趙群
為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的法律及實(shí)踐中的問(wèn)題,在《農(nóng)村土地承包法》等法律基礎(chǔ)上,《民法典》將“三權(quán)分置”解決方針上升為法典層面的基本法律規(guī)定?!睹穹ǖ洹愤M(jìn)一步明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán),確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了幾項(xiàng)核心規(guī)定?!睹穹ǖ洹穼?shí)施后,社會(huì)資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng),在流轉(zhuǎn)前盡職調(diào)查、流轉(zhuǎn)過(guò)程、流轉(zhuǎn)方式選擇和流轉(zhuǎn)合同、備案登記、依法守約經(jīng)營(yíng)等方面,都有一些事項(xiàng)值得注意。
當(dāng)前,規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等。由于這些法律法規(guī)本身存在一些邏輯混亂和模糊不清等問(wèn)題,加之農(nóng)村土地承包制實(shí)施數(shù)十年以來(lái),社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷發(fā)展變化,立法者對(duì)其進(jìn)行了多次修訂。
與此同時(shí),以上述法律法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織、土地承包人和土地經(jīng)營(yíng)者在實(shí)踐中面臨著有法難依的一系列困難。比如,發(fā)包方遭遇延遲支付或其他違約情況時(shí),一方面應(yīng)得收益難以得到及時(shí)保障,另一方面又面臨單方有效解除合同的障礙。土地經(jīng)營(yíng)者遭遇第三人侵權(quán)時(shí),需請(qǐng)求承包人支持主張;發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛,舉證復(fù)雜,拿不出類(lèi)似物權(quán)登記公示方式的簡(jiǎn)易證據(jù)。由于土地經(jīng)營(yíng)參與主體的合法權(quán)益長(zhǎng)期得不到有效保障,糾紛頻發(fā)、主體間利益失衡、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)未充分放活,[1]影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行深入分析后,中央形成了關(guān)于農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”解決方針,并在2018年修訂《農(nóng)村土地承包法》時(shí)將該方針落實(shí)到法律層面。而《民法典》的出臺(tái),則將“三權(quán)分置”的政策上升到法典高度的基本法律規(guī)定。
《民法典》生效后,《物權(quán)法》將同時(shí)廢止,不過(guò)《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》等法律法規(guī)依然有效?!睹穹ǖ洹逢P(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的新規(guī)定,結(jié)合新近修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,和其他繼續(xù)有效的相關(guān)法律規(guī)定共同適用,有望解決先前在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方面法律規(guī)定本身的諸多問(wèn)題,具有劃時(shí)代的意義。
《民法典》涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的主要法律規(guī)定
《民法典》規(guī)范了農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”,“三權(quán)”即土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。國(guó)家所有、實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)用地,參照適用法典中有關(guān)集體所有土地承包經(jīng)營(yíng)方面的規(guī)定(第343條)。
1、關(guān)于土地集體所有權(quán)的主要法律規(guī)定
《民法典》第261條規(guī)定了應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織成員決定事項(xiàng)的范圍。就集體所有的土地,土地承包方案、將土地發(fā)包給本集體以外的組織或者個(gè)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間承包地的調(diào)整等事項(xiàng),應(yīng)依照法定程序經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員決定。
《民法典》第262條是關(guān)于集體所有土地的權(quán)利行使代表的規(guī)定。即根據(jù)相應(yīng)情況,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)相應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。
《民法典》第265條規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員在其權(quán)益受到侵害時(shí)請(qǐng)求撤銷(xiāo)相關(guān)決定的權(quán)利。根據(jù)該條規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的,受侵害的成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷(xiāo)。
2、關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要法律規(guī)定
除涉及政策方針、制度、用途和基本權(quán)能等條款,《民法典》在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)方面值得實(shí)務(wù)關(guān)注的主要法律規(guī)定包括:
《民法典》在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上對(duì)發(fā)包人的權(quán)利繼續(xù)進(jìn)行限制?!睹穹ǖ洹返?36條和第337條分別規(guī)定,“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”和“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地”。
《民法典》確定,是否進(jìn)行登記不影響合同生效,但未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人。第333條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。第335條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的,未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。
《民法典》第334條規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照法律規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。該條款刪除了《物權(quán)法》對(duì)應(yīng)條款(第128條)中的“轉(zhuǎn)包、等方式”,從而在《農(nóng)村土地承包法》將“互換、轉(zhuǎn)讓”與“流轉(zhuǎn)”(含轉(zhuǎn)包等方式)進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確了除法律另有特殊規(guī)定外,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人一般為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
3、關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要法律規(guī)定
《農(nóng)村土地承包法》在2018年修正時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了較全面的審議,從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、權(quán)能、流轉(zhuǎn)原則、登記、資格審查到再流轉(zhuǎn)的條件、擔(dān)保融資的合同等均作出了規(guī)定?!睹穹ǖ洹逢P(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定與《農(nóng)村土地承包法》一脈相承,核心規(guī)定主要為以下三條:
第339條 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
第340條 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地,自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。
第341條 流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),自流轉(zhuǎn)合同生效時(shí)設(shè)立。當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記;未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三人。
上述規(guī)定表明,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的受讓第三方獨(dú)立享有的一種民事權(quán)利,[2]具體權(quán)利為占有土地、自主開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得收益。
《民法典》頒布后,有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的法律依然存在一些理論上的爭(zhēng)論,比如,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是“物權(quán)”、“債權(quán)”還是“物權(quán)債權(quán)二元”混合。[3]本文在了解這些理論分歧的基礎(chǔ)上,將重點(diǎn)放在《民法典》實(shí)施后相關(guān)法律實(shí)務(wù)的研究上。
《民法典》實(shí)施后農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)法律實(shí)務(wù)研究
綜合《民法典》《農(nóng)村土地承包法》和其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,筆者以一般土地經(jīng)營(yíng)者(即符合規(guī)定資格和其他法律要求但沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的第三方經(jīng)營(yíng)者)受讓流轉(zhuǎn)土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人為例,總結(jié)了以下一些社會(huì)資本投入農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)務(wù)中的注意事項(xiàng)。
1、流轉(zhuǎn)前盡職調(diào)查
土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)初始來(lái)源主體分為兩類(lèi),一類(lèi)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(《民法典》第339條),另一類(lèi)為集體經(jīng)濟(jì)組織(《農(nóng)村土地承包法》第51條)。
對(duì)于來(lái)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地,盡職調(diào)查中應(yīng)重點(diǎn)核查:流轉(zhuǎn)的土地是否屬于向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)包的集體經(jīng)濟(jì)組織;承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人是否為發(fā)包方的集體經(jīng)濟(jì)組織成員;發(fā)包人進(jìn)行發(fā)包所依據(jù)的承包方案是否公平合理且獲得村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,有無(wú)跡象表明集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害了任何村民的合法權(quán)益;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人獲得其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的程序是否合法;并且,應(yīng)核查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的承包合同以及相關(guān)證書(shū)和備案情況。
對(duì)于來(lái)自集體經(jīng)濟(jì)組織的土地,盡職調(diào)查中應(yīng)重點(diǎn)核查:流轉(zhuǎn)的土地是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織、是否符合法律關(guān)于不宜采取家庭承包方式的“四荒”等土地的規(guī)定、是否有任何集體經(jīng)濟(jì)組織成員以家庭承包方式承包該土地。
除初始來(lái)源主體外,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)亦可源于適格的上游土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。選擇從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人受讓土地的當(dāng)事方在盡職調(diào)查中應(yīng)核查對(duì)方的合同和備案情況,并應(yīng)順合同鏈條向上核查至其初始來(lái)源的相關(guān)權(quán)證、合同、文件和程序。其中,對(duì)于初始來(lái)源為通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人,還應(yīng)核查鏈條中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的登記和權(quán)屬證書(shū)。
2、流轉(zhuǎn)過(guò)程
在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主要注意事項(xiàng)有:
提前通知及優(yōu)先權(quán)。當(dāng)事方應(yīng)將流轉(zhuǎn)條件提前通知相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織成員,給予該集體經(jīng)濟(jì)組織成員在同等條件下行使優(yōu)先權(quán)的機(jī)會(huì)。前述優(yōu)先權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》的第38條和第51條均有規(guī)定,既適用于土地承包權(quán)人流轉(zhuǎn)土地的情形,亦適用于集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)土地的情形。
對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)的土地,當(dāng)事方應(yīng)關(guān)注流轉(zhuǎn)過(guò)程的公開(kāi)透明,以法律規(guī)定的招標(biāo)、拍賣(mài)或公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行(《農(nóng)村土地承包法》第50條)。
由集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)的土地,當(dāng)事方應(yīng)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意(《農(nóng)村土地承包法》第52條)。
由集體經(jīng)濟(jì)組織直接流轉(zhuǎn)的土地,當(dāng)事方應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)(《農(nóng)村土地承包法》第52條)。
3、流轉(zhuǎn)方式選擇和流轉(zhuǎn)合同
當(dāng)事方應(yīng)避免選擇轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。較早的法律法規(guī)中,轉(zhuǎn)包是“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”等四種明確羅列的主要土地流轉(zhuǎn)方式之一。2018年,《農(nóng)村土地承包法》第36條將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式表述為“出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式”。在《民法典》中,上述對(duì)應(yīng)條款中的“(轉(zhuǎn)包)”一詞被刪除。上述修訂基于多種原因,例如,有學(xué)者認(rèn)為轉(zhuǎn)包與租賃具有質(zhì)的統(tǒng)一性并絕大多數(shù)方面完全一樣,[4]繼續(xù)沿用會(huì)造成不必要的混淆,還有學(xué)者以不同的原因論證了繼續(xù)使用轉(zhuǎn)包方式的不當(dāng)之處,這里不一一贅述。從實(shí)務(wù)角度出發(fā),當(dāng)事方在選擇流轉(zhuǎn)方式中應(yīng)與法律修訂同步,避免再選擇轉(zhuǎn)包方式。
多種流轉(zhuǎn)方式中法律確定性較高、相對(duì)成熟的方式是出租,出租也是《民法典》中明確認(rèn)可的主要土地流轉(zhuǎn)方式之一?!掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條規(guī)定,出租是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租涉及到的法律關(guān)系和法律問(wèn)題,無(wú)論在法律上還是實(shí)務(wù)中均已有較詳細(xì)的規(guī)定和豐富的案例,《民法典》本身也包含較詳實(shí)的有關(guān)租賃的條款。如果出租方式適用于當(dāng)事方的交易架構(gòu),選擇該方式具有明確優(yōu)勢(shì)。但是,出租方式也有其顯著的局限和不足。例如,該方式核心為租金支付,不適合更加靈活的風(fēng)險(xiǎn)收益承擔(dān)分享方式;租賃期限最長(zhǎng)不能超過(guò)二十年,不適合投資大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、需長(zhǎng)期穩(wěn)定法律保護(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)型,等等。
入股是指將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)(《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條)。2018年12月19日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等六部局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。由于入股的流轉(zhuǎn)方式試點(diǎn)時(shí)間尚短,實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步積累,當(dāng)事方可慎重嘗試?!睹穹ǖ洹芬?guī)定,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)亦可采用“其他方式”,以適應(yīng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的多樣性和復(fù)雜性。當(dāng)事方可考慮其交易安排選擇適合自身特征的其他流轉(zhuǎn)方式。
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第40條,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人雙方應(yīng)簽訂書(shū)面合同,代耕不超過(guò)一年的土地流轉(zhuǎn)交易除外。土地經(jīng)營(yíng)者選定流轉(zhuǎn)方式后,應(yīng)結(jié)合法律規(guī)定和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)擬定適合具體交易的流轉(zhuǎn)合同。
4、備案登記
當(dāng)事方應(yīng)向發(fā)包方備案其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易。對(duì)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),當(dāng)事方將來(lái)應(yīng)按《民法典》第341條及時(shí)向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記,既可以預(yù)防和對(duì)抗交易相對(duì)方以外的第三方主張善意取得,對(duì)于有需要的當(dāng)事方而言,也完成了進(jìn)行再流轉(zhuǎn)必須具備的條件。
5、依法守約經(jīng)營(yíng)
當(dāng)事方取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后,應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同約定開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),需要時(shí)使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保,受到不法侵害時(shí)及時(shí)依法維護(hù)自身權(quán)益。
以上實(shí)務(wù)研究是基于《民法典》中強(qiáng)調(diào)的部分法律規(guī)定、結(jié)合較新的《農(nóng)村土地承包法》中的變動(dòng),對(duì)土地經(jīng)營(yíng)涉及的一些基礎(chǔ)法律實(shí)務(wù)所作的不完全總結(jié)。一些提示是基于法律規(guī)定,實(shí)際操作根據(jù)各地不同情況有所不同;也有個(gè)別提示在實(shí)務(wù)中暫不具備操作性(比如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記)。此外,涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的一些法律規(guī)定尚新,例如工商企業(yè)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納管理費(fèi)的問(wèn)題,還有待對(duì)各地實(shí)踐進(jìn)一步觀(guān)察總結(jié)。
亟待完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方面的登記備案發(fā)證配套制度
《民法典》以及多項(xiàng)管轄農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)有法律法規(guī)均有一些關(guān)于備案登記及發(fā)證方面的條款。但執(zhí)行機(jī)構(gòu)、備案發(fā)證的具體細(xì)則尚未充分配套,是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)務(wù)中的突出問(wèn)題,也將會(huì)成為放活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的制約瓶頸。因此,亟待完善這方面配套制度。
土地資源作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料和生活資料,既需保障農(nóng)民生存與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正,也要能在市場(chǎng)上進(jìn)行流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值,[5]才能促進(jìn)土地資源的流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)化?!睹穹ǖ洹返某雠_(tái),奠定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的根本制度和法律基礎(chǔ),突出地保護(hù)了農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)者兩大利益群體的法律權(quán)益,為農(nóng)村持續(xù)有效引入社會(huì)資本投資、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)者的雙贏創(chuàng)造了條件。
對(duì)《民法典》有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的法律進(jìn)行廣泛的普法宣傳,使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的參與主體了解各項(xiàng)保護(hù)自身權(quán)益的規(guī)定、共同遵守法律、按《民法典》及相關(guān)法律的指引開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),是實(shí)現(xiàn)《民法典》關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)法律的立法目的根本保障。同時(shí),如自然資源局法規(guī)司所述,“落實(shí)和踐行《民法典》的關(guān)鍵是依法行政”,[6]負(fù)責(zé)管理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)事務(wù)的各級(jí)政府部門(mén)建立建全配套制度、嚴(yán)格執(zhí)法,也是實(shí)現(xiàn)《民法典》立法目的的必要條件。
參考文獻(xiàn)
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[6]魏麗華.從自然資源管理角度看民法典.自然資源部法規(guī)司,中國(guó)自然資源報(bào)社官方微信“i自然全媒體”.2020年5月29日.
作者簡(jiǎn)介
趙 群 廣西某外商投資企業(yè)法務(wù)總監(jiān)、北海市法學(xué)會(huì)會(huì)員