(河北省水利水電勘測設(shè)計研究院，天津 300250)

河長制是指由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河湖長，落實(shí)管理保護(hù)主體責(zé)任的一項(xiàng)制度。河長制以水資源保護(hù)、水域岸線管理、水環(huán)境治理、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等為主要任務(wù)，構(gòu)建河湖管理保護(hù)機(jī)制[1～2]。為全面掌握“一河(湖)一策”方案落實(shí)情況，科學(xué)客觀評估河長制執(zhí)行進(jìn)度和效果，促進(jìn)各級河長、湖長履職，為考評下級河長提供技術(shù)支撐，開展河長制落實(shí)情況評估是十分必要的。

目前，許多學(xué)者開展了以行政區(qū)域?yàn)檠芯繉ο螅诮y(tǒng)計年鑒、公報等公開資料，采用不同評估方法對河長制工作進(jìn)行績效考核的相關(guān)研究。章運(yùn)超等[3]采用TOPSIS和障礙度模型分析了江蘇省河長制績效評價水平；沈曉梅等[4]采用DPSIRM模型構(gòu)建了河長制綜合評價指標(biāo)體系；仉啟強(qiáng)等[5]采用物元可拓模型建立了河長制評價體系；張志國[6]采用模糊一致矩陣優(yōu)先模型對遼寧省河長制績效進(jìn)行了評估。

本文以河流為研究對象，將河流實(shí)際完成效果作為考評依據(jù)，相較于直接采用行政區(qū)域內(nèi)的公開資料考核和評估各級河長的完成情況更加直觀。而且在權(quán)重指標(biāo)計算時，既考慮了客觀權(quán)重計算成果，保證了樣本數(shù)據(jù)的客觀性，同時也綜合了主觀權(quán)重計算成果，這樣有利于結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，增加了評價指標(biāo)權(quán)重的合理性。

1 評估指標(biāo)體系

為深入貫徹落實(shí)《全面推行河長制的意見》，各地區(qū)陸續(xù)開展了省、市、縣級河流“一河(湖)一策”的編制工作[7-9]，明確了各河道管理保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)，并按照實(shí)施年度進(jìn)行了任務(wù)和目標(biāo)分解，明確了各級河長的責(zé)任分工，將目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到責(zé)任單位和責(zé)任人。按照“一河(湖)一策”方案提出目標(biāo)任務(wù)全面覆蓋的原則，選擇評估指標(biāo)。本文共選取了水資源保護(hù)、水域岸線保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管執(zhí)行六個方面21項(xiàng)指標(biāo)，構(gòu)成河長制工作落實(shí)情況評估指標(biāo)體系。河長制工作落實(shí)情況評估指標(biāo)體系見表1。

表1 河長制工作落實(shí)情況評估指標(biāo)體系

2 指標(biāo)獲取方法

2.1 評估指標(biāo)調(diào)查

針對評估體系中的21項(xiàng)指標(biāo)，評估調(diào)查采取自評估和第三方評估相結(jié)合的方式。收集整理市、縣級河長的自評報告，來統(tǒng)計整理各指標(biāo)的完成率。第三方評估是采用無人機(jī)航空攝影、遙感動態(tài)監(jiān)測以及人工實(shí)地調(diào)查等多種方式，開展調(diào)查工作。

2.2 指標(biāo)賦分

結(jié)合無人機(jī)航拍成果、動態(tài)監(jiān)測成果以及人工實(shí)地調(diào)查成果，對照目標(biāo)任務(wù)及實(shí)際完成情況，對湖泊網(wǎng)格和轄區(qū)內(nèi)河段的各指標(biāo)完成情況進(jìn)行打分。采用完成率與完成效果相乘得到各指標(biāo)的百分制進(jìn)行評估賦分。

3 綜合評價

3.1 指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重的計算對于評估結(jié)果具有重要影響，評估體系中的21項(xiàng)評價指標(biāo)其重要程度有所不同，因此，需要合理確定各指標(biāo)權(quán)重。權(quán)重的確定方法主要分為主觀賦權(quán)法和客觀賦權(quán)法[10-11]。其中主觀賦權(quán)法依據(jù)專家的知識、經(jīng)驗(yàn)判斷，確定權(quán)重。目前主要的主觀權(quán)重計算方法有頭腦風(fēng)暴法、層次分析法(AHP)、Delphi法等。由于主觀賦權(quán)法需要依據(jù)人為的知識經(jīng)驗(yàn)判斷，因此主觀隨意性較大?？陀^賦權(quán)法是根據(jù)決策矩陣的客觀數(shù)據(jù)進(jìn)行權(quán)重計算，在一定程度上避免人為因素和主觀因素的影響。目前，客觀權(quán)重計算方法有熵值法、主成分法、均方差法等，客觀賦權(quán)法主要受樣本數(shù)據(jù)間方差和極值影響。本次所采用的評價指標(biāo)體系不僅需要考慮數(shù)據(jù)的客觀性，也要考慮指標(biāo)的偏好性，因此，采用主客觀權(quán)重組合，計算評估指標(biāo)的權(quán)重。

3.1.1 主觀權(quán)重計算

層次分析法(AHP)是一種定性分析與定量分析相結(jié)合的層次權(quán)重決策分析方法，適用于這一多因素、多層次系統(tǒng)中各因素權(quán)重的確定，而且該方法在國內(nèi)外綜合評價分析中應(yīng)用廣泛[12-14]。因此，本次采用層次分析法(AHP)作為評估指標(biāo)體系的主觀權(quán)重確定方法。具體步驟如下：

a.構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型:河長制落實(shí)評估任務(wù)為目標(biāo)層，六大類任務(wù)作為準(zhǔn)則層，21項(xiàng)指標(biāo)作為指標(biāo)層。目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層共同組成層次結(jié)構(gòu)模型。

b.構(gòu)造比較判斷矩陣：經(jīng)征求專家意見，判斷同一層要素之間的重要性判斷，并給出目標(biāo)層與準(zhǔn)則層、準(zhǔn)則層與指標(biāo)層兩兩比較判斷矩陣A=(aij)。

c.判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)：采用一致性比例CR進(jìn)行判斷矩陣的一致性檢驗(yàn)，CR<0.1，比較判斷矩陣的一致性可以接受，否則需對判斷矩陣進(jìn)行修正。

3.1.2 客觀權(quán)重計算

熵值法是一種對系統(tǒng)無序程度進(jìn)行度量的方法，可以根據(jù)各個方案的得分值，計算指標(biāo)的信息熵及權(quán)重，在權(quán)重計算的過程中沒有引入決策者的主觀判斷，其在綜合評價中應(yīng)用較為成熟[15-16]。某一指標(biāo)的樣本數(shù)據(jù)差異程度越小，信息熵越小，信息效用值越大，在評估中的指標(biāo)權(quán)重越大。反之則權(quán)重越小。熵值法的計算公式如下：

(1)

(2)

(3)

dj=1-Ej

(4)

(5)

式中：pij為各個指標(biāo)對方案的貢獻(xiàn)成果；xij為各方案指標(biāo)值；m為方案個數(shù)；K為正常數(shù)；Ej為熵值；dj為一致性程度；wj為客觀權(quán)重值。

3.1.3 組合權(quán)重計算

通過AHP法計算得到的主觀權(quán)重值和熵值法確定的客觀權(quán)重值組合，得到評估體系的指標(biāo)組合權(quán)重，計算公式如下：

(6)

式中：Wj為各指標(biāo)的組合權(quán)重值；λj為主觀權(quán)重值；wj為客觀權(quán)重值。

3.2 綜合評分

通過各個方案的指標(biāo)得分乘以各自的組合權(quán)重值，得到各項(xiàng)指標(biāo)得分值，每個方案中各個指標(biāo)得分總和為方案總得分。根據(jù)各個方案得分進(jìn)行排序及考核工作。

4 典型案例

灤河發(fā)源于河北省豐寧縣小梁山，經(jīng)沽源縣西南向北流過內(nèi)蒙古多倫縣境，至外溝門子又入河北省境，蜿蜒于峽谷之間，入潘家口、大黑汀水庫，經(jīng)灤州市進(jìn)入平原，于樂亭縣境內(nèi)入渤海。灤河流經(jīng)河北省、內(nèi)蒙古兩省區(qū)，流域面積4.56萬km2，灤河干流全長888km。其中河北省境內(nèi)長度626km，沿線涉及河北省承德市、唐山市、秦皇島市3個地市的16個縣(市、區(qū))。

以河北省灤河為例，經(jīng)2018年度排查梳理，制定了灤河“一河一策”2018—2020年實(shí)施方案。根據(jù)方案，灤河存在水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)、執(zhí)法監(jiān)管6類14項(xiàng)問題，共涉及668個整改目標(biāo)。通過2018—2020年河湖清理、“清四亂”等河湖整治專項(xiàng)行動，灤河的水生態(tài)環(huán)境治理取得了一定成效。為了能夠客觀評估河長制工作落實(shí)情況及市級河長的履職情況，本次依據(jù)一河一策實(shí)施方案確定該河道管護(hù)任務(wù)及目標(biāo)，并建立河北省灤河評估指標(biāo)體系。

通過收集承德市、唐山市、秦皇島市的2018—2020年的自評報告，統(tǒng)計各項(xiàng)任務(wù)的完成率。基于自評報告、衛(wèi)星影像等，分年度選取典型對象，典型對象數(shù)量為277個，約占總目標(biāo)對象的42%。通過開展無人機(jī)航拍、遙感動態(tài)及人工實(shí)地核查，對于各項(xiàng)指標(biāo)的完成效果賦分。通過完成效果與完成率相乘，得到各項(xiàng)指標(biāo)的初步評分，評分結(jié)果見表2。典型違建清理前后對比見圖1、圖2。

圖1 典型違建清理前(2019年衛(wèi)星圖)

圖2 典型違建清理后(2020年航拍圖)

表2 河北省灤河評估指標(biāo)體系及初步評分結(jié)果

采用AHP法計算各指標(biāo)的主觀權(quán)重，采用熵值法確定指標(biāo)的客觀權(quán)重，并計算得到評估指標(biāo)的組合權(quán)重。指標(biāo)計算結(jié)果見表3。

表3 評估指標(biāo)權(quán)重計算結(jié)果

通過組合權(quán)重和初步評分效果相乘得到各個市的綜合得分，其中唐山市綜合得分94分，秦皇島市綜合得分92分，承德市市綜合得分82分，得分排序?yàn)樘粕绞?秦皇島市>承德市。

綜上，從綜合評分結(jié)果可以看出，各市基本都達(dá)到了預(yù)期要求，其中唐山市的河長制工作落實(shí)情況最好。從初步評分可以看出3個城市在“違章建筑整治”“樹障清除”“垃圾清理”“采砂場整治”等方面，需要在下一階段工作中加強(qiáng)整治力度。

5 結(jié)論與建議

本文以河流為對象，依據(jù)“一河(湖)一策”中各年度目標(biāo)和任務(wù)，有針對性地確定河長制評估指標(biāo)體系。通過主客觀權(quán)重計算成果的組合，確定指標(biāo)權(quán)重，既考慮了樣本數(shù)據(jù)的客觀性，減少人為經(jīng)驗(yàn)影響，也有利于結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定評估指標(biāo)，增強(qiáng)了評價指標(biāo)權(quán)重的合理性。通過各行政區(qū)域的初步評分和綜合評分進(jìn)行各級河長的考核和評估，更加直觀。并且根據(jù)得分結(jié)果，能夠明確河長制工作存在的短板和問題，為下一步河長制工作開展提供參考依據(jù)。

在本次研究中，初步評分成果是根據(jù)完成率和完成效果計算得到的，其中完成效果容易受典型對象選取的影響，從而對最終的評價結(jié)果造成影響。建議在選取典型對象時，既要考慮樣本對象的隨機(jī)性，也要重點(diǎn)選取具有代表性、影響大的對象進(jìn)行調(diào)查和評估。此外，層次分析法(AHP)在實(shí)際運(yùn)用中，直接采用標(biāo)度表比較指標(biāo)間的相對重要程度仍存在一定困難，因此得出的判斷矩陣具有一定主觀性，從而使主觀權(quán)重的可信度下降。建議在確定主觀權(quán)重的過程中，將AHP與其他方法相結(jié)合，從而提高權(quán)重的可信度和科學(xué)性。