王友保

資源保護(hù) 《長(zhǎng)江保護(hù)法》提出，通過(guò)制定水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，推進(jìn)水庫(kù)、堤防和蓄洪區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)飲用水水深地和地下水資源保護(hù)，使水資源的利用既滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，又不影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

長(zhǎng)江是中華民族的母親河，是我國(guó)重要的戰(zhàn)略水源地、生態(tài)寶庫(kù)和黃金水道，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用具有不可替代性。近年來(lái)，各類環(huán)境污染問題交織出現(xiàn)，加上水資源配置開發(fā)不合理，使長(zhǎng)江流域的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展受到嚴(yán)重影響。

長(zhǎng)江保護(hù)，法治先行。作為我國(guó)第一部流域?qū)ｉT法律，《長(zhǎng)江保護(hù)法》從3月1日起開始施行。它的出臺(tái)對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央“以人民為中心”的發(fā)展思想和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，加強(qiáng)長(zhǎng)江流域的資源保護(hù)和環(huán)境修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，具有重大意義，揭開了長(zhǎng)江保護(hù)發(fā)展的新篇章。

填補(bǔ)法律空白，破解“九龍治水”

《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施之前，長(zhǎng)江流域的生態(tài)保護(hù)存在著生態(tài)問題突出、管理體制協(xié)同性不夠、現(xiàn)行法律適用性不強(qiáng)等一系列問題。

長(zhǎng)江的干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域涉及東、中、西部19個(gè)省、市、自治區(qū)，蘊(yùn)藏著豐富的水資源、野生動(dòng)植物資源和礦產(chǎn)資源，承載著全國(guó)40%的經(jīng)濟(jì)總量。然而，伴隨著長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，漁業(yè)濫捕濫撈、工業(yè)“三廢”排放、農(nóng)業(yè)面源污染以及繁忙的航運(yùn)等因素都不同程度地造成了長(zhǎng)江水體質(zhì)量下降、物種資源透支等后果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前長(zhǎng)江瀕危物種接近300種，部分珍稀生物由于生境遭到破壞，種群數(shù)量急劇下降，如白鰭豚已于2007年被宣布功能性滅絕。日益凸顯的生態(tài)問題，不僅會(huì)對(duì)長(zhǎng)江流域的環(huán)境和資源造成深遠(yuǎn)影響，更直接關(guān)系到在此生活的群眾的生活品質(zhì)。

長(zhǎng)期以來(lái)，長(zhǎng)江流域的管理處于一種“九龍治水”的狀態(tài)。一方面，長(zhǎng)江上下游由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各行政區(qū)在分段管理的過(guò)程中，難免出現(xiàn)訴求不一致的情況，在水資源的保護(hù)和利用上很難形成合力;另一方面，長(zhǎng)江的航運(yùn)、防洪、水資源調(diào)配、河道邊土地規(guī)劃、沿江各縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)排污監(jiān)測(cè)等事務(wù)的管理涉及多個(gè)部門，在解決實(shí)際問題的過(guò)程中可能存在政出多門、多頭管理的問題，影響工作的開展效率。

在《長(zhǎng)江保護(hù)法》之前，涉及長(zhǎng)江流域的法律法規(guī)有很多，雖然初步建立了長(zhǎng)江流域的管理制度體系，但仍存在缺乏系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的問題。這些法律法規(guī)授權(quán)于不同的中央部委或地方政府，在執(zhí)行過(guò)程中可能出現(xiàn)“法律打架”的情況。另外，由于長(zhǎng)江在地域跨度、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、生態(tài)系統(tǒng)等方面的獨(dú)特性，一般性涉水法律往往無(wú)法處理長(zhǎng)江流域的特殊性問題。

可見，針對(duì)長(zhǎng)江流域制定一部專門性法律，有助于協(xié)調(diào)跨部門、跨區(qū)域的統(tǒng)一管理，妥善處理各方面的利益關(guān)系，填補(bǔ)既有法律空白，系統(tǒng)開展長(zhǎng)江的保護(hù)工作。這既是解決當(dāng)下生態(tài)環(huán)境問題的當(dāng)務(wù)之急，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。

為長(zhǎng)江保護(hù)發(fā)展立下整套“規(guī)矩”

梳理《長(zhǎng)江保護(hù)法》的九章內(nèi)容，建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)資源保護(hù)利用、多方聯(lián)動(dòng)依法治江等內(nèi)容，都成為《長(zhǎng)江保護(hù)法》落地生效的重要抓手。

第一，建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制。本法明確提出要建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，并對(duì)該機(jī)制的職責(zé)內(nèi)容、責(zé)任分工和相關(guān)措施等做出了具體說(shuō)明，特別是對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行了全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，將“九龍治水”變?yōu)椤耙积埞芙?，為長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、規(guī)劃的審議，跨地區(qū)、跨部門重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)，重要工作落實(shí)情況的督促檢查等提供了法律依據(jù)。

第二，科學(xué)統(tǒng)籌系統(tǒng)規(guī)劃。通過(guò)劃定生態(tài)保護(hù)紅線，控制取用水總量和污染物排放總量，制訂生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)準(zhǔn)入清單，設(shè)立自然保護(hù)地，劃定禁航限航區(qū)域，劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期等規(guī)劃和管控措施，把生產(chǎn)活動(dòng)限制在環(huán)境承載能力之內(nèi)，給自然留下休養(yǎng)生息的時(shí)間和空間，為長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展起到指導(dǎo)和約束的作用。

第三，加強(qiáng)資源保護(hù)利用。通過(guò)制定水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，推進(jìn)水庫(kù)、堤防和蓄洪區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)飲用水水源地和地下水資源的保護(hù)，使水資源的利用既滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，又不影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域林地、草原、濕地等資源的保護(hù)和管理，開展水生生物完整性評(píng)價(jià)和珍稀物種救護(hù)工作，維護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)的功能和生物多樣性，破解“長(zhǎng)江無(wú)魚”的困局。近年來(lái)，沿江各省市通過(guò)就地保護(hù)、遷地保護(hù)和人工繁育等手段，對(duì)長(zhǎng)江流域的珍稀、瀕危物種進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，取得了較為理想的效果。其中，位于宣城市的安徽揚(yáng)子鱷國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，于2003—2020年分16次將508條人工繁育的揚(yáng)子鱷放歸野外。中國(guó)首部長(zhǎng)江江豚保護(hù)地方性法規(guī)——《安慶市長(zhǎng)江江豚保護(hù)條例》2021年1月1日起開始施行。《長(zhǎng)江保護(hù)法》的出臺(tái)，將進(jìn)一步保障相關(guān)工作有法可依、深入推進(jìn)。

第四，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。通過(guò)制定長(zhǎng)江流域水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，控制總磷排放濃度和排放總量，提高城鄉(xiāng)污水收集處理能力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，禁止固體廢棄物的非法轉(zhuǎn)移和傾倒，開展地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等手段，轉(zhuǎn)變過(guò)去粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，點(diǎn)、線、面結(jié)合改善環(huán)境質(zhì)量，預(yù)防、控制、減少新的環(huán)境污染問題產(chǎn)生。

第五，堅(jiān)決守護(hù)綠水青山。以自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。主要包括在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域禁止生產(chǎn)性捕撈和禁漁，實(shí)施河湖水系連通及河湖岸線修復(fù)，推進(jìn)森林、草原、濕地修復(fù)，開展重點(diǎn)湖泊富營(yíng)養(yǎng)化修復(fù)，建立野生動(dòng)植物遺傳資源基因庫(kù)，防治水土流失，加快礦山的監(jiān)督管理和生態(tài)修復(fù)等。自2020年7月1日起，長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域開始實(shí)施全面禁捕，禁漁期10年。2021年3月，《巢湖綜合治理三大工程實(shí)施方案》印發(fā)實(shí)施，計(jì)劃在“十四五”期間，通過(guò)實(shí)施碧水、安瀾、富民三大工程，穩(wěn)步提升巢湖水質(zhì)，將富營(yíng)養(yǎng)化指數(shù)控制在55以下。從這些重大舉措都可以看出，國(guó)家對(duì)保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的重視和決心。

第六，鋪好綠色發(fā)展底色。長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要在樹立綠色發(fā)展理念、制定綠色發(fā)展規(guī)劃的前提下，明確產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、海綿城市建設(shè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖管理、水運(yùn)體系聯(lián)通、航運(yùn)設(shè)施升級(jí)及提倡綠色消費(fèi)等綠色發(fā)展措施，建立綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)長(zhǎng)江流域的綠色發(fā)展。

第七，大力落實(shí)保障措施。加大財(cái)政投入和專項(xiàng)撥款，鼓勵(lì)和支持長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作;建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，促進(jìn)上下游平衡利益關(guān)系，共享保護(hù)成果，真正形成全流域發(fā)展合力;實(shí)行責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，監(jiān)督各項(xiàng)工作的開展和完成情況，多措并舉推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的高質(zhì)量發(fā)展。

第八，多方聯(lián)動(dòng)依法治江?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》不是一部獨(dú)立的法律，而是與現(xiàn)有水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律一脈相承、密切相關(guān)、互為補(bǔ)充，對(duì)其他相關(guān)法律法規(guī)未予以處罰的違法行為的范圍、責(zé)任和相關(guān)法律后果做出了明確規(guī)定，增強(qiáng)了各領(lǐng)域執(zhí)法的協(xié)同性。與《長(zhǎng)江保護(hù)法》同時(shí)公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》也新增了四項(xiàng)與長(zhǎng)江保護(hù)有關(guān)的刑事責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)、各部門通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)違法行為的震懾作用，為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)構(gòu)筑了較為完整的法治屏障。

“一條河川一部法律”是近現(xiàn)代水事立法的重要經(jīng)驗(yàn)。目前，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)納入“十四五”規(guī)劃，有關(guān)黃河立法的相關(guān)研究和工作正在相繼展開?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》的立法模式、立法思路和執(zhí)法方式，對(duì)于黃河等其他流域的立法工作具有重要的指導(dǎo)和借鑒作用。而這一法律中體現(xiàn)出的新發(fā)展理念，蘊(yùn)含了豐富的“中國(guó)智慧”，也將為全球生態(tài)環(huán)境治理，特別是流域?qū)ｉT性法律的制定提供范本。

（作者系安徽師范大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，高級(jí)土壤修復(fù)工程管理師，高級(jí)環(huán)境治理工程管理師）