朱軼凡

（南京農(nóng)業(yè)大學，江蘇 南京 210095）

1 政策背景

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2018年9 月，我國政府于6月發(fā)布實施《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，要求各地區(qū)、各部門結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容，對原有鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容進行優(yōu)化調(diào)整，并全面指導后續(xù)的村莊經(jīng)濟建設(shè)、人口發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、文化建設(shè)等目標，使村莊規(guī)劃更加有效，項目的各項內(nèi)容都能跟上時代的發(fā)展變化，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和文化建設(shè)進一步進步。產(chǎn)業(yè)繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富裕是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。地方各級政府必須以此為基礎(chǔ)，因地制宜地全面協(xié)調(diào)和落實村莊規(guī)劃內(nèi)容，確保經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興、村莊建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護、環(huán)境治理等相關(guān)工作順利進行，提高整整治效率和效果。

1.2 “多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，為解決土地和空間利用管制多、散、亂的局面，各種“規(guī)劃打架”難以實施。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，中共中央先后召開了城鎮(zhèn)化工作會議、《全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，《生態(tài)文明體制改革總體規(guī)劃》和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》要推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，完善規(guī)劃管理體制和機制。新《土地管理法》第十八條明確提出，國家建立土地空間規(guī)劃制度。土地空間規(guī)劃編制要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色可持續(xù)發(fā)展，科學有序地布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市等功能空間，優(yōu)化土地空間結(jié)構(gòu)和布局，提高土地空間開發(fā)保護質(zhì)量和效益。依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)。江蘇省自然資源廳發(fā)布的《江蘇省村莊規(guī)劃綱要（實施綱要（2020年）》，其中提到村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等多種形式，多規(guī)劃合一的法律規(guī)劃，就是要進行土地整治開展農(nóng)村空間開發(fā)與保護活動，實行土地和空間利用管制、審批和下達農(nóng)村建設(shè)項目規(guī)劃許可和建設(shè)的依據(jù)，是鄉(xiāng)村振興的重要出發(fā)點。為有效解決規(guī)劃體系重疊甚至沖突的問題，對各類規(guī)劃體系進行了空間規(guī)劃體系改革。多規(guī)劃村莊規(guī)劃是以空間規(guī)劃體制改革為基礎(chǔ)的規(guī)劃改革方向，要求村莊管理部門統(tǒng)籌安排各種規(guī)劃內(nèi)容，找到多規(guī)劃內(nèi)容的融合點，統(tǒng)籌規(guī)劃，基于融合點的多規(guī)劃體系和內(nèi)容的綜合集成規(guī)劃安排。

1.3 我國現(xiàn)行的建設(shè)用地指標配置方式：土地利用計劃管理采用統(tǒng)分結(jié)合的指令性管理。

在國家層面，國土資源部在確保18億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國家宏觀調(diào)控要求、土地利用總體規(guī)劃，首先確定新增建設(shè)用地指標總量，國土資源部根據(jù)各省（區(qū)、市）建設(shè)用地需求反饋，根據(jù)年度土地利用計劃編制全國建設(shè)用地指標，新增建設(shè)用地指標將分配到省（自治區(qū)、直轄市）；省（自治區(qū)、直轄市），（直轄市）將結(jié)合下一級國土部門提供的建設(shè)用地需求分析和土地利用總體規(guī)劃，達到新的建設(shè)用地指標下的地級市或縣（市）。

在地方層面，建設(shè)用地指標也分為總體規(guī)劃指標和分解指標兩部分。統(tǒng)籌指標包括職能部門的統(tǒng)籌指標和未預(yù)見的市級預(yù)留指標，指標分配一般是自由的、強制性的[2]。年初，省國土資源管理廳向全市下達年度土地利用計劃指標；市國土資源管理部門根據(jù)市主要部門和區(qū)縣的用地需求預(yù)測，確定城市總體規(guī)劃和區(qū)縣分解指標的比例，制定本市年度用地計劃并下達指標，同時開展土地利用規(guī)劃對下達的指標進行中期考核，并根據(jù)使用情況實施獎勵或扣除。預(yù)留的總體規(guī)劃指標專門用于重大產(chǎn)業(yè)和民生的工程。

3 問題提出

3.1 農(nóng)村建設(shè)用地指標稀缺，發(fā)展受限

我國現(xiàn)行的建設(shè)用地管理模式主要是自上而下的指標分解管理方式。雖然在我國現(xiàn)行的政府管理體制和土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地利用規(guī)劃在耕地和基本農(nóng)田保護中的作用不容忽視，但也存在著明顯的缺陷：規(guī)劃的高度集中性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性、規(guī)劃的科學性等，而地方政府傾向于擴大中心城區(qū)，增加城市建設(shè)用地，這必然導致農(nóng)村建設(shè)用地的減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過增減掛鉤的方式，將農(nóng)村建設(shè)用地置換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地，這直接導致了現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地的不足。部分村莊規(guī)劃時，遇到的最大問題之一就是新增建設(shè)用地指標的稀缺。但是，與建設(shè)用地增減掛鉤的建設(shè)用地指標將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，而不是用于村莊建設(shè)。最終與該村的發(fā)展規(guī)劃嚴重不符。沒有可供使用的經(jīng)營性建設(shè)用地，導致該村發(fā)展有限，“生產(chǎn)”無法實現(xiàn)“工業(yè)繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總體目標。

筆者在做關(guān)于宿遷市沭陽縣萬匹鄉(xiāng)三圩村的村莊規(guī)劃時，遇到的一個最大的問題就是新增建設(shè)用地指標的稀缺。三圩村西臨工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)賢官鎮(zhèn)，村委班子希望在村域的西部建成一個高標準工業(yè)園區(qū)，來承接賢官鎮(zhèn)的賢官新區(qū)的工業(yè)輻射效應(yīng)，將本村的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，并為此準備拆遷整治一片區(qū)域來做增減掛鉤（見圖1），預(yù)期建成的工業(yè)園區(qū)大概占地200畝左右（見圖2），對建設(shè)用地進行集約利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣希望三圩村進行合村并居，進行增減掛鉤，但是增減掛鉤出來的建設(shè)用地指標將用來鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)，不給村里使用，最終給村里的允許建設(shè)區(qū)只有72畝（見圖3），與村里的發(fā)展規(guī)劃嚴重不符，沒有可用的經(jīng)營性建設(shè)用地，導致村莊發(fā)展受限（見圖4），無法達成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興總目標。

圖1 建設(shè)用地整治拆遷圖

圖2 三圩村第一次規(guī)劃圖

圖3 三圩村允許建設(shè)區(qū)

圖4 三圩村第二次規(guī)劃圖

3.2 違法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴重

筆者在做村莊規(guī)劃時遇到的第二個問題就是違法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴重。在實地調(diào)研中，我們了解到三圩村違法占用了1 000多畝基本農(nóng)田（見圖5）種植了草地（見圖6，標紅），當打電話問種植草地的企業(yè)是否知道不允許占用基本農(nóng)田的時候，村民們表示知道不允許，但是草地為村里帶來了每年幾十萬的收入，促進了三圩村的發(fā)展。最后村委也默許了這件事，但如果之后要將草坪退出，村里將損失一批就業(yè)崗位和集體收入。

4 問題原因探究

4.1 重增量管理，輕總量管控

從土地利用總體規(guī)劃指標體系和土地利用年度規(guī)劃指標體系來看，我國建設(shè)用地控制的主要約束指標是建設(shè)占用耕地面積，只關(guān)注建設(shè)用地增量。近年來，我國建設(shè)用地雖然實現(xiàn)了耕地總量的動態(tài)平衡，降低了其對糧食安全的影響，但卻導致了建設(shè)用地總量的快速增長和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不合理。

4.2 現(xiàn)有建設(shè)用地管理模式下指標分配偏重經(jīng)濟指標，忽視資源稟賦的約束

目前，我國新增建設(shè)用地指標配置主要是根據(jù)不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展對建設(shè)用地的需求，如人口、固定資產(chǎn)投資、GDP和城鎮(zhèn)化水平等。固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)化與GDP顯著正相關(guān)，最終導致越發(fā)達地區(qū)指標越多，越不發(fā)達地區(qū)指標越少，越靠近中心城市的城市指標越多，農(nóng)村指標越少，這給欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展帶來了更大的困難。此外，指標配置忽視了資源稟賦的供給約束，指標配置與區(qū)域資源稟賦的銜接不夠，導致部分地區(qū)新增建設(shè)用地總量與實際供地存在較大差距。

圖5 三圩村永久基本農(nóng)田情況

圖6 三圩村土地利用現(xiàn)狀圖

4.3 土地利用計劃缺失內(nèi)在激勵與優(yōu)化機制

由于預(yù)算軟約束、計劃經(jīng)濟棘輪效應(yīng)等內(nèi)生問題，土地利用規(guī)劃管理難以形成激勵地方政府積極提高節(jié)約集約用地水平，這導致地方政府更注重指標的爭取，而不是指標的優(yōu)化配置。地方政府每年都有新的建設(shè)用地指標，而經(jīng)濟發(fā)展又靠新的建設(shè)用地支撐，這使得地方政府缺乏挖掘內(nèi)涵潛力的力量，從而導致土地利用效率低下、粗放化，浪費了大量建設(shè)用地空間。

5 對策

5.1 制定建設(shè)用地總量配置指標，兼顧公平和效率

建設(shè)用地的嚴重稀缺性和無償劃撥的特點，要求我們在建設(shè)用地總量配置中兼顧公平和效率。如果只注重建設(shè)用地的利用效率而忽視公平，將進一步拉大區(qū)域間的發(fā)展差異；如果一味追求公平，將建設(shè)用地公平分配到各個區(qū)域而忽視效率，將降低建設(shè)用地的利用效率。因此，在建設(shè)用地總量配置中，既要滿足經(jīng)濟效益好、土地利用效率高的地區(qū)的用地需求，又要兼顧落后地區(qū)的土地開發(fā)需求。

5.2 在總量控制的基礎(chǔ)上，注意挖掘存量潛力

在加強和改善供給的同時，按照區(qū)域功能定位，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、糧食安全和生態(tài)安全的需求，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段和資源稟賦情況，科學合理確定各地建設(shè)用地總量擴張的“天花板”；在建設(shè)用地總量剛性約束下，為了解決建設(shè)用地資源的有限性與經(jīng)濟發(fā)展引起的建設(shè)用地需求的擴大之間的矛盾，必須提高建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，實現(xiàn)土地的強制利用建設(shè)用地總量控制下的土地需求機制，促進土地利用方式和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

6 結(jié)語

對于發(fā)展旅游業(yè)和農(nóng)村民宿來說，農(nóng)村建設(shè)用地與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)，也涉及面廣如何在有限的土地資源中發(fā)揮最大的作用，為廣大農(nóng)村和農(nóng)民的切身利益著想，是文章一直希望解決的問題這是個大問題。針對以往農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃中存在的模糊規(guī)劃和控制問題，提出了一些建議對每個發(fā)展型村的制度、土地利用總量和建設(shè)用地控制邊界的劃定，探索縣級農(nóng)村建設(shè)用地管理應(yīng)采取更加科學合理的方法。綜上所述，應(yīng)根據(jù)該村自身條件和發(fā)展前景，結(jié)合其他制約因素文章在此將其分為發(fā)展型、促進型和控制型三種類型，并實施了不同的管理和控制方法。 在土地利用指數(shù)層面，不能一味地通過減少指標來減少總量，要根據(jù)實際情況來研究，比如盤安縣以高城市化率為主題，大量農(nóng)村人口必須向中心城區(qū)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移減少農(nóng)村人口的方法仍然可以減少土地利用總量。 對于不同類型的村莊，不應(yīng)該建立在完全相同的人的基礎(chǔ)上各項指標均良好。指標數(shù)量與村莊建設(shè)環(huán)境狀況密切相關(guān)。在土地有限的情況下，具有發(fā)展前景控制“高、遠、局部、小”村的萎縮，相應(yīng)提高人均土地利用指數(shù)投標也應(yīng)受到控制。 必須劃定農(nóng)村建設(shè)用地的控制邊界，實現(xiàn)對農(nóng)村建設(shè)用地的管理這種控制已經(jīng)在太空中實現(xiàn)了。