宋啟全，甘良燕

甘肅省自然資源規(guī)劃研究院，甘肅 蘭州 730000

集體建設(shè)用地，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。中共十八屆三中全會提出“建設(shè)城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，此政策一經(jīng)提出便獲得了廣泛的關(guān)注。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，集體建設(shè)用地布局散亂，用地粗放問題日益凸顯，學(xué)者們對集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用展開了廣泛研究。從評價尺度來看，學(xué)者們大多選擇市域尺度來評價建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平[1-6]，少數(shù)學(xué)者選擇村鎮(zhèn)為研究尺度，如李楠、朱道林等采用統(tǒng)計評價法，對四川省金堂縣竹篙鎮(zhèn)和鳳凰村建設(shè)用地節(jié)約集約利用進行了實證研究[7]，黃勁松、章勇等對瀏陽市永安鎮(zhèn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約程度進行了分析評價[8]。從評價方法方面來看，學(xué)者們多采用熵值法，通過構(gòu)建評價指標體系，進而探究城市建設(shè)用地集約利用程度[9-10]，柴鐸、周小平等采用5Q+5E框架構(gòu)建模型，對上海市98個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行實證評價[11]，關(guān)威、李淑杰等采用模糊綜合評判法對長春市建設(shè)用地集約化程度進行了測算分析[12]。通過梳理相關(guān)文獻，發(fā)現(xiàn)當前對建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價研究多是針對市域范圍開展的，對集體建設(shè)用地關(guān)注較少。本文以甘肅省為研究區(qū)，采用多因素綜合評價法，對甘肅省2018年集體建設(shè)用地的相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，測算甘肅省集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平，以期能夠為村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、農(nóng)村土地集約利用程度的提高提供一定的科學(xué)依據(jù)。

一、研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

（一）研究區(qū)概況

甘肅?。?2°13′～108°46′E，32°11′～42°57′N）位于黃土高原、青藏高原、蒙古高原的交匯處，地勢西南高，東北低，地形狹長，地貌復(fù)雜多樣，總面積42.58萬km2，下轄蘭州、天水、白銀等12個地級市，甘南、臨夏2個自治州。截至2019年末，常駐人口2 647.43萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值為8 718.3億元，一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值各增長1 050.5億元、2 862.4億元、4 805.4億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值32 995元。

（二）數(shù)據(jù)來源與評價時點

人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟水平數(shù)據(jù)來源于《2018年甘肅省發(fā)展年鑒》，農(nóng)村集體建設(shè)用地數(shù)據(jù)來源于2018年土地資源更新調(diào)查數(shù)據(jù)。

二、甘肅省集體建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

由表1可知，截至2018年末，甘肅省共有村莊用地535 035.77hm2，其中，宅基地面積最大，為271 135.63hm2，占村莊用地總面積的50.68%；其次為其他用地、經(jīng)營性用地和公益性公共設(shè)施用地，面積分別為231 881.93hm2、17 328.34hm2和13 852.69hm2，占比分別為43.34%、3.24%、2.59%；空閑地面積489.26hm2，為最小，占村莊用地面積的0.09%。具體見表1和圖1所示。

表1 2018年末甘肅省村莊用地一級分類面積匯總

圖1 2018年末甘肅省村莊用地一級地類現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)圖

從2018年甘肅省村莊用地的二級分類面積匯總表可知，住宅用地面積最大，為271 135.63hm2；農(nóng)用地面積為159 231hm2，未利用地面積為38 118.92hm2，交通運輸及水利設(shè)施用地面積為31 940.63hm2，工礦用地面積為10 212.77hm2，商業(yè)服務(wù)業(yè)用地面積為7 115.57hm2，科教文衛(wèi)用地面積為8 589.61hm2，機關(guān)團體新聞出版用地面積為3 212.12hm2，特殊用地面積為2 215.24hm2，公用設(shè)施用地面積為1 326.85hm2，公園與綠地面積為724.11hm2；面積最小的為濕地，為376.14hm2。具體見表2所示。

表2 2018年甘肅省村莊用地二級分類面積匯總

三、農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測算

（一）評價指標體系的構(gòu)建

運用目標法，將評價指標與集體建設(shè)用地集約利用目標相掛鉤，構(gòu)建甘肅省集體建設(shè)用地集約利用評價雙層結(jié)構(gòu)體系。第一層即目標層，從土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用強度、用地彈性系數(shù)和土地社會經(jīng)濟效益四個方面反映集體建設(shè)用地集約利用狀態(tài)，第二層是控制土地集約利用水平的指標層，由7個指標衡量居住用地、道路廣場用地等重點建設(shè)用地類型的利用狀況，評價指標體系見表3。

表3 甘肅省農(nóng)村建設(shè)用地集約利用程度評價指標體系

表4 甘肅省集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指標及權(quán)重

（二）評價指標權(quán)重及標準化處理

評價指標權(quán)重采用特爾菲法確定，首先由專家對各項指標的重要性程度進行主觀賦值，進而確定各評價指標對農(nóng)村建設(shè)用地集約利用的影響程度。本次評價共邀請12位土地集約利用領(lǐng)域的專家進行打分，在互不協(xié)商的情況下完成2輪打分，計算按如下公式完成：

式中：wi為第i個目標或指標的權(quán)重；Eij為專家j對于第i個目標或指標的打分；n為專家總數(shù)。評價指標權(quán)重結(jié)果見表4。

鑒于不同評價指標具有不同的計量單位，采用極值法對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理來消除不可公度性。標準化結(jié)果如表5所示。

表5 甘肅省評價指標標準化結(jié)果

（三）農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平測算

土地利用集約度各目標分值按照公式（2）計算：

式中：Fi為i目標的集約度分值，Sij為i目標j指標的實現(xiàn)度分值，wij為i目標j指標相對i目標的權(quán)重值，n為指標個數(shù)。

土地利用集約度分值按照公式（3）計算：

上式中：F為土地利用集約度分值，F(xiàn)i為i目標的集約度分值，Wi為i目標相對總目標的權(quán)重值，n為目標個數(shù)。

從表6可以看出，土地利用強度與土地利用結(jié)構(gòu)的分值最高，分別為83.76和83.16，用地彈性指數(shù)分值最低；從各指標標準化結(jié)果來看，居住用地率和生活服務(wù)用地率差異較大。

表6 甘肅省目標分值計算結(jié)果

甘肅省“土地社會經(jīng)濟效益”目標分值為81.45分。從土地集約利用水平來看，社會經(jīng)濟效益是一種產(chǎn)出效果，但產(chǎn)出效果較低的原因不僅粗放利用造成的，它與地方政策支持力度、招商引資能力、財政扶持水平和區(qū)域綜合競爭實力有更大的關(guān)系，這是甘肅省乃至整個西北地區(qū)面臨的共性問題。

根據(jù)甘肅省實際情況，將集體建設(shè)用地集約利用狀況類型，按總指數(shù)值由高到低排列，依次劃分為Ⅱ型、Ⅲ型、Ⅳ型、Ⅴ型4個類型，對應(yīng)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度“集約度較高”“集約度中等”“集約度較低”“集約度低”的4種情形。利用數(shù)軸法，按照總指數(shù)集聚程度分為4個類型，90分及以上、100分及以下劃分為Ⅱ型、70分及以上、90分以下劃分為Ⅲ型，60分及以上、70分以下0為Ⅳ型，60分以下為Ⅴ型。根據(jù)以上計算結(jié)果（如表7所示），甘肅省集體建設(shè)用地的集約度分值67.29分，集體建設(shè)用地集約利用類型為“Ⅳ型”，集約度較低，有較大的提升空間。

表7 甘肅省集約度分值計算結(jié)果

土地利用集約度分值只是一個相對數(shù)值，評價結(jié)果因用地標準、建設(shè)標準和規(guī)劃標準的選擇不同而有所差異，土地利用集約度分值只是判別甘肅省集約用地水平高低的相對標準。因此，應(yīng)重點從各村各指標的現(xiàn)狀值去發(fā)現(xiàn)其用地的特點及不足，以促進和引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地向著高效集約的水平不斷發(fā)展。

四、對策建議

（一）集體建設(shè)用地應(yīng)明確規(guī)定用地強度標準

土地利用強度是衡量集體建設(shè)用地集約利用水平的重要指標之一，應(yīng)在集體建設(shè)用地規(guī)劃、建設(shè)階段明確要求量化的用地強度標準，各村的居住用地容積率、建筑密度應(yīng)在現(xiàn)有水平基礎(chǔ)上有所提升。對于因農(nóng)戶經(jīng)濟承受能力造成土地利用強度偏低的，地方政府應(yīng)適當提高建房補助及危舊房補助標準。在農(nóng)村居民點整理過程中，應(yīng)在保留農(nóng)民生活方式的同時適當降低人均建設(shè)用地和人均居住用地面積，應(yīng)適當減少居住用地范圍內(nèi)家畜養(yǎng)殖與物品堆放區(qū)域的占地面積。

（二）協(xié)調(diào)優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，進一步規(guī)范用地使用方式

從甘肅省實際情況來看，居住用地和道路廣場用地占比較高，建議后續(xù)進一步規(guī)范道路廣場用地的使用方式。

（三）盤活集體建設(shè)用地，深挖潛力，提高集體建設(shè)用地利用效率

通過降低人均建設(shè)用地面積、減少閑置等方式實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部土地的集約利用。穩(wěn)妥有序推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在確保建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少和農(nóng)民利益得到切實保障的前提下，采取撤村并點、村莊土地整治等措施，促進人口聚集，減少農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，加快農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，促進節(jié)約集約利用建設(shè)用地。