摘??要：香港基本法規(guī)定了行政長官既是特區(qū)首長又是特區(qū)政府首長的“雙首長”角色。這種角色設(shè)計使行政長官成為聯(lián)結(jié)中央管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)的重要樞紐，落實“一國兩制”與“港人治港”的關(guān)鍵角色。實踐中由于相關(guān)機制不完善，缺乏具體制度保障，行政長官作為特區(qū)首長的形象沒有完全樹立起來。阻礙“雙首長制”下行政長官超然地位實現(xiàn)的主要因素是，其作為特區(qū)政府首長陷入政府與立法機關(guān)的制衡關(guān)系中。解決這一問題，需要在正確認(rèn)識香港特區(qū)政制的基礎(chǔ)上，完善有關(guān)行政長官負(fù)責(zé)制的機制。建議制定《行政長官特權(quán)與豁免條例》，充分發(fā)揮行政長官的應(yīng)有功能，推動中央全面管治權(quán)的落實。

關(guān)鍵詞：特別行政區(qū)行政長官;特區(qū)首長;特區(qū)政府首長;“雙首長制”;特權(quán)與豁免條例

中圖分類號：DD921.9??文獻標(biāo)識碼：A??文章編號：2096-3378（2021）03-0055-07

《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（簡稱“香港基本法”）第43條規(guī)定，香港特別行政區(qū)行政長官是香港特區(qū)的首長，代表香港特區(qū)，對中央人民政府和香港特區(qū)負(fù)責(zé);第60條規(guī)定，香港特區(qū)政府的首長是香港特區(qū)行政長官。這兩條規(guī)定確立了香港特區(qū)行政長官的“雙首長”角色。這一“雙首長制”設(shè)計旨在突出行政長官的實質(zhì)性地位，而不是榮譽性地位，從而使行政長官成為聯(lián)結(jié)中央全面管治權(quán)和香港特區(qū)高度自治權(quán)的重要樞紐，落實中央全面管治權(quán)的重要抓手，以及落實“一國兩制”與“港人治港”的關(guān)鍵角色。如果這個角色運行得好，香港特區(qū)治理會更加順暢，“一國兩制”的制度優(yōu)勢能夠得到更好的釋放。長期以來，香港特區(qū)治理中出現(xiàn)的許多問題，包括行政長官施政受阻和立法會惡意“拉布”、否決“政改方案”等，都表明行政長官的權(quán)威受到極大挑戰(zhàn)。其作用與預(yù)期相距甚遠，其權(quán)力受到立法機關(guān)與司法機關(guān)以及政治團體的權(quán)力主張的挑戰(zhàn)[1]。這些現(xiàn)象表面上體現(xiàn)了特首地位和角色的弱化和尷尬，實質(zhì)卻使中央全面管治權(quán)在香港特區(qū)無法得到有力展開，“一國”的利益難以保障。香港特區(qū)制度的運行已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗。針對實踐中暴露出來的問題，要明確行政長官的“雙首長”角色定位并完善相關(guān)實施機制。

一、香港基本法對行政長官的角色設(shè)計

“責(zé)任”最通常、最直接的含義是與某個特定職位或機構(gòu)相連的職責(zé)，意味著公職人員應(yīng)當(dāng)向其他人員或機構(gòu)承擔(dān)履行一定責(zé)任或義務(wù)。在憲法學(xué)上，一個國家或區(qū)域的首長的“代表”和“負(fù)責(zé)”既可以是實的，也可以是虛的。若該職位是實的，其不僅享有名義上的職位，還擁有實質(zhì)性權(quán)力作為保障，其代表也就具有實質(zhì)性。反之，有職無權(quán)，只是虛位意義上的代表，并沒有實在的權(quán)力，其代表就只是名義性的?！柏?fù)責(zé)”是指一種政治或法律上的關(guān)系，是基于民選產(chǎn)生的任命或上下級產(chǎn)生的工作匯報關(guān)系，并且要承擔(dān)由此產(chǎn)生的一定政治性或法律性后果，比如罷免、彈劾、不信任動議甚至撤職等?！柏?fù)責(zé)”說明了職位產(chǎn)生的關(guān)系以及政治和法律上的地位。它是以職位為前提，對產(chǎn)生這個職位的主體負(fù)責(zé)。若職位是虛的，就不負(fù)實質(zhì)性責(zé)任;若職位是實的，就負(fù)實質(zhì)性責(zé)任。

與“雙首長制”地位相匹配的是，香港基本法賦予行政長官實質(zhì)性和廣泛性權(quán)力。香港基本法授予行政長官的權(quán)力主要包括兩大類型。一是作為政府首長的職權(quán)。這包括領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府的權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行基本法和依照基本法適用于香港特區(qū)的其他法律，決定政府政策和發(fā)布行政命令。二是作為特區(qū)首長的職權(quán)。這包括：法案的簽署和公布權(quán)，法案的發(fā)回重議權(quán);解散立法會;簽署立法會通過的財政預(yù)算案，將財政預(yù)算、決算報中央人民政府備案，批準(zhǔn)向立法會提出有關(guān)財政收入或支出的動議;提名并報請中央人民政府任命各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務(wù)處處長，入境事務(wù)處處長，海關(guān)關(guān)長;建議中央人民政府免除上述官員職務(wù);依照法定程序任免各級法院法官;執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令;代表香港特區(qū)政府處理中央授權(quán)的對外事務(wù)和其他事務(wù);根據(jù)安全和重大公共利益的考慮，決定政府官員或其他負(fù)責(zé)政府公務(wù)的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據(jù);赦免或減輕刑事罪犯的刑罰;處理請愿、申訴事項。另外，香港基本法還直接或間接地授予行政長官其他權(quán)力，包括有關(guān)基本解釋的提請權(quán)等。

香港基本法對行政長官的角色設(shè)計，不同于回歸以前的香港總督。在回歸以前，歷任香港總督都由英國女王直接任命。其行使權(quán)力的依據(jù)是《英皇制誥》和《皇室訓(xùn)令》。作為女王在香港的代表和權(quán)力象征，香港總督只需對英國負(fù)責(zé)，而不用考慮香港居民利益和意愿，更不用對香港負(fù)責(zé)。香港在受英國殖民統(tǒng)治的150多年里，一直實行港督獨裁制。港督擁有領(lǐng)導(dǎo)香港政權(quán)的最高權(quán)力，既兼行政、立法兩局主席，又是名義上的英國駐港陸、海、空軍總司令，集行政、立法、軍事大權(quán)于一身，這是典型的實質(zhì)意義上的負(fù)責(zé)和代表。香港回歸祖國以后，成為直轄于中國中央人民政府的一個特別行政區(qū)。根據(jù)香港基本法的規(guī)定，特區(qū)行政長官由特區(qū)協(xié)商或選舉，由中央人民政府任命產(chǎn)生。特區(qū)行政長官既對中央負(fù)責(zé)，也對特區(qū)負(fù)責(zé)。在負(fù)責(zé)的形式上，其要向中央與特區(qū)報告工作，以及執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令。

依照《中華人民共和國憲法》（以下簡稱“我國憲法”）第31條和香港基本法的規(guī)定，香港特區(qū)享有高度自治權(quán)，直轄于中央人民政府。作為這樣一個具有特殊法律地位的地方行政區(qū)域首腦，香港特區(qū)行政長官的地位理應(yīng)與其所屬的地方區(qū)域的特區(qū)地位相適應(yīng)。香港回歸祖國后，無論在與世界各國和地區(qū)的經(jīng)濟、文化交往中，還是在處理中央授權(quán)的某些對外事務(wù)中，都需要有一位首腦作為特區(qū)代表。同時需要一個地位高于行政、立法、司法之上的首長來協(xié)調(diào)和處理特區(qū)與中央及特區(qū)內(nèi)部各部門的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)特區(qū)政府負(fù)責(zé)執(zhí)行中央交辦的有關(guān)事務(wù)，貫徹和實施香港基本法以及依照香港基本法在香港適用的其他法律?！靶姓L官的這一雙重身份是經(jīng)過香港基本法起草委員會政治體制專題小組反復(fù)研究和討論后確定的，這可以使行政權(quán)相對集中，有利于提高行政工作的效能，適合于作為國際金融貿(mào)易城市的香港的經(jīng)濟發(fā)展情況。”[2]擁有實質(zhì)性權(quán)力的“雙首長制”設(shè)計是“一國兩制”下實現(xiàn)香港治理的必要措施。

二、“雙首長制”設(shè)計在實踐運行中存在的問題

香港基本法試圖通過“雙首長制”設(shè)計給予行政長官優(yōu)越于其他機構(gòu)的權(quán)力，但也規(guī)定了政府與立法會之間配合與制衡的關(guān)系。在這種情形下，行政長官仍要受制于政府與立法會之間關(guān)系的設(shè)置。這導(dǎo)致行政長官在實踐中的優(yōu)越地位難以體現(xiàn)，其特首的形象沒有樹立起來。這也導(dǎo)致實現(xiàn)中央全面管治權(quán)的抓手缺失，香港特區(qū)治理面臨問題。

（一）對香港政制中行政長官地位的理解出現(xiàn)偏頗

學(xué)界對作為“雙首長”的行政長官與政府及其他分支機構(gòu)的關(guān)系認(rèn)識不一致，分歧比較大，總體上有行政主導(dǎo)說、權(quán)力分立與制衡說兩種理解。

行政主導(dǎo)說認(rèn)為，在整個特區(qū)政府體系中，以行政長官為首長的行政分支起著主導(dǎo)性作用。這一觀點在各界的論述中比較常見。2004年，全國人大常委會法工委副主任李飛指出：“香港回歸后，特區(qū)的政治體制保留原政治體制行之有效的部分，主要表現(xiàn)在行政主導(dǎo)。”[3]2004年3月12日，國務(wù)院港澳辦副主任陳佐洱指出：“特區(qū)政治體制必須以行政為主導(dǎo)，除了這種制度是經(jīng)實踐證明行之有效外，最重要的是，只有行政主導(dǎo)的政治體制，才能做到基本法規(guī)定的行政長官對中央負(fù)責(zé)。無論是立法主導(dǎo)還是三權(quán)分立的制度，都無法做到這一點。”[4]學(xué)者王叔文在1997年提出：“行政主導(dǎo)”是香港特區(qū)政治體制的特征[5]。

權(quán)力分立與制衡說認(rèn)為，行政、立法、司法三個分支機構(gòu)的權(quán)力是分立與相互制衡的關(guān)系。這種觀點在制定香港基本法的討論過程以及相關(guān)文件中有所體現(xiàn)。在香港基本法的起草過程中，“委員們同意應(yīng)原則上采用‘三權(quán)分立的模式，使行政機關(guān)和立法機關(guān)既互相制衡又互相配合”[6]。1989年2月，起草委員會主任委員姬鵬飛在《關(guān)于提請全國人大常委會審議〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及有關(guān)文件的報告》中提出：“香港特別行政區(qū)行政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)之間的關(guān)系，應(yīng)該是行政機關(guān)和立法機關(guān)既互相制衡又互相配合;司法機關(guān)和檢察部門則獨立進行工作，不受任何干涉?！睂π姓L官的定位是“為了保持行政效率，香港特別行政區(qū)行政長官要有實權(quán)，同時，又應(yīng)受到監(jiān)督”。1990年3月，姬鵬飛在《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及其有關(guān)文件的說明》中仍然提出“行政機關(guān)和立法機關(guān)之間的關(guān)系應(yīng)該是既互相制衡又互相配合”;對行政長官的定位則改為“為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，行政長官應(yīng)有實權(quán)，但同時也要受到制約”。用“制約”替換“監(jiān)督”使行政長官與政府的地位同步了。

應(yīng)該說，行政主導(dǎo)說、權(quán)力分立與制衡說都能在香港基本法的現(xiàn)有條文中找到各自支撐的理由，但單純用行政主導(dǎo)說或權(quán)力分立與制衡說都難以完整概括香港特區(qū)的政治體制，尤其是都沒有突出行政長官作為地方行政區(qū)域首長的地位。首先，香港基本法對行政長官的地位是獨立規(guī)定的。香港基本法分四個部分規(guī)定行政長官、行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)。僅把行政長官作為政府的首長來對待，不符合香港基本法對香港特區(qū)政治體制的規(guī)定。根據(jù)香港基本法，行政長官不僅是行政機關(guān)的首長，也是特區(qū)的首長，要對中央負(fù)責(zé)、對特區(qū)負(fù)責(zé)，這是行政長官的首要身份。其次，無論是行政主導(dǎo)還是三權(quán)分立與制衡，用于分析特定資本主義國家的政治體制并沒有問題，但并不適用于描述一個處于主權(quán)之下的香港特區(qū)。在西方政治學(xué)對一個主權(quán)國家政治體制的描述中，行政主導(dǎo)或三權(quán)分立是常見分析用語?！八^行政主導(dǎo)，應(yīng)該是指在一個國家或地區(qū)的政府權(quán)力架構(gòu)中，行政權(quán)相對于其他兩權(quán)特別是立法權(quán)而言占優(yōu)勢，公共決策的最終結(jié)果主要取決于行政首長及其領(lǐng)導(dǎo)的政府?！盵7]對一個地方行政區(qū)域而言，其政治體制應(yīng)先從地方與中央的關(guān)系進行分析，其次才是其內(nèi)部分支機構(gòu)之間的關(guān)系。香港作為我國的一個特別行政區(qū)，其政治體制首先應(yīng)該體現(xiàn)中央與該地方的關(guān)系。應(yīng)在該前提下，根據(jù)香港基本法的“雙首長”角色設(shè)計的初衷來認(rèn)識行政長官的地位。

對香港特區(qū)政制更完整、更準(zhǔn)確的理解是“行政長官負(fù)責(zé)下的行政主導(dǎo)、政府與立法會之間互相制衡和互相配合、司法獨立”。首先，從中央與香港特區(qū)的關(guān)系來看，其應(yīng)表述為“行政長官負(fù)責(zé)制”?？梢哉f，香港特區(qū)政治體制是“一種新的以行政為主導(dǎo)的政治體制，也就是行政長官制”[8]。香港特區(qū)政制發(fā)展專責(zé)小組的報告也提到：“特區(qū)的政治體制，從香港基本法的設(shè)計來看，是一種以行政長官為首的行政主導(dǎo)體制。”王磊認(rèn)為，行政主導(dǎo)制雖然反映了行政在香港特區(qū)政權(quán)中的主導(dǎo)作用，反映了權(quán)力體系的特征，但將這一特征作為政治體制的名稱并不符合憲法學(xué)關(guān)于政治體制的表述習(xí)慣，因為它沒有在名稱上出現(xiàn)機關(guān)的名稱。從香港基本法的內(nèi)容來看，香港政制也應(yīng)表述為“行政長官制”?！靶姓L官制”這一表述能夠很好地突出行政長官的權(quán)威，準(zhǔn)確反映香港基本法的立法原意和香港政治體制的特征[9]。其次，僅從與中央的關(guān)系來認(rèn)識香港特區(qū)的政治體制是片面的，還需要將行政長官放在香港特區(qū)內(nèi)部的各個分支機構(gòu)的關(guān)系中去描述。只有這樣，才能真正看到目前行政長官角色設(shè)計及運行中存在的問題?！跋愀厶貏e行政區(qū)的政治體制是行政長官負(fù)責(zé)制，即行政主導(dǎo)、司法獨立、行政與立法既相制約又相配合?！盵10]

香港特區(qū)的這種行政長官負(fù)責(zé)下的司法獨立、政府與立法會之間互相制衡和互相配合的政制模式設(shè)計，對行政長官的“雙首長”角色在實踐中的運行提出了更高要求。一方面，作為特區(qū)首長，行政長官要具有超越于其他分支機構(gòu)的地位;另一方面，作為特區(qū)政府的首長，其作為政府的一部分，與其他分支機構(gòu)互相配合、互相制約。如果協(xié)調(diào)不好，就容易使行政長官陷入立法會、法院的掣肘，權(quán)威易受到削弱。有學(xué)者認(rèn)為，行政長官的身份不是兩重的，而是“行政官員、特區(qū)首長、特區(qū)代表”三重的[11]。肖蔚云指出：“行政要對立法負(fù)責(zé)。香港基本法第64條就說行政要對立法會負(fù)責(zé)。怎樣負(fù)責(zé)？這一點有分歧。香港基本法規(guī)定，行政長官有兩個負(fù)責(zé)，第一要對中央人民政府負(fù)責(zé)，因為他是中央任命的;第二要對香港特區(qū)負(fù)責(zé)，因為他是香港選出來的。另外，他也是政府首腦，政府的首長，他要對立法會負(fù)責(zé)。但‘對立法會負(fù)責(zé)里面也包含了‘行政主導(dǎo)的思想，就規(guī)定在第64條里?！盵12]

（二）行政長官施政所受掣肘較大

行政長官施政可能受到掣肘。根據(jù)香港基本法第49條規(guī)定，立法會如以不少于全體議員三分之二多數(shù)再次通過原案，行政長官必須在一個月內(nèi)簽署公布或按本法第50條的規(guī)定處理;第52條第2項規(guī)定，因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數(shù)通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，那么，立法會可迫使行政長官辭職。當(dāng)然，香港基本法也賦予了行政長官解散立法會的權(quán)力?！斑@是為了解決將來行政與立法之間可能產(chǎn)生的經(jīng)常長期不解的僵局和矛盾?！盵13]然而香港特區(qū)行政長官雖有權(quán)解散立法會，但法律程序非常嚴(yán)格，在一個任期內(nèi)只能解散立法會一次，解散立法會還可能招致被迫辭職的后果。實際上，行政長官的權(quán)力受到立法會較強制約，立法會可依法迫使行政長官辭職、有權(quán)彈劾行政長官等。香港基本法第72條規(guī)定：“如立法會全體議員的四分之一聯(lián)合動議，指控行政長官有嚴(yán)重違法或瀆職行為而不辭職，經(jīng)立法會通過進行調(diào)查，立法會可委托終審法院首席法官負(fù)責(zé)組成獨立的調(diào)查委員會，并擔(dān)任主席。調(diào)查委員會負(fù)責(zé)進行調(diào)查，并向立法會提出報告。如該調(diào)查委員會認(rèn)為有足夠證據(jù)構(gòu)成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數(shù)通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定?！?/p>

這就是說，行政長官對立法會只具有相對解散權(quán)。行政長官如果解散立法會可能招來被迫辭職的后果，這導(dǎo)致其在行使權(quán)力時會擔(dān)心受到掣肘。例如，立法會議員提出可能違反香港基本法第74條的法案或者法案修正案，或者因香港基本法第64條規(guī)定之外的事項指控行政長官或主要官員施政或政策失當(dāng)而威脅要提出不信任動議或要求其下臺時，特區(qū)政府往往通過政治手段去動員友好議員支持政府，確保有關(guān)法案或者修正案在立法會被否決，或者把他們接過來轉(zhuǎn)為政府自行提出的法案，以避免憲制危機而不是采取法律行動加以阻止[14]。這不僅損害既定政策的確定性，也增加政策執(zhí)行的復(fù)雜性。有些議員還會利用這一點，對政府法案或決議案提出大量修訂意見，并通過冗長的發(fā)言以拖延法案的通過時間，嚴(yán)重影響特區(qū)政府行政效率，甚至導(dǎo)致部分政府計劃無法落實。這導(dǎo)致特區(qū)政府需要耗費大量的時間和精力在立法會，而不是思考如何更好地落實管治權(quán)[15]。

（三）司法復(fù)核對行政長官施政產(chǎn)生消極影響

對香港法院是否享有司法審查權(quán)，學(xué)界存在爭議，主要有兩種觀點。一是香港法院沒有審查權(quán)。如肖蔚云認(rèn)為香港法院只能進行一般意義上的行政訴訟，但不能對違反基本法的案件進行審查[12]。董立坤認(rèn)為，香港法院雖有法律解釋權(quán)，但只是一種在具體案件中的解釋權(quán)，并無違反基本法審查權(quán)。“香港法院自我設(shè)定違反基本法審查權(quán)，混淆了中央與地方權(quán)力關(guān)系、偏離了基本法設(shè)立的香港政治體制、扭曲了基本法與普通法之間的關(guān)系?！盵16]二是香港法院有司法審查權(quán)。李樹忠、姚國建認(rèn)為：“香港的普通法傳統(tǒng)為特區(qū)法院的違基審查權(quán)提供了法理依據(jù)，特區(qū)的新法治秩序激活了普通法中法院的司法審查權(quán)，而全國人大常委會審查權(quán)的不完整性使特區(qū)法院的違基審查成為必要。司法實踐表明，特區(qū)法院的違基審查權(quán)無法挑戰(zhàn)全國人大常委會的審查權(quán)，對基本法的實施總體上是有利的;損害特區(qū)行政主導(dǎo)體制的主要因素并非是法院的違基審查，而是立法會的強勢地位?！盵17]

香港基本法雖然未直接規(guī)定香港法院擁有司法審查或司法復(fù)核的權(quán)力，但明確規(guī)定了基本法的解釋權(quán)歸全國人大常委會，又靈活授權(quán)和規(guī)定終審法院可以解釋香港基本法。這表明，香港終審法院的解釋權(quán)源于全國人大常委會的授權(quán)，是有條件的;全國人大常委會的解釋是無條件的，具有絕對的效力。香港基本法第17條規(guī)定，審查權(quán)屬于全國人大常委會，沒有規(guī)定屬于香港法院。另外，從行政與立法之間的關(guān)系看，有些是屬于政治問題，法院不能管、不能復(fù)核[12]。香港法院可以在具體案件的審判中對香港基本法進行解釋并裁判。事實上，這一做法存在了30多年。實踐中存在的司法復(fù)核現(xiàn)象，對行政長官的地位和職權(quán)產(chǎn)生了實際影響。在司法復(fù)核上，香港法院接納了一些質(zhì)疑政府政策和決定的司法復(fù)核后，政府的相關(guān)工作就應(yīng)暫停。這種處理方式降低了行政效率。若特區(qū)政府在司法復(fù)核中敗訴，司法機關(guān)實質(zhì)上就推翻了政府的政策，政府的決策將無法推行。司法復(fù)核在一定程度上制約了行政機關(guān)的行政權(quán)，而香港基本法并沒有詳細規(guī)定司法機關(guān)究竟在多大程度上享有這樣的權(quán)力;特區(qū)政府從未認(rèn)真審視法院的裁決是否侵蝕行政機關(guān)的權(quán)力，行政長官也未訴諸法律來厘清司法機關(guān)的這項權(quán)力，全國人大常委會也尚未對此進行釋法[18]。

三、行政長官“雙首長制”實施機制的完善思路

黨的十九屆四中全會決議提出，要全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治的方針，健全中央依照憲法和香港基本法對特區(qū)行使全面管治權(quán)的制度?！爸醒肱c特區(qū)更為根本的問題乃是明確行政長官的特殊憲制地位，并完善與之相關(guān)的特區(qū)法律制度，為普選上臺的行政長官搭建制度約束框架?！盵19]無論是對行政長官角色運作過程中出現(xiàn)的問題，還是基于“一國兩制”和“港人治港”、高度自治的方針和根據(jù)“行政長官有實權(quán)，受制約”原則的初衷，都應(yīng)在香港基本法的框架內(nèi)完善行政長官“雙首長制”的實施機制。

（一）改善行政長官對政府領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)形式，保證其超然地位

對行政長官進行“雙首長”角色設(shè)計，讓行政長官具有真正高于其他分支機構(gòu)的超然地位，這不僅是香港基本法的初衷，還是香港特區(qū)治理的迫切需要。2015年9月12日，張曉明在紀(jì)念香港基本法頒布25周年的座談會上，首次明確提出特首超然于行政、立法、司法三機關(guān)之上，處于特區(qū)權(quán)力運行的核心位置，在中央政府之下、特區(qū)三權(quán)之上起著連接樞紐作用[20]。事實上，我們在落實中央全面管治權(quán)的實踐中，對行政長官的角色也進行了相應(yīng)調(diào)整。比如，香港國家安全法專門設(shè)立了香港特區(qū)維護國家安全委員會，特別是規(guī)定由行政長官擔(dān)任香港特區(qū)維護國家安全委員會的主席，而且著重強調(diào)了香港特區(qū)維護國家安全委員會作出的決定不受司法復(fù)核。這就使行政長官主導(dǎo)的有關(guān)維護國家安全的決定免于香港法院復(fù)核的制約。

阻礙“雙首長制”下行政長官超然地位實現(xiàn)的主要因素是，其作為特區(qū)政府首長陷入政府與立法機關(guān)的制衡關(guān)系中。因此，必須改善行政長官對政府的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任形式，使其在香港基本法的框架內(nèi)既有實權(quán)，也受制約，同時還要保證其超然地位不受侵犯。為此，應(yīng)當(dāng)強化現(xiàn)有政務(wù)司長、律政司長、財政司長在政府體系中的責(zé)任，使他們在接受行政長官領(lǐng)導(dǎo)的同時，與立法會、司法機關(guān)之間處于制衡關(guān)系，從而把行政長官從具體的責(zé)任中解放出來。同時，要在保證行政長官對政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時，將其從與其他機構(gòu)的糾結(jié)關(guān)系中解脫出來。

（二）建議制定《行政長官特權(quán)與豁免條例》，保障行政長官行使職權(quán)

特權(quán)是指某人有權(quán)或經(jīng)授權(quán)按自己的意愿作為或不作為，并且不受他人法律干涉[21]?；砻馐侵覆皇苣承┓珊蠊s束或不適用某些法律規(guī)則的自由狀態(tài)[28]546。特權(quán)與豁免原本常用于國際法中，是對外交代表在派駐國的一種特殊法律地位的認(rèn)可。例如，《維也納外交關(guān)系公約》規(guī)定，外交使團的團長，大使館的外交職員、服務(wù)人員以及作為外交官家庭組成部分的親屬享有外交豁免權(quán)，而行政和技術(shù)人員只在執(zhí)行公務(wù)時才享有外交豁免權(quán)。國內(nèi)法中也有相關(guān)規(guī)定。比如在英國，議會特權(quán)包括兩院均有審議的自由，且免受國王、法院、議會外機構(gòu)或公眾的干預(yù)。我國憲法中也規(guī)定了人大代表的豁免權(quán)。即全國人民代表大會代表，非經(jīng)全國人民代表大會會議主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會許可，不受逮捕或者刑事審判;全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。

要切實保障行政長官全面行使自身的權(quán)力，建議在香港基本法的基礎(chǔ)上制定《行政長官特權(quán)與豁免條例》，使其免受掣肘，保證香港基本法相關(guān)規(guī)定的實現(xiàn)。比如，根據(jù)香港基本法第48條第8項的規(guī)定，接受并執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令的過程中的特權(quán)與豁免，以及作為特區(qū)政府首長免于受立法會的傳喚作證等、免于對政府具體政策的落實承擔(dān)責(zé)任等。

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責(zé)任編輯：孫德魁