李家樂 王哲翱 黃偉

北京師范大學(xué)珠海分校不動產(chǎn)學(xué)院 廣東 珠海 519087

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出珠海橫琴在建設(shè)粵港澳大灣區(qū)中，要充分發(fā)揮試驗示范作用，拓展澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展的空間。在符合橫琴城市規(guī)劃建設(shè)基本要求的基礎(chǔ)上，探索實行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機制，由澳門專業(yè)人士和企業(yè)參與民生項目開發(fā)和管理。橫琴國土規(guī)劃局局長王淳指出，橫琴的建設(shè)初衷是為了幫助拓展澳門經(jīng)濟適度多元化發(fā)展的空間，“橫澳雙城關(guān)系”的建立肩負著歷史重任。然而兩地規(guī)劃管理制度存在差異，對兩地的規(guī)劃工程管理模式展開對比研究，對在橫琴探索實行澳門的規(guī)劃及工程監(jiān)管機制的有重要幫助。

1 澳門建筑、擴建工程計劃

圖1 澳門建筑、擴建工程審批行政程序

澳門與內(nèi)地規(guī)劃工程對應(yīng)的稱為建筑、擴建工程。澳門建筑、擴建工程計劃的行政程序包含七個步驟：申請城規(guī)條件、審批工程計劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規(guī)章、核發(fā)工程準照、工程施工、工程驗收、物業(yè)登記。為方便對比研究，按照工程進程分為四個階段：工程計劃審批階段、工程施工階段、工程驗收階段、物業(yè)登記階段。

1.1 工程計劃審批階段

澳門的工程計劃審批階段包含三個部分：申請城規(guī)條件、審批工程計劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規(guī)章。其牽頭部門為澳門土地工務(wù)運輸局，依據(jù)澳門第1/2015號法律、第79/85/M號法令、第29/97/M號法令和相關(guān)標準進行審批。申請城規(guī)條件這一階段，開發(fā)商需要先從地籍局處獲取《地籍圖》，再向土地工務(wù)運輸局申請對應(yīng)的《規(guī)劃條件圖》，《規(guī)劃條件圖》中包含地界（街道準線）、用地性質(zhì)、開發(fā)強度、地塊周邊市政設(shè)施信息等內(nèi)容。

審批工程計劃的草案和正則這一階段，草案是選擇性提交的，審核的主要內(nèi)容包括：建筑設(shè)計方案、施工方案、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計方案等。

審批分層建筑物管理規(guī)章這一階段，是對分層樓宇中的獨立單位進行管理，該部分的審批通過是發(fā)出《工程準照》的前提條件。另外，申請《物業(yè)登記證明書》時也會以該規(guī)章作為審核依據(jù)，影響物業(yè)登記和樓宇交付。

工程計劃審批階段以《工程準照》的核發(fā)作為結(jié)束，該階段結(jié)束意味著設(shè)計方案、分層樓宇的管理規(guī)章均已通過，且已經(jīng)完成土地批給的流程。

1.2 工程施工階段

圖2 澳門建筑、擴建工程監(jiān)管四方關(guān)系圖

工程施工階段中，負責(zé)監(jiān)督工程的，除了代表政府部門的土地工務(wù)運輸局和勞工事務(wù)局，還有業(yè)主聘請的監(jiān)督單位。代表政府的土地工務(wù)運輸局和勞工事務(wù)局在工程監(jiān)管上有著不同的分工。土地工務(wù)運輸局的工作主要是檢查工程本身是否按照原定計劃進行、施工是否符合工程圖則。勞工事務(wù)局的主要工作是巡查施工是否存在安全問題、是否具有合法的勞工保險?！氨O(jiān)督單位”指業(yè)主找的第三方監(jiān)理機構(gòu)，負責(zé)對施工的進度、質(zhì)量、安全等方面進行監(jiān)督，評估并分析施工模式并完成其合同要求的其他內(nèi)容，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。監(jiān)理單位每天都會派駐場人員進行監(jiān)理工作。

1.3 工程驗收階段

工程驗收階段，由申請驗收、進行驗收和發(fā)出《使用準照》三個部分組成。

申請驗收這一階段屬于驗收前的準備階段，建議提前3個月申請驗收，按實況遞交工程修改計劃，以便提前審批。在該階段主要進行地段測量，并根據(jù)工程規(guī)模提前4至6個月向消防局申請消防系統(tǒng)前期檢驗；應(yīng)當(dāng)向澳門電力股份有限公司申請驗電，并向澳門自來水股份有限公司申請驗水。

進行驗收這一階段，由土地工務(wù)運輸局負責(zé)牽頭，所有的相關(guān)部門都要參與驗收工作并給出相關(guān)意見。例如：消防局驗收消防方面、電力公司驗收電力方面、衛(wèi)生部門則衛(wèi)生方面（驗收抽煙、抽氣、通風(fēng)等）、交通事務(wù)局驗收交通方面（道路、停車場等）。土地工務(wù)運輸局根據(jù)已批給的工程圖則進行驗收，并負責(zé)收集、整合各相關(guān)部門的意見。

發(fā)出《使用準照》的前提是已經(jīng)完成驗收并已辦理其他相關(guān)程序（如贈地程序等）。經(jīng)過檢驗且符合要求，方可發(fā)出樓宇的《使用準照》，一般在驗樓報告書后三十天內(nèi)發(fā)出。

2 橫琴新區(qū)建設(shè)用地規(guī)劃管理制度概況

橫琴規(guī)劃工程管理依《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采用 “兩證一書”制度，并結(jié)合自身的創(chuàng)新管理規(guī)定共同作為規(guī)劃工程管理的實施依據(jù)。按照工程進度管理，可以分為工程報建、規(guī)劃檢驗和規(guī)劃核實三個階段。

2.1 工程報建階段

工程報建階段包括申請《建設(shè)用地許可證》、建筑工程規(guī)劃設(shè)計方案報建、申請《建設(shè)用地批準書》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。

在內(nèi)地，取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的前置條件是規(guī)劃設(shè)計方案已得到規(guī)劃部門的批復(fù)通過，取得《建設(shè)用地批準書》以及完成施工圖的設(shè)計和審查和規(guī)劃經(jīng)濟技術(shù)指標的預(yù)測算，進而進入工程的施工階段。然而，橫琴新區(qū)為了加快建筑單位辦理報建，采取了減少前置條件、分批報建等措施，節(jié)省建筑工程的審批時間。

圖3 橫琴建筑工程審批流程創(chuàng)新規(guī)定示意圖

具體做法是當(dāng)建筑單位取得《建設(shè)用地批準書》后，規(guī)劃設(shè)計方案滿足城市規(guī)劃強制性指標的內(nèi)容時，建設(shè)單位和設(shè)計單位可以向規(guī)劃國土局遞交《申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證承諾書》，承諾施工圖階段不再改變已批準的容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度等規(guī)劃指標和總平面布局、立體整體效果等內(nèi)容，規(guī)劃國土局不再將施工圖的設(shè)計和審查和規(guī)劃經(jīng)濟技術(shù)指標的預(yù)測算作為前置條件，提前頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。建設(shè)單位在預(yù)售前一個月將審查合格的施工圖及相對應(yīng)的經(jīng)濟技術(shù)指標預(yù)算報告提交規(guī)劃國土局備案，并以此作為規(guī)劃核實的依據(jù)。

除此之外，為了進一步加快工程的建設(shè)，在《橫琴新區(qū)社會投資類建設(shè)工程管理模式創(chuàng)新方案》中明確建筑工程可分階段報建施工。在規(guī)劃方案未取得批復(fù)的情況下，可申請基坑支護開工和樁基礎(chǔ)開工。項目建設(shè)單位可單獨就基坑范圍、建筑總平面圖向規(guī)劃部門申請確認，規(guī)劃部門依申請可按地下室（基坑施工）、總平面圖（樁基礎(chǔ)施工）分別給予意見。所報的基坑范圍、總平面圖經(jīng)規(guī)劃部門的同意后，項目建設(shè)單位即可到建設(shè)行政主管部門申請基坑施工、樁基礎(chǔ)施工提前開工許可。此階段以獲得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》為止。

2.2 規(guī)劃檢驗階段

規(guī)劃工程的建設(shè)單位需要在施工放線前；施工放線完成后，進行施工前；地下或半地下結(jié)構(gòu)完成，進行上部結(jié)構(gòu)施工前或者覆土前；首個標準層完成后；商品房項目的在申請預(yù)售許可前這幾個工期節(jié)點向規(guī)劃部門申請規(guī)劃檢驗。規(guī)劃部門則在7個工作日內(nèi)對申請進行規(guī)劃檢驗。

2.3 規(guī)劃核實階段

當(dāng)用地范圍內(nèi)的規(guī)劃許可的內(nèi)容已經(jīng)全部完成，當(dāng)申請范圍內(nèi)的規(guī)劃許可內(nèi)容已經(jīng)全部完成，應(yīng)當(dāng)拆除的建筑物、構(gòu)筑物及設(shè)施已經(jīng)全部拆除，并已委托具有城市規(guī)劃測繪資格的測繪單位完成規(guī)劃條件核實測繪，取得《珠海市建設(shè)工程規(guī)劃條件核實記錄冊》，由規(guī)劃主管部門進行規(guī)劃條件核實，并在20個工作日內(nèi)核發(fā)《 建設(shè)工程規(guī)劃條件核實合格證》，至此完成規(guī)劃工程的建設(shè)管理周期。

3 橫琴與澳門規(guī)劃工程管理制度對比分析

3.1 從建設(shè)時序上

圖4 澳門與橫琴規(guī)劃工程審批行政程序?qū)Ρ?/p>

澳門與橫琴規(guī)劃工程管理流程大致能相互對應(yīng)。橫琴的規(guī)劃工程分為申請《建設(shè)用地許可證》、建筑工程規(guī)劃設(shè)計方案報建、申請《建設(shè)用地批準書》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、各階段的規(guī)劃檢驗以及工程完成后的規(guī)劃條件核實。澳門的建筑工程項目在建設(shè)時序上分為草案、正則、分層建筑物管理規(guī)章、工程準照、動工、監(jiān)督管理、驗收和物業(yè)登記。其中，分層建筑物管理規(guī)章是澳門特別的步驟，目的是對分層樓宇中的獨立單位進行管理。該部分的審批是否通過是發(fā)出《工程準照》的前提條件。申請《物業(yè)登記證明書》時也會以該規(guī)章作為審核依據(jù)，影響物業(yè)登記和樓宇交付。橫琴規(guī)劃主管部門則視聯(lián)合建設(shè)單位為一個主體，不干涉其內(nèi)部物業(yè)交割問題。

3.2 從工程監(jiān)督上

橫琴的規(guī)劃工程管理基本由規(guī)劃國土局負責(zé)，城市規(guī)劃行政主管部門、監(jiān)察部門對城市規(guī)劃的實施進行監(jiān)督。而澳門的工程管理流程中，除由土地工務(wù)運輸局牽頭外，還會有勞工事務(wù)局、業(yè)主雇傭的第三方監(jiān)理單位、衛(wèi)生部門等其他政府部門介入，多方共同參與。對比橫琴，澳門“四方關(guān)系”工程監(jiān)督模式中，除承建單位需要聘請施工工程師負責(zé)監(jiān)督外，另有業(yè)主聘請的第三方監(jiān)理單位每天派工程師駐場監(jiān)督，由土木工程師作為項目的總監(jiān)管，監(jiān)督承建單位是否按圖施工，對工程負有5-10年、甚至20年的法律連帶責(zé)任。優(yōu)點是業(yè)主、設(shè)計單位、承建單位、監(jiān)理單位互相監(jiān)督、互相牽制。

3.3 從審批流程上

澳門的審批流程中，一般以30天、60天、180天為時限節(jié)點；而橫琴的辦結(jié)時限一般為7-20天。在澳門的審批流程中，土地工務(wù)運輸局在收到辦理申請后一般將于30天內(nèi)向申請人提供其所需資料（申請規(guī)劃條件階段）；土地工務(wù)運輸局對分批提交的單個計劃（規(guī)劃）的審批時限一般也為30天，僅在一次性遞交所有計劃文件的情況下，審批期限為60天（草案-正則階段）。且在審核的文件中，要求提交的文件繁雜，從設(shè)計方案、施工圖、工程師責(zé)任聲明書、消防計劃、升降機設(shè)備計劃等，都屬于正則的審核內(nèi)容，以確保工程進行過程的安全。

澳門的辦結(jié)時限較長是澳門審批流程中備受詬病的問題，其辦結(jié)時限較長的原因主要有兩點：①相關(guān)專業(yè)人士及工作人員有限，導(dǎo)致其審批效率下降；②澳門的審批流程及審查材料繁多，涉及審批單位多。然而，細致的前置工作對工程、對業(yè)主是一種保障。

3.4 從工程驗收上

在工程驗收方面，澳門的審批流程涉及到工程的各個方面，需要由土地工務(wù)運輸局牽頭，在多方合作下完成工程的最終驗收。與橫琴相比，其優(yōu)勢在于涉及的方面多，十分嚴謹，多方參與共同完成；但也存在需要提前數(shù)月申請、協(xié)調(diào)各部門時間、檢查項目繁多等問題。

4 建議

4.1 明確政府規(guī)劃管理的剛性與彈性

內(nèi)地強調(diào)頂層設(shè)計、規(guī)劃的引領(lǐng)作用，而澳門重在協(xié)商調(diào)整。政府應(yīng)堅持對規(guī)劃工程管理的剛性與彈性，設(shè)定剛性要求，在審批步驟、前置要素條件等過程允以彈性調(diào)整空間。

4.2 給予業(yè)主管理的自主性與選擇性

強調(diào)事前、事后管控，弱化過程管理，政府的手不用伸太多、太長，在企業(yè)招標、施工管理、設(shè)計、監(jiān)理等方面充分創(chuàng)新，給予業(yè)主管理的自主性和選擇性，充分調(diào)動企業(yè)的積極性和主體責(zé)任意識。

4.3 進一步整合審批流程、模塊化管理

過于冗贅的審批程序不僅耗費政府部門的行政資源和成本，也透支企業(yè)的開發(fā)熱情和信心。配合行政審批制度改革，可以進一步減少地價核準的次數(shù)，并在聯(lián)合審圖、綜合驗收方面整合職能和程序，形成模塊化的審批流程，以及直觀、透明、高效的工程管理制度。

5 結(jié)語

從規(guī)劃工程的報建流程上，橫琴新區(qū)模式靈活度高，如減少前置條件提前頒發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、建筑工程施工分階段報建等。從規(guī)劃工程的報建材料上，澳門的建筑工程審核的文件多，細致到勞工保險、分層建筑物管理規(guī)章等，盡管一方面增加了公務(wù)人員的工作量，對工期產(chǎn)生影響，但同時也是對業(yè)主及各利益方的安全保障。從報建模式上，橫琴新區(qū)的管理模式效率高、更簡便，從工程管理上看，澳門的工程監(jiān)理更周全。