高效管理。

4.4 建立規(guī)劃編制實(shí)施的長(zhǎng)效管理機(jī)制

雖然國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相繼出臺(tái)了《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》《國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》和《國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制報(bào)批管理規(guī)定》等多項(xiàng)規(guī)劃管理文件，但風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃缺失、編制修改滯后、詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低，重大項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有規(guī)劃依據(jù)或不依規(guī)劃進(jìn)行，造成風(fēng)景名勝區(qū)景觀被破壞等問(wèn)題仍然頻出不窮。自然保護(hù)地體系改革高度強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃編制實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題，必須加快建立健全風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的長(zhǎng)效管理機(jī)制，確?？傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃編制工作如期完成，各類(lèi)重大開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按規(guī)劃進(jìn)行。具體可從以下4個(gè)方面執(zhí)行：①完善科學(xué)決策機(jī)制，以先進(jìn)的理論與技術(shù)為支撐，以規(guī)范化的法律制度為準(zhǔn)繩，指導(dǎo)規(guī)劃的科學(xué)編制與實(shí)施，提升規(guī)劃編制的質(zhì)量與可操作性。②完善監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)規(guī)劃的編制實(shí)施進(jìn)行全程跟蹤，保證各項(xiàng)規(guī)劃編制工作如期完成，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、通報(bào)、制止、處理各種違規(guī)項(xiàng)目和違規(guī)行為。③完善公眾參與機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、媒體、聽(tīng)證會(huì)等各種渠道，實(shí)行規(guī)劃編制過(guò)程中向公眾征詢規(guī)劃建議、實(shí)施過(guò)程中征求反饋意見(jiàn)，提高規(guī)劃編制實(shí)施的公眾參與度。④完善責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)范各責(zé)任部門(mén)在規(guī)劃編制、審批、實(shí)施過(guò)程中的職責(zé)與權(quán)利，使責(zé)任落實(shí)到人，形成有效的責(zé)任追究機(jī)制。

4.5 實(shí)施區(qū)域差異化的資金保障體制

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的管理資金主要來(lái)源于門(mén)票和其他經(jīng)營(yíng)性收入，少部分資金來(lái)源于國(guó)家或風(fēng)景名勝區(qū)所在地的地方政府財(cái)政撥款［30］。國(guó)際上，國(guó)家公園的資金籌集模式主要有公共財(cái)政主導(dǎo)型和市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種類(lèi)型，日本、德國(guó)、英國(guó)、瑞典、挪威和新西蘭等高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和高社會(huì)福利國(guó)家始終執(zhí)行無(wú)門(mén)票制度和低強(qiáng)度開(kāi)發(fā)，國(guó)家公園管理運(yùn)行所需資金均來(lái)自國(guó)家財(cái)政撥款；美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家的國(guó)家公園雖然門(mén)票和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的收入較高，但這些經(jīng)營(yíng)收入主要用于補(bǔ)償國(guó)家公園所在地的原住居民，其主要資金來(lái)源仍然是國(guó)家財(cái)政撥款；厄瓜多爾、肯尼亞、莫桑比克、南非等經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、財(cái)政能力有限的國(guó)家，則通過(guò)收取門(mén)票、開(kāi)展娛樂(lè)項(xiàng)目和特色服務(wù)、提供住宿交通服務(wù)等商業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式來(lái)彌補(bǔ)國(guó)家公園管理資金的不足［31］。我國(guó)風(fēng)景名勝資源廣泛分布于全國(guó)，各地自然地理環(huán)境迥然不同、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，圍繞自然保護(hù)地體系改革的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，結(jié)合各地風(fēng)景名勝資源的利用現(xiàn)狀與特征，對(duì)全國(guó)各地的風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)施差異化的資金保障體制，具體表現(xiàn)為：對(duì)于生態(tài)脆弱性較低而游憩價(jià)值較高的風(fēng)景名勝區(qū)，可以采取特許經(jīng)營(yíng)制度，開(kāi)展適度的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，以增加景區(qū)管理資金來(lái)源；而對(duì)于生態(tài)脆弱性明顯、生態(tài)環(huán)境敏感度高的風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)以公共財(cái)政為主導(dǎo)，嚴(yán)禁景區(qū)過(guò)度商業(yè)化發(fā)展。此外，還應(yīng)調(diào)動(dòng)非政府組織機(jī)構(gòu)的積極性，建立社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)、基金會(huì)參與風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)管理，拓寬風(fēng)景名勝區(qū)籌資渠道。

5 結(jié)論與建議

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)一直在保護(hù)與利用的平衡中探索前行，發(fā)展至今形成了省際集聚特征明顯，東、中、西區(qū)域數(shù)量分布相對(duì)均衡的空間格局，且超過(guò)80%的風(fēng)景名勝區(qū)已發(fā)展為國(guó)家高級(jí)旅游景區(qū)，整體旅游發(fā)展水平較高。然而，我國(guó)風(fēng)景名勝資源的保護(hù)與管理情況不容樂(lè)觀，超過(guò)1/3的國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)存在明顯的保護(hù)管理問(wèn)題，管理體制、違規(guī)建設(shè)、規(guī)劃編制實(shí)施和經(jīng)營(yíng)管理制度等方面的問(wèn)題尤為突出。未來(lái)，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展需要做好以下方面的工作：①革新發(fā)展理念，堅(jiān)持以生態(tài)保護(hù)為核心，逐漸將旅游功能轉(zhuǎn)變?yōu)橛雾蓍e、生態(tài)教育、自然體驗(yàn)功能。②加快完善風(fēng)景名勝區(qū)管理法律法規(guī)體系，為風(fēng)景名勝資源的利用與保護(hù)提供法律保障。③積極創(chuàng)新風(fēng)景名勝區(qū)管理體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)景名勝資源的垂直集權(quán)化高效管理。④高度重視對(duì)風(fēng)景名勝規(guī)劃編制與實(shí)施的管控，充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。⑤大力拓寬風(fēng)景名勝管理資金的來(lái)源渠道，為風(fēng)景名勝資源的保護(hù)管理工作提供強(qiáng)有力的資金保障。另外，由于東部、中部、西部區(qū)域風(fēng)景名勝資源的旅游發(fā)展水平和保護(hù)管理水平具有顯著差異，不同區(qū)域的風(fēng)景名勝資源還應(yīng)實(shí)施差異化管理。東部地區(qū)和中部地區(qū)的旅游開(kāi)發(fā)雖然給風(fēng)景名勝資源的保護(hù)造成了一定的壓力，但是高水平的旅游發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)不僅彌補(bǔ)了風(fēng)景名勝資源保護(hù)管理資金不足的缺陷，還為風(fēng)景名勝資源的保護(hù)管理提供了技術(shù)支撐，因此東部地區(qū)和中部地區(qū)的風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展須進(jìn)一步處理好保護(hù)與利用之間的矛盾關(guān)系，嚴(yán)格劃定核心保護(hù)范圍，將保護(hù)與利用相分離；而西部地區(qū)的風(fēng)景名勝資源雖然旅游開(kāi)發(fā)程度相對(duì)較低，但是仍然需要面對(duì)旅游發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，且西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、政府財(cái)政資金有限，因此國(guó)家政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)西部風(fēng)景名勝區(qū)的財(cái)政撥款，以實(shí)現(xiàn)西部風(fēng)景名勝資源的有效保護(hù)與永續(xù)利用。